李玉宛,夏 雪
(西南政法大學,重慶 401120)
改革開放以來,我國社會治安秩序的基本穩(wěn)定,各級各地警察機關(guān)和人民警察為此付出了極大的努力和艱辛。但是,個別地區(qū)仍存在一些警察不作為(“警察不作為”即“警察違法不作為”,下文亦同)的現(xiàn)象,特別是一些看似是作為而實質(zhì)上屬于不作為的行為頗具侵蝕性,長期以來嚴重影響并危害了社會秩序和公民權(quán)利、弱化了警察權(quán)威、損害了警民關(guān)系。2016年4月14日,22歲男子于某,在母親和自己被11名催債人長達一個小時的侮辱、警察介入無果后,激憤之下用水果刀致一人死亡、兩人重傷、一人輕傷。警察的身影在本案中看似微不足道,卻成為了本案的一個重要轉(zhuǎn)折點。根據(jù)現(xiàn)場監(jiān)控顯示與現(xiàn)場多名證人證言,警察進入現(xiàn)場后,只交代了一句“要賬可以,但是不能動手打人”[1],隨即便外出了解案情。警察的出現(xiàn)并沒有解除于某母子的困境,其實際言行不僅對悲劇的發(fā)生產(chǎn)生了推動力,也成為官方認定警方失職的重要依據(jù),因而處警民警雖然依法免于“玩忽職守罪”的刑事起訴,但仍被處以行政處分。①山東檢方公布“于某案”處警民警調(diào)查結(jié)果為存在處警不夠規(guī)范問題,但不構(gòu)成玩忽職守罪,不予刑事立案。冠縣紀委、監(jiān)察局對于某案處警民警進行了立案審查后,經(jīng)研究并報冠縣縣委、縣政府批準,決定給予冠縣崇文派出所副所長郭增金黨內(nèi)警告處分,決定給予冠縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)派出所民警朱秀明黨內(nèi)嚴重警告、行政降級處分;分別給予冠縣崇文派出所民警王斌、張憲超警告處分。冠縣公安局決定對輔警趙一鳴通報批評,對輔警宋長冉、郭起志予以辭退。[2]從表面上看,受處分民警采取了一定的措施,但其未能按照法律要求履職,因而未能阻止一個社會悲劇的發(fā)生。我們應(yīng)當銘記“4·14聊城于某案”的教訓,重新審視警察不作為問題,將警察的實質(zhì)不作為納入警察不作為的理論研究視野,作出綜合分析,提出相應(yīng)對策,如此才能從根源上改善警察不作為問題,阻止類似悲劇的重現(xiàn)。
長久以來,警察不作為已成為一種“社會常態(tài)”,社會各界對于警察不作為的危害感受頗深,剖析、遏制警察不作為的論文、專著層出不窮。在人們對警察不作為這一社會問題進行的討論中,引起人們普遍關(guān)注的總是警察的形式不作為,而“形式作為而實質(zhì)不作為”的行政行為往往因其行為方式的隱蔽性,時常被人們所忽視,這也是為何在理論上和實踐上都已形成了嚴密的權(quán)力監(jiān)督體系的情況下,這種現(xiàn)象仍層出不窮的重要原因。警察不作為造成的危害都與作為性違法行為相當,尤其是實質(zhì)性的警察不作為對一國權(quán)力生態(tài)與社會環(huán)境所造成的侵蝕,其危害有時更甚于作為性行為。正是由于警察實質(zhì)不作為的存在,警察不作為問題才顯得難以根除,全面遏制警察不作為問題,應(yīng)當將研究角度轉(zhuǎn)向廣義視角。
1.廣義警察不作為的著眼點
廣義警察不作為著眼于形勢不作為與實質(zhì)不作為兩個方面。警察形式不作為是傳統(tǒng)上對于警察不作為的認定形式,是指警察負有法定義務(wù)并且具有作為的可能性而在程序上拒絕或逾期不作為的行為。形式上的警察不作為關(guān)注程序事實,認為只有具有程序上不為的事實時,才能認定為不作為。[3]因而,警察形式不作為包括了 “程序上不為且實體上也不為”與“程序上不為而實體上為”等兩種情形,將“程序上為但實體上不為”與“看似實體、程序都有作為但實質(zhì)上并沒有達到法律期待的行為”這兩種情形排除在不作為之外。
警察實質(zhì)不作為是指負有法定義務(wù)的警察雖然具有程序上的作為但實質(zhì)上并未達到法律期待的行為。[4]警察實質(zhì)不作為著眼于形式不作為的程序排除情形,警察主體即使程序上作出了一定行為,只要其未按照法定程序或未達到實體上的法律要求,也構(gòu)成不作為。與警察形式不作為“不作出一定動作或動作系列”不同,[5]警察實質(zhì)不作為的外在表現(xiàn)形式上是“作為”,但實質(zhì)上是不作為,因而此種類型的不作為具有隱蔽性,往往只有在造成特別嚴重的后果時才能被發(fā)現(xiàn),長此以往,對國家與社會造成的侵蝕性危害更大。形式上的不作為,如“于某案”中,處警民警接警到場后雖按法定程序?qū)ふ覉缶肆私馇闆r,但在程序上沒有即時控制現(xiàn)場,在實體上沒有保護于某母子的人身安全,如果不是出現(xiàn)了后續(xù)的悲劇事件引發(fā)各界的廣泛關(guān)注,這種實質(zhì)上的不作為是難以被發(fā)現(xiàn)的。
2.廣義警察不作為的構(gòu)成要件
第一,廣義警察不作為的主體是警察機關(guān)。警察機關(guān)的人民警察是具體行使機關(guān)職權(quán)之人,與警察機關(guān)處于一種委托與被委托的關(guān)系,人民警察以警察機關(guān)的名義,對外的法律責任也只能由警察機關(guān)作為行政主體獨立承擔。
第二,警察機關(guān)負有法律規(guī)定的作為義務(wù)。這種作為義務(wù)主要有三大來源,分別是我國法律法規(guī)直接規(guī)定的義務(wù),先行行為引發(fā)的義務(wù)和相關(guān)行政合同產(chǎn)生的義務(wù)。[6]
第三,警察機關(guān)負有法律規(guī)定的作為義務(wù)且具有履行的條件和能力?!靶姓黧w不履行法定義務(wù)只有在其主觀意志能力范圍內(nèi),才具有法律評判的意義”。[7]人力所不能避免的不可抗力、自然災(zāi)害下,警察的不能作為不屬于不作為,是否具備這一因素時常是判斷警察不作為是否存在的關(guān)鍵所在。[8]
第四,警察機關(guān)負有法律規(guī)定的作為義務(wù)且具有履行的條件和能力,但未作為或未依法作為。這里是形式不作為與實質(zhì)不作為的分水嶺。如果警察主體負有法定作為義務(wù)且具有作為可能性而未作為則屬于形式不作為,但警察主體在這種情形下的作為不一定就不構(gòu)成不作為,還需審查其是否按照法律要求的程度和手段作為,如未依法作為,仍然屬于實質(zhì)上的警察不作為。
3.廣義警察不作為的法律責任
無論是警察形式不作為還是實質(zhì)不作為,都是違反法律期待的違法行為,都應(yīng)當承擔一定的法律責任。警察不作為的法律后果依據(jù)責任類型的不同可以分為刑事責任、行政責任和行政賠償責任[9],一般而言,承擔刑事責任與行政賠償責任需要危害后果與警察不作為是否存在因果關(guān)系,不存在危害后果或危害后果與警察不作為沒有因果關(guān)系的,一般只能承擔行政責任。是否存在因果關(guān)系,首先考慮警察不作為是否對危害后果產(chǎn)生了原因力,即考察如果有作為行為這種危害后果是否可能避免;其次,根據(jù)一般社會觀念審查這種危害后果是否具有可預(yù)見性,如果有,則成立因果關(guān)系;最后,如果一般社會觀念不可預(yù)見,則從一個警察的基本專業(yè)素質(zhì)角度審查危害后果是否具有可預(yù)見性,如果有,則成立因果關(guān)系。如“于某案”處警民警雖然構(gòu)成了警察實質(zhì)不作為,其不作為也為危害后果提供了一定原因力,但“于某”爆起傷人不符合一般社會觀念對于事態(tài)發(fā)展的預(yù)見,警察不作為與危害后果不存在因果關(guān)系,因而檢察院對處警民警作出“不予公訴”的決定。
警察權(quán)的侵略性與強制性要求警察行為必須嚴格依據(jù)法律進行,當警察具有法定作為義務(wù)且具有履行義務(wù)的條件和能力時,無論是何種形式的不作為都必然具有法益侵害性。將警察不作為的研究視角轉(zhuǎn)向廣義視野,有助于警醒人們認清警察實質(zhì)不作為的危害,全面認識警察不作為,進而從根本上遏制警察不作為。
1.有助于認清警察實質(zhì)不作為的危害
無論是何種形式的不作為,都會使公民權(quán)利無法得到保障,進而弱化警察權(quán)威、破壞警察形象、影響警民關(guān)系。警察在執(zhí)法過程中除了不合法的作為會侵害公民合法權(quán)益,警察不作為也會對公民的合法權(quán)益造成侵害。我國《人民警察法》規(guī)定了警察“危害防止”的任務(wù),警察如果不能有效履行其維護社會秩序的職責,公民的人身財產(chǎn)權(quán)利就可能受損?!坝谀嘲浮敝?,警察形式上有所作為但實質(zhì)上屬于不作為,這為部分公民的權(quán)益受損提供了一定作用力。
“警察權(quán)威是社會對警察權(quán)力的認可和服從”,[10]警察不作為導致警察權(quán)威的弱化,影響了警察對于犯罪的威懾力和對社會管理的力度。“于某案”中警察到場后的實質(zhì)不作為使當事人喪失了對警察權(quán)力的認可,進而產(chǎn)生了當事人雙方的過激行為,此類事件經(jīng)過社會發(fā)酵后,可能會在一定程度上弱化了警察權(quán)威。
警民關(guān)系的基礎(chǔ)來源于公眾對警察形象的認知,警察不作為助長警察形象危機,損害警民關(guān)系?!坝谀嘲浮痹诰W(wǎng)絡(luò)上曝光后,案中警察對于現(xiàn)場的不恰當處理飽受詬病,經(jīng)過媒體“發(fā)酵”后勢必會破壞警察在人們心目中的高大形象,使公民對警察產(chǎn)生不信任感,進而影響警民關(guān)系。
2.有助于全面認識和界定警察不作為
人們一般將行為分為積極行為與消極行為,著眼于形式警察不作為的研究中,將積極行為視為作為,消極行為視為不作為,并以此為標準,用“全有和全無”的方式界定警察不作為,卻忽視了行為的動態(tài)性與事物的聯(lián)系性,作為之作用也有不作為,不作為之作用亦有作為。廣義視角的警察不作為以唯物主義辯證觀為指導,將警察不作為視為一個動態(tài)演進的過程。第一,確定警察在形式上是否作為,如形式上具有作為行為,則進入實質(zhì)審查,如不存在作為行為,則構(gòu)成警察不作為;第二,進入實質(zhì)審查后,判斷其作為在實質(zhì)上是否達到法律期待,未達到法律期待仍屬不作為,這種法律期待需依據(jù)客觀情況、法律規(guī)定與警察專業(yè)素養(yǎng)進行綜合和具體判斷。廣義上的警察不作為可以幫助人們?nèi)?、理性地認識和界定警察不作為,在法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的今日,具有重要意義。
3.有助于從根本上遏制警察不作為
傳統(tǒng)的形式不作為理論注重形式,即只要表面上警察實施了以作為為表現(xiàn)形式的行為,即屬于作為行為,不構(gòu)成警察不作為。這種以作為與不作為的外在表現(xiàn)形式為標準的劃分固然有利于人們對警察不作為的識別,但容易滋生“執(zhí)法作秀”,使社會秩序和公民合法權(quán)益得不到充足保障。警察實質(zhì)不作為的提出便是為了防止這種類型的不作為的蔓延,對于實質(zhì)上未達到法律期待的“作為”行為進行規(guī)制,限制違法行為人對于法律監(jiān)督和法律審查的主觀規(guī)避現(xiàn)象,使警察嚴格依據(jù)法律行使權(quán)力、履行職責,強化了我國的行政行為監(jiān)督體系,為從根本上遏制警察不作為提供了有利條件。其涵蓋了警察形式不作為不作為與實質(zhì)不作為的廣義視角,在外延上對于具有社會危害性的警察不作為認定更加全面,以“廣義說”為切入點,可以做到防微杜漸,更為有效的預(yù)防和控制警察不作為問題。
1.警察角色定位模糊造成警察職能泛化
警察既是國家和社會秩序的維護者,社會團體和個人權(quán)利的保護者,也是違法犯罪活動的打擊者,還是人民群眾的服務(wù)者。警務(wù)工作涉及范圍本就相當廣泛,寬泛化的警察職能造成警務(wù)工作愈加繁重,與有限的警務(wù)力量形成鮮明對比,警察分身乏術(shù)難顧周全,這時就難以避免警察在某些領(lǐng)域的不作為。在我國實踐中,警察職能的泛化主要是由于警察角色定位模糊導致了警察從事的非警務(wù)活動過多。一方面許多地方政府機關(guān)為了地方事業(yè)的順利開展調(diào)動警察沖到房屋拆遷、工人下崗、征用土地等工作的第一線維護秩序;另一方面在警察組織內(nèi)部,各種不切實際的口號的提出更是加劇了警察職能泛化的程度。①“命案必破”、“有困難找警察”等口號從提出以來便在理論界飽受詬病。我國警民比例本就處于世界較低水平,警察的非警務(wù)活動進一步削弱了原本就嚴重不足的整體警務(wù)力量,導致警察不作為。
2.警察角色定位模糊造成警察角色沖突
警察作為特殊的社會角色,不同的期望主體對于警察扮演角色有著不同的定位,這種不同角色定位界限的不清晰,會引發(fā)警察角色沖突。警察角色沖突是指國家、社會、警察部門與警察個人對警察扮演的角色有著不同的期望時,警察因為各種現(xiàn)實因素制約無法達到預(yù)期目標或無法實現(xiàn)所有“期望”而形成矛盾。警察角色沖突包括警察自身角色沖突與警察外部角色沖突。例如警察扮演打擊犯罪角色執(zhí)行緊急追捕時,接到重傷者的求助,幫助重傷者是會使犯罪嫌疑人逃之夭夭,繼續(xù)追捕逃犯重傷者可能得不到及時救助死亡,這是警察自身角色引發(fā)的不作為沖突。警察外部角色沖突是指警察組織的警察角色定位與社會、家人對警察角色的期望之間的沖突。警察外部角色沖突是“懈怠性”不作為的元兇。警察組織的角色定位模糊使警務(wù)工作蜂擁而至,警察本身長期處于高負荷的工作狀態(tài),加之來自社會、家庭、組織等的各方期的期待,不同的長久之下形成的壓力可能使警察逐漸喪失職業(yè)自豪感和工作積極性,形成職業(yè)倦怠。警察職業(yè)倦怠表現(xiàn)為警察個體對自己工作的意義和價值的評價下降,自我效能感喪失,時常感到無法勝任,從而在工作中體會不到成就感,不再付出努力,引發(fā)警察不作為。[11]
警察的工作性質(zhì)決定了自由裁量權(quán)行使的廣泛性,“當指示具體情況的操作規(guī)則越少,警員就享有越多的裁量權(quán)”。[12]自由裁量權(quán)的存在為警察濫用權(quán)力提供了法律屏障,裁量自由之下“裁量權(quán)是使得決定在一定程度上成為個人判斷和衡量的自主空間”[13]引發(fā)權(quán)力尋招租與權(quán)錢交易等現(xiàn)象。此外,由于警察自由裁量是一種經(jīng)驗性判斷,過度自由化的經(jīng)驗性判斷難免會出現(xiàn)“越界”現(xiàn)象。警察執(zhí)法通常是在接警到達事發(fā)地點后,了解相關(guān)情況,自主裁量決定是否采取下一步措施,但考慮到“人類決策的理性模型本身就有缺陷”①理想決策是指我們從手頭選項中做出選擇,權(quán)衡每項選擇的可能結(jié)果,最終做出最理想和最合理的決策。[14],“有限理性”②與“完全理性”相對應(yīng),是指人往往由于主客觀條件的影響難以做出“最優(yōu)”決策,只能做到“相對滿意”的決策。[15]下個人經(jīng)驗性判斷可能由于暈輪效應(yīng)、月暈效果、首因效應(yīng)等因素的存在出現(xiàn)偏差。當這種偏差違背現(xiàn)行法律精神時,就是警察不作為。從這一角度看,“于某案”中,警察囑咐“你們要賬可以,但是不能動手打人”后離開,應(yīng)屬于警察正當自由裁量權(quán)的行使,因為根據(jù)經(jīng)驗性判斷,警察將處警事件界定為一般的“民間借貸糾紛”,這種情況下采取口頭警告措施并無不當。涉案人員之所以被認定為“失職”并受到處分,很大一部分原因是其自由裁量的過度自由化,易言之,警察缺乏具體而明確的規(guī)則指導其利用專業(yè)知識對不斷變化的案情進行判斷裁量。
人們普遍都有這樣一種傾向:就是當遭遇到許多難以解決的問題的時候,往往試圖通過法律的形式讓警察權(quán)力介入,過度地強調(diào)法律規(guī)范在社會秩序建立中的作用。[16]但是法律的先天局限諸如不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等特征,[17]決定了法律不可能調(diào)整社會生活的各個方面,片面的追求法律下的絕對秩序可能導致更多的警察不作為。如果我們將法律分為兩類,一類法律雖然有著許多目的,但是其明晰規(guī)定了各種目的的輕重緩急次序;另一類法律就是所謂的“彩票法律”,這種法律極少能夠得到適用。[18]第一,立法目的不同且種類繁多的法律法規(guī)以及法律法規(guī)與相關(guān)政策之間形成的價值矛盾,可能使警察執(zhí)法時難以兼顧,按照一種法律的執(zhí)行行為可能會被另一種法律評價為“非正義”。第二,相互沖突的法律規(guī)范雖然具有法定的法律沖突適用規(guī)則,但在“有限知識”③哈耶克認為,“現(xiàn)代人已經(jīng)變得既不愿意承認這樣一個事實,即他們在知識構(gòu)成上的局限性是他們不可能經(jīng)由理性而構(gòu)建社會整體的一個永恒障礙,現(xiàn)在人之所以不愿意承認這個事實,主要是因為他們無限信賴知識的力量”。[19]的前提下,警察對于社會現(xiàn)狀的認知困難,可能使警察無法對法律所要求的行為模式進行完全解讀,導致形式作為但實質(zhì)不作為的出現(xiàn)。
“凡不存在自由意志之處,刑罰就應(yīng)該隱退”;[21]凡基于人性不能的逃避行為,法律亦應(yīng)該給予憐憫。警務(wù)保障問題不僅僅導致警察處警不作為,其所涉及的警察權(quán)益保障問題如等閑視之,極有可能產(chǎn)生“骨牌效應(yīng)”,危及國家安全與社會秩序。中國人民公安大學國際警務(wù)執(zhí)法學院劉宏斌教授曾說過:“警察執(zhí)法過程中存在問題確實很多,但是警察的權(quán)威不容削弱,警察的合法權(quán)益需要保護。我們的管理體制,我們的國民教育,我們的媒體,我們的司法判例一定要盡其所能,為保障和維護警察執(zhí)法權(quán)作出努力。如果聽任各種侵警襲警事件、挑戰(zhàn)警察權(quán)威的事件不斷發(fā)生,我們的國家,我們?nèi)鐣獮橹冻龀林卮鷥r!”
警察個體作為法律、制度、政策的實際執(zhí)行者,是探討警察不作為現(xiàn)象的起點與歸宿。再好的法律與制度安排,得不到有效的實施與遵守亦是徒勞,作為法律執(zhí)行者的警察,其個體因素在警察不作為原因框架中占據(jù)了舉足輕重的地位。
警察個體層面上對警察不作為的影響因素中,以警察個體偏好與腐敗因素在當前警務(wù)實踐中最為凸顯。警察是有著執(zhí)法者身份的自然人,人的社會化過程決定了其言行終究要受社會生活的條條框框所限,絕對的“客觀公正”只能是無限接近于真理的主觀判斷。一方面,警察作為自然意義上的人,其執(zhí)法行為必然是根據(jù)自身的情感、自身習性、個人價值觀以及習慣喜好做出判斷,這種依據(jù)個人社會化經(jīng)驗進行的判斷難辭傾向性特征。某些地區(qū)的警察會因執(zhí)法對象的種族、年齡、性別、社會地位的不同,而進行歧視性差別執(zhí)法,這其中便是個人偏好作祟。另一方面,權(quán)力腐敗為警察不作為提供了生存土壤。據(jù)統(tǒng)計,警察之業(yè)務(wù)行為只有15%~16%是在公共場合下做出的,[22]也就是大部分的警察警務(wù)工作往往會缺乏直接領(lǐng)導,警察能否正確履行職責、行使權(quán)力除依靠經(jīng)驗事實抽象而成的法律預(yù)防措施外,更為依仗警察個人的政治素養(yǎng)與思想覺悟。
廣義視野下,改善警察不作為現(xiàn)象可以引入“動靜結(jié)合”的統(tǒng)合性警察概念作為定位警察角色,防止職能泛化的基礎(chǔ)支撐;從警察組織入手規(guī)制警察自由裁量權(quán)、保障警察個體權(quán)益;在規(guī)則主義的基礎(chǔ)上優(yōu)化執(zhí)法機制,彌補法律天然缺憾;加強各方面警務(wù)保障,為警務(wù)工作提供“代價”支撐;提高警察思想水平,培養(yǎng)警察群體共同價值信仰。
當今中國,警察角色定位模糊,與警察概念這一基礎(chǔ)命題的模糊關(guān)系密切。警察一詞中國自古有之,《漢書》內(nèi)有“密使警察不欲宣露也”,[23]其中警察是“警之于先,察之于后”之意?,F(xiàn)代意義上的中國之“警察”一詞于清末引自日本,幾經(jīng)變遷,“警察”一詞的含義逐步發(fā)展成如今的一種職業(yè)、身份的代名詞。無論是古時的“警之于先,察之于后”的動態(tài)含義,還是現(xiàn)代意義上的靜態(tài)身份象征,都不能將當前中國警察扮演的多重角色完美詮釋。而陳鵬教授提出的“統(tǒng)合性警察概念”,以其具有“動靜結(jié)合”的特點,使我們可以從目的論的角度準確界定當下警察角色,不失為預(yù)防警察職能泛化、避免警察角色沖突的可行之策。
統(tǒng)合性警察概念之“統(tǒng)合對象”為形式意義上的警察與實質(zhì)意義上的警察。形式意義的警察又稱“執(zhí)行警察”,是指以形式確定下來的行使警察之維護公共秩序權(quán)的部門,在我國對應(yīng)的是狹義上的警察機關(guān)及其人民警察;實質(zhì)意義上的又稱“行政警察”,是指實質(zhì)上行使警察權(quán)的機關(guān),這種機關(guān)可以是警察機關(guān),也可以是其他行政機關(guān)。[24]“執(zhí)行警察”與“行政警察”的概念選擇直接關(guān)系到警察職能的定位,實踐中對兩種警察概念認識的模糊造成了警察權(quán)運行的“彈性化”,阻礙了警察職能的規(guī)范構(gòu)造。
學生在該系統(tǒng)中可以查詢自己宿舍的相應(yīng)信息,還有正常的維修申請,留言給宿管人員或者管理員來解決自己生活或?qū)W習上的煩惱,當然也可以瀏覽學校的相關(guān)網(wǎng)頁。
統(tǒng)合性警察概念為我國警察職能的定位的明確提供了理論依據(jù),我們可以將積極和消極維護公共秩序的活動統(tǒng)稱為警察活動,并區(qū)分“執(zhí)行警察”與“行政警察”,將我國實踐意義上的警察限定為“具有武裝性質(zhì)的維護國家安全和社會治安秩序,在警察機關(guān)中行使警察職權(quán),履行警察職責的國家公職人員”[25],除了為維護國家安全和社會秩序的權(quán)力屬于我國當前意義上的警察以外,其他權(quán)力皆屬于“行政警察”并分散于其他政府機關(guān)中。政府和警察機關(guān)除有法律特別授權(quán)外,不得以促進社會福祉為理由隨意調(diào)動“執(zhí)行警察”行使警察權(quán)。如此,警察角色得以固化,警察職能泛化得到控制,警察的角色沖突得以緩和。
警察自由裁量權(quán)是警察權(quán)力的重要組成,是實現(xiàn)個別正義的最佳途徑,是確定和不確定性的結(jié)合及提升警察的主體性品質(zhì)。[26]雖然自由裁量權(quán)可能導致警察不作為,但當前研究表明警察自由裁量有其存在的必要,因而正確引導警察自由裁量權(quán)才是改善警察不作為的有效途徑。
正確引導警察自由裁量可以嘗試從警察組織入手。警察在行使裁量權(quán)時往往需要被告知關(guān)于如何處理不同情況的行為指南,這種行為指南可以是抽象的法律,也可以是由警察組織通過對法律與實踐經(jīng)驗之間的結(jié)合作出的內(nèi)部規(guī)則。實踐中,造成警察不作為的主要情形就是警察機關(guān)沒有及時制定便于操作、細致詳盡的執(zhí)法規(guī)則。缺乏明確的指引使得一線警察只能依據(jù)抽象的法律條文進行執(zhí)法,造成了處警行為的差異化與裁量幅度的頂格化。警察機關(guān)制定的內(nèi)部執(zhí)法規(guī)則可以在法律的框架之下,為警察執(zhí)法提供統(tǒng)一的標準,既限制了警察自由裁量權(quán),又為警察自我保護提供了客觀依據(jù)。
這種規(guī)則對于警察人員而言,其自由裁量被根據(jù)法律和先例制定的規(guī)則進一步規(guī)制,同時警察個體依據(jù)組織制定的行為指南做出的執(zhí)法裁量,在無重大過錯情況下,即使造成了一定的危害后果,也只能將不利后果歸咎于警察個體。我們不能將規(guī)則主義不切合實際導致的過錯歸因于警察個體,這正是當下公平與法治理念所倡導的基本原則。
制定的良好的行為指南還需要在警察組織的監(jiān)督下實施才能得到很好的貫徹,警察組織自身也要嚴格的遵守其制定的行為指南。如果行政機構(gòu)制定了規(guī)則,那么法治的起碼要求是行政機構(gòu)為自己制定的規(guī)則或先例所約束;即使行政機關(guān)沒有法定的義務(wù)制定規(guī)則,但是一旦制定出來,其就必須遵循自己制定的規(guī)則。[27]
靈活執(zhí)法又稱選擇執(zhí)法,它是相對于全面執(zhí)行法律而言的。由于社會資源與法律自身存在的局限性,警察在公共秩序維護中要達到全面執(zhí)法的“理想狀態(tài)”幾乎是不可能的,刻意的追求全面執(zhí)法反而會造成更多的警察不作為。靈活執(zhí)法可以在克服法律局限性的基礎(chǔ)上,根據(jù)客觀情況的變化,利用警察專業(yè)知識,嚴格適用法律規(guī)范以達到效率與公正的平衡,達成維護公共秩序的目的。靈活執(zhí)法雖然飽受爭議,①理論界討論的當前意義上的靈活執(zhí)法,頗具爭議。認同者認為靈活執(zhí)法是必然存在的,是資源有限性的必然結(jié)果,有利于合理配置警力資源、實現(xiàn)個案正義;批評者認為靈活執(zhí)法違背法律面前人人平等原則,破壞法律權(quán)威。本文認為,靈活執(zhí)法是警務(wù)工作的必然要求。但是嚴格依據(jù)法律所進行的靈活執(zhí)法,可以在彌補法律缺憾的同時,遏制警察不作為。
靈活執(zhí)法彌補法律缺憾,首先要承認警察靈活執(zhí)法的正當性。警察作為專業(yè)性執(zhí)法主體,我們應(yīng)當推定其有權(quán)、并有能力在法律沖突時,依據(jù)法律的沖突適用規(guī)則選擇其行為模式。其次,模仿法官責任原則建立警察執(zhí)法豁免規(guī)則。法官職業(yè)與警察職業(yè)類似,都具有極強的專業(yè)性,法官因?qū)I(yè)知識與法律理解問題形成的判決偏差不需要負擔責任。為保護警察的正當執(zhí)法權(quán)益,也應(yīng)該建立此類責任豁免,即警察依據(jù)法律沖突規(guī)則選擇適用法律時被法律評價為不作為的,不因此承擔不利后果。最后,在確立法律優(yōu)先、尊重法律權(quán)威的前提下,授權(quán)警察依照道德、習慣等社會規(guī)范作為補充來維護公共秩序。這要求法律保持應(yīng)有的謙抑性,對法律不能、不該、不便涉足的領(lǐng)域不作調(diào)整,以避免法律的“生硬性”破壞其他社會規(guī)范的調(diào)整效果。在法無明文規(guī)定的情況下,警察可援用政策、道德、習慣、宗教等社會規(guī)范疏導社會矛盾、維持社會秩序。這從目的論的角度是可以接受的,實踐中的警務(wù)調(diào)解也早已證明其可行性。按照以上規(guī)則建立起的警察靈活執(zhí)法,既不會損害法律權(quán)威,又可以彌補法律的天然缺憾。在當前其他社會因素相對穩(wěn)定的前提下,可以嘗試將其作為一種減少警察不作為現(xiàn)象的選擇方案。
警務(wù)保障是法律保障、組織保障、裝備和經(jīng)費保障的結(jié)合。警務(wù)資源保障是警務(wù)工作驅(qū)動機制的基本要素,警務(wù)保障與警察工作積極性、幸福感息息相關(guān)。加強警察法律保障,從法律層面保障警察權(quán)益是提升警察工作積極性、認同感,減少不作為現(xiàn)象的根本途徑。一國之法律是國民意志的反應(yīng),法律對于警察權(quán)益的保障性規(guī)定表明了這個國家對于警察群體的態(tài)度,警務(wù)保障的其他方面都是法律保障的延伸。落實組織保障制度是指警察組織依據(jù)國家法律,在組織內(nèi)部依法制定公平、公正的規(guī)則,使每一名警察都有實現(xiàn)人生價值的機會。加強組織保障可以使警察個人產(chǎn)生組織歸屬感,激勵其努力工作。組織保障既要保障警察的上升渠道,又要維護警察的正當權(quán)益,使警察 “有前程似錦,無后顧之憂”,不作為現(xiàn)象自然會減少。裝備和經(jīng)費保障以及人力資源的投入是增強警察整體警務(wù)能力、杜絕警察不作為現(xiàn)象出現(xiàn)的直接途徑。裝備和經(jīng)費保障不僅要保障警察組織的整體資源充足,同時還要將每一個警察的生活保障、裝備升級和更換等問題落到實處,提高警察的職業(yè)幸福感與戰(zhàn)斗力。
行為是意志和思想的外在表現(xiàn)形式,警察因個人偏好與腐敗而導致的不作為一定程度上反映了警察隊伍思想建設(shè)的不足。從制度層面加強警察思想教育和道德建設(shè),可以培養(yǎng)警察執(zhí)法的公正性和客觀性。第一,從源頭抓起,建立嚴格的警察執(zhí)法考核制度。新入職警察應(yīng)進行思想道德教育和法律基礎(chǔ)知識培訓,對于品行不端、未通過培訓考核者適當延長培訓期,延期或禁止其進行執(zhí)法,同時還可順應(yīng)當前法律職業(yè)資格改革,在聘任警察時擇優(yōu)選任獲得法律職業(yè)資格證書的警察。第二,加強日常警察文化建設(shè)。在警察隊伍中開展形式多樣的警察政治、文化活動,目的不只是在于陶冶情操,更重要的是將警察群體特有的理想、信念、道德、紀律觀念的培養(yǎng)同各種群眾性文化活動結(jié)合在一起,使思想性、娛樂性融為一體,幫助民警提高組織歸屬感,從而使警察隊伍純潔性建設(shè)事半功倍。第三,積極發(fā)揮“警察模范”的作用。首先,在警察模范的選擇上一定要認真負責,防止污點榜樣對警察隊伍的建設(shè)起到反面作用。其次,要加強對各個時期、各個崗位、各個警種具有鮮明時代特色的先進典型的宣傳,使警察隨時都有自己學習的榜樣,營造學先進、趕先進、當先進的良好氛圍,引導民警樹立良好的思想道德風尚,不斷推動整體隊伍的思想道德建設(shè)。最后,要做好對模范性先進典型的培養(yǎng),使警察得到有效正面引導,為廣大警察樹立努力的方向。