彭南生 李慶宇

(華中師范大學 中國近代史研究所，湖北 武漢 430079)

北京地區(qū)有著數(shù)百年的建都史，但受地理環(huán)境、人口等因素的限制，其糧食長期需要靠外地尤其是江南盛產米糧地區(qū)的供給。史料稱:“元明都燕以來，京邊仰食江南，而漕運尤重”;①任 源祥:《漕運議》，賀長齡、魏源等編:《清經世文編》第46卷，中華書局1992年版，第1086頁。清代仍以北京為都，“俸糈所出，民食所資，每年需米四百萬石，少亦三百七八十萬石，歲漕東南之糧以濟之，漕運偶愆，京畿民食即生恐慌”。②馮柳堂:《中國歷代民食政策史》，商務印書館1934年版，第214頁。可見，元明清時期北京地區(qū)需靠江南糧米接濟，漕運在當時對保障京師民食至關重要。對此學界已多有探討，無須贅述。但清末漕運逐漸停止后北京地區(qū)的糧食如何供應，學界尚缺乏足夠的研究。樊如森的《清末至民國時期京、津的糧食供應》①樊如森:《清末至民國時期京、津的糧食供應》，《中國農史》2003年第2期。一文作為目前可見的這方面的主要研究成果，為我們提供了非常有益的借鑒。但文中在正確揭示這一歷史時期京、津的糧食供應“發(fā)生了由以國家控制為主到以市場調節(jié)為主的重大變革”的同時，認為“清末特別是進入民國時期以后，京、津的糧食供應由國家控制全部轉變?yōu)橐揽渴袌稣{節(jié)”，未免有些失之于絕對。以民初為例，漕糧停止后，單純依靠市場調節(jié)并不能充分保障北京地區(qū)的糧食供給，國家權力因此并未完全退出或放棄對該地區(qū)糧食供應的參與。漕運局的設立即是民初政府參與運米進京采取的一項舉措，而學界對此尚缺乏關注。本文擬依據(jù)相關史料，以漕運局的設立為線索，并以1919至1920年間該局復設與裁撤這一案例作為分析重點，嘗試對學界已有的研究成果略作補充，并期望能以此深化對相關問題的認識。

一、民初北京的招商運米與漕運局的設立

清中葉后漕運日趨衰落，原因是多方面的，但晚清以后，時人主張停止漕運所持理由之一是隨著商運的發(fā)展、商品糧貿遷的增加，京師等地米糧供應已無須專仰賴于漕運，如鄭觀應《盛世危言》內《停漕》一文即稱:“自輪舶暢行以后，商米北來源源不絕，利之所在，人爭趨之……少米之患在今時可以無慮。”②鄭觀應:《停漕》，夏東元編:《鄭觀應集》上冊，上海人民出版社1982年版，第568頁。張之洞也有類似的看法，1901年他力主停漕的奏疏直接促成了清政府停漕改折令的頒布。但此停漕令剛一頒布，京師糧商就乘機抬價，清廷于是改變計劃，令江浙兩省每年籌運食糧100萬石接濟京師，其中江蘇60萬石，浙江40萬石，其余部分改征銀兩。③李文治、江太新:《清代漕運》，中華書局1995年版，第 472、478—479，97 頁。這一辦法直到民國成立后才被廢止，1912年財政部在給國務院的咨文中稱:“本部所管南漕，每年由江浙兩省運漕米一百萬石，現(xiàn)在國體已更，當然廢止”，并稱“京師為都會重地，人口繁多，倉儲已將告罄，市面米價日增，若不先為設法維持，深恐來源缺少，自損民食。擬請通電產米各省都督，曉諭準京外各米商自由運米到京，以濟民食”。④《 江蘇交涉使發(fā)布國務院廢止漕運準由京外眾米商自由運米到京告示》，1912年7月27日，天津市檔案館等編:《天津商會檔案匯編(1912—1928)》第2分冊，天津人民出版社1992年版，第1648頁。但由于北京地區(qū)人口繁多，需米量大，加之當時糧食市場發(fā)育并不健全，單純依靠商人自行運米到京難以保障京中米糧供給。在這種情況下，政府也并未完全退出對該地區(qū)糧食供應的參與，其最初采取的辦法是招商運米。

招商運米辦法在清代已出現(xiàn)，據(jù)記載，早在道光年間，因畿輔糧價上漲，影響民食，政府方面即有招募米商販運米糧的舉措。⑤李文治、江太新:《清代漕運》，中華書局1995年版，第 472、478—479，97 頁。李鴻章、袁世凱任直隸總督期間均曾招商購運南米運至北京等地。⑥《 酌購南米平糶折》，1904年3月31日，駱寶善、劉路生主編:《袁世凱全集》第12卷，河南大學出版社2012年版，第69頁。進入民國后繼續(xù)沿用了這一做法。1912年3月，順天府尹因“京師糧貴食艱”呈請招商分赴直隸、河南、山西三省產糧地方購運米谷，得到批準。⑦《 順天府府尹呈招商采購糧米運京平價出售請將稅捐援案蠲免以利商民文》，《臨時公報》1912年4月22日，第161頁。政府打算廢止漕糧也讓時人看到了商機，該年5、6月間楊士驄、汪瑞闿等以“京師倉場舊制專仰給于南漕，民國新建，漕運行將改折，來源既少，缺食堪虞”，擬集資300萬元，創(chuàng)建通濟運米公司運米到京⑧《 工商部咨復財政部京師創(chuàng)設運米公司應令妥擬章程呈部核準注冊文》，《政府公報》第49號，1912年6月18日，“公文”，第7頁。，后因北京“倉米告乏”，財政部會同順天府商定招商運米辦法后即與該公司訂立合同，由其代購白米40萬石，運送倉儲。⑨《審計處致財政部請查明本處開列通濟運米公司前后領款一覽表內各節(jié)暨第三批內短少情由迅速見復以憑核辦函(附表)》，《政府公報》第520號，1913年10月15日，“公文”，第10頁。

在招商運米中，米糧的采購運輸以商人為主體，但政府仍在其中扮演了重要角色，作為組織者，由其發(fā)給商人印照，授予商人運米的權利，并在稅厘、運費等方面給予商人一定的減免和優(yōu)惠。這顯示了招商運米與普通商運性質的不同，也說明了民初北京地區(qū)的糧食供應仍有政府的參與而非完全依靠市場調節(jié)。以招商辦法運米可以為政府節(jié)省大量的人力、物力和財力，這是其優(yōu)點所在。但商人參與其中系以營利為目的，在其認為難以獲利或利潤不高的情況下，其參與運米的積極性并不高。另外，作為在米糧欠缺情況下所采取的一種應急舉措，招商運米的具體辦法并不固定，也欠周密完善，參與其中的運商與官方甚至因此產生糾紛，影響運米成效，如前文提到的通濟公司即未能按合同規(guī)定期限將米運竣，且與交通部門“屢次轇轕”。①《交通部致財政部通濟公司運米轇轕請飭聲敘理由函》，《政府公報》第 451號，1913年 8月 7日，“公文”，第15頁。這些也體現(xiàn)了招商運米辦法的缺陷。

1914年5、6月間，因北京地區(qū)米糧缺乏，順天府尹沈金鑒呈請政事堂，請求準許招商投標運米50萬石，以資接濟，并擬有招商運米章程。經農商、內務、財政、交通四部會核后將章程修正，作為招商運米辦法，其中詳細規(guī)定了此次招商運米的宗旨、米數(shù)、運商義務與權利、期限、運途等，并得到了大總統(tǒng)的批準。②《農商、內務、財政、交通四部會同擬具招商運米辦法給大總統(tǒng)的呈及大總統(tǒng)的批》，1914年7月1日，江蘇省商業(yè)廳等編:《中華民國商業(yè)檔案資料匯編(1912—1928)》上冊，中國商業(yè)出版社1991年版，第339—343頁。8月，順天府尹會同財政部等將得標商人和備補商人名單公布。③《順天府通告》，《政府公報》第833號，1914年8月30日，“通告”，第37—38頁。但北京政府其后又將招商運米計劃擱置，而提出設立漕運局轉運米糧。

1914年11月，北京政府財政、內務兩部會同呈請設立漕運局轉運米糧，以平濟京師民食。呈文分析了設立漕運局的必要性，指出自由貿易下糧食轉運的弊端:“自改革以來，轉輸糶兌，純聽自由貿易，性質惟在投機，或運費稍重，或時值較低，獲息不足以償，則雖深知民方艱食迫不及待，亦且顧而之他。”而“都會商埠繁盛地方，自官吏、軍伍、商廛、工肆，以至轉移執(zhí)事，皆屬不耕而食之民，周轉稍滯，匱乏立見”，因而純粹依靠自由貿易難以保障京師糧食的正常供應。呈文還指出了此前招商運米中存在的問題:“北京首都，漕運既停，倉儲盡罷，雖經迭次核準商家承運米石藉為接濟，而應者殊鮮，且有業(yè)已投標而聞風裹足者。市價于以踴貴，民食恒慮不敷?！背饰淖詈筇岢隽嗽O置漕運局的主張，并對其辦法、宗旨等作了設定:

設總局于上海，此外各大商埠及產米最盛市場次第設立分局，隨時隨地就歲事收獲之豐歉，察民間蓋藏之多寡，而一準于民食需用之緩急，緩則收糴，急則發(fā)糶，權衡于有余不足之間，調劑以挹彼注茲之術。其宗旨在平市價、濟民食，補商力所未逮而不與爭利。

財政部等設置漕運局的呈請得到批準，11月5日，大總統(tǒng)批令準如所擬，先行試辦。④《平濟京師民食之進行》，《申報》1914年11月13日，第6版。政府方面并任命了總、會辦等負責相關事宜。該局正式成立后即著手米糧的轉運，并結合實際條件，確立以“官督商運”作為轉運米糧的主要手段，將此前招商投標運米50萬石歸并該局辦理。⑤《 內務、財政部呈京兆招商運米擬請歸并漕運局辦理以期統(tǒng)一文并批令》，《政府公報》第990號，1915年2月9日，“呈”，第21—22頁。后由于投標米商退辦等原因，此50萬石中的40萬石被漕運局通告取消。在轉運米糧所涉及到的稅厘方面，規(guī)定除關稅照常完納外，沿途局卡減收米厘十分之三，第一批所運10萬石還獲準全免厘捐。⑥《財政部呈為漕運局運米酌擬變通成案分別完免稅厘乞鑒文并批令》，《政府公報》第945號，1914年12月30日，“呈”，第42頁。

總的來看，漕運局之設是北京政府對自由貿易下的純粹商運以及政府此前組織的招商運米均不滿意的情況下推出的一項新舉措，這一官方機構的設立本身即表明了政府參與米糧運京力度的強化。

當然，北京政府設此機構以“漕運局”為名也是有現(xiàn)實考量的。這一方面應是受傳統(tǒng)漕運體制下漕糧為官糧觀念的影響，以此彰顯其官方色彩;另一方面也是出于減少運米阻力的考慮。晚清時期，各省在米糧缺乏時，往往采取禁止本省米糧出境的措施以自保。1902年中英所訂《續(xù)議通商行船條約》第十四款內也規(guī)定中方在某處“有饑荒之虞”等事故時，除漕米、軍米外，可禁止米谷出境。①王 鐵崖編:《中外舊約章匯編》第2冊，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1959年版，第109頁?！秲葎湛傞L孫洪伊、財政總長陳錦濤會呈大總統(tǒng)復設漕運局轉運米糧以平市價而濟民食擬具章程請鑒核文(附章程)》，《政府公報》第314號，1916年11月18日，“公文”，第19—20頁。這一條約中的規(guī)定時常被各地方政府所援引，作為禁止本地米谷外運的依據(jù)。②《 溫州饑民以海運不能購米》，《申報》1906年6月26日，第3版;《湘省接濟各省軍米之要電》，《申報》1912年5月7日，第6版?！朵钸\局之存廢問題》，《申報》1917年3月9日，第6版。清末各省實行米禁非常普遍，如在1910年長沙發(fā)生搶米風潮前后，據(jù)當時報載“各省紛紛禁米出境”。③《 米禁危言》，《國風報》第1年第12號，宣統(tǒng)二年五月十五日，饒懷民、藤谷浩悅編:《長沙搶米風潮資料匯編》，岳麓書社2001年版，第270頁。進入民國后同樣如此，以米糧主產區(qū)的江蘇省為例，該省在1912年頒布《江蘇限制運米出省章程》④《 通令各縣知事等訂定江蘇限制運米出省章程》，《江蘇省公報》第87期，1912年12月28日，“本省法令”，第 4—7頁。，對本省米糧外運作了一些限制，1913年初因上海米價騰貴又規(guī)定米糧“除本省境內仍照常流通外，應即一律暫禁出省”。⑤《 暫禁運米出省》，《申報》1913年2月9日，第10版。在1914年北京方面為運米而招商投標期間，該省還曾“嚴申米禁”⑥《專電》，《申報》1914年8月3日，第3版。，前引財政、內務兩部呈請設立漕運局文內所指出的招商投標中有商人“業(yè)已投標而聞風裹足”即或與此有關。但由于以上提到的中英條約中有漕米、軍米不在米谷禁運之列的規(guī)定，因此，以“漕米”的名義顯然有利于規(guī)避各禁米地方對由該地轉運米糧的阻力，這應是北京政府決定設立漕運局的一個重要原因。然而盡管如此，北京政府設置漕運局的舉措仍引起了一些實行米禁政策省份的疑慮與掣肘，如設置漕運局消息傳出后，時任江蘇巡按使的齊耀琳即提出質疑意見三條，請求北京政府當局加以“注意”。⑦《 恤商中之漕運與布稅》，《申報》1914年12月15日，第6版。在漕運局正式運行后，江蘇省“時以民食不敷為言，屢加遏糶”，經漕運局方面“屢次詳稟財政部反復商榷，始準限數(shù)采運，且須憑部照驗放，限制綦嚴”。⑧《 漕運局總辦施肇曾等申明漕運總局成立經過文》，1916年3月，天津市檔案館等編:《天津商會檔案匯編(1912—1928)》第2分冊，第1675頁。以漕運為名尚且如此，采用其它名義運米的難度亦可想而知。

從相關史料來看，北京政府此次設立的漕運局實現(xiàn)了轉運米糧的預期目的，至1915年5月，該局已將所購之米“分批起運，源源來京”⑨《 交通部、內務部、稅務處呈會訂取締京師米麥外運出境暫行條款繕單請訓示文并批令》，《政府公報》第1080號，1915年5月11日，“呈”，第16—17頁。，直至1916年6月始行停辦。北京政府在這之后曾兩次對此次設立的漕運局進行評價，稱其“已著成效”、“頗著成效”。⑩《志恢復漕運局之呈文》，天津《大公報》1916年11月19日，第1張;《漕運南米之決行》，1919年6月24日，第7版。由此可見，漕運局的設立發(fā)揮了一定作用，并得到了北京政府的認可。

二、1919年江蘇省“重申米禁”與北京政府“規(guī)復漕運”

在漕運局停辦5個月之后，北京政府即醞釀復設漕運局。1916年11月財政總長陳錦濤、內務總長孫洪伊會呈大總統(tǒng)，以“京畿一帶糧價踴貴，小民生計維艱，且值冬防在邇，尤應先事籌備”為由，請求復設漕運局，呈文并附有修正后的漕運局章程十四條，得到了批準。①王 鐵崖編:《中外舊約章匯編》第2冊，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1959年版，第109頁?！秲葎湛傞L孫洪伊、財政總長陳錦濤會呈大總統(tǒng)復設漕運局轉運米糧以平市價而濟民食擬具章程請鑒核文(附章程)》，《政府公報》第314號，1916年11月18日，“公文”，第19—20頁。但此次漕運局復設后未及運行，因京中米糧緊缺狀況得到緩解，次年1月又由內務、財政兩部提交國務會議議決將漕運局裁撤，并認為“現(xiàn)在交通便利，京中糧糈不致有缺乏之虞”。②《 溫州饑民以海運不能購米》，《申報》1906年6月26日，第3版;《湘省接濟各省軍米之要電》，《申報》1912年5月7日，第6版?！朵钸\局之存廢問題》，《申報》1917年3月9日，第6版。但政府當局對京中糧食的供給能力顯然過于樂觀，兩年之后便不得不重新考慮復設漕運局以保障北京等地米糧供給。

北京政府之所以在1919年再次復設漕運局，一方面是因為當時北京地區(qū)米糧缺乏。在此之前的1917年，京畿地區(qū)曾受水災，“秋禾歉收”，次年又因“火車不足用”致使“各項糧石不能暢運來京，而大米一項尤為大宗”①《京師總商會呈交通部據(jù)米商聲請疏通運糧路政以維民食文》，《交通月刊》第18期，1918年6月1日，“公牘”，第2—3頁?！侗臼∫劇ぴO立漕運之要聞》，天津《大公報》1919年6月21日，第3張。，影響了米糧的供應。到了1919年，“京畿一帶，自春徂夏，雨澤稀少，所有麥田俱已歉收”，加之南米來源減少，糧價日漸提高②《 糧價日漸提高》，《順天時報》1919年6月 26日，第7版。，因而急需運糧接濟。另一方面，也與該年江蘇省的嚴申米禁政策及發(fā)生在浦口的扣米事件有直接關系。

江蘇省自1913年禁米出境后，米禁一直未弛。1918年10月，省議會開會，有議員提議重申米禁，經大會討論通過，由省長齊耀琳訓令各屬查照辦理。③《 江蘇實業(yè)廳訓令第二千一百二十八號(重申米禁)》，《江蘇省公報》第 1766期，1918年 11月 17日，“訓令”，第5頁。隨后不久，日本因國內發(fā)生米荒，提出從江蘇運米濟荒，遭到蘇省當局的拒絕，但北京政府卻同意了日方運米之請，財政部與日本駐華公使訂立采米合同，準許日商由中國通商口岸運米。④《 中日采米合同全文》，天津《大公報》1919年3月2日，第2張。此事在江蘇省引起很大反響，各界對蘇米弛禁問題意見不一，尤以反對弛禁出口者為眾。齊耀琳為此召集省議會開臨時會決定此事，1919年3月4日，省議會臨時會開會，議決“重申米禁”，省長齊耀琳隨后予以公布。⑤《 江蘇省長公署令第四十一號》，《江蘇省公報》第1883期，1919年3月20日，“令”，第4—7頁。

但重申米禁后，米商私運米糧出省并沒能禁絕，尤其是省署得到消息稱，作為當時南北交通要道的津浦鐵路“私運出口者甚多”、“偷運之米皆系各轉運公司朦混”，齊耀琳為此除令津浦路貨捐局嚴查外，還委派專員前往下關、浦口稽查，并規(guī)定各轉運公司所囤之米自13日起，除軍米外，非經專員查驗明確不得起運。⑥《 蘇米私運案發(fā)后之嚴查》，《申報》1919年3月16日，第7版。23日，又于浦口設立江蘇禁米出口查驗處，專司查驗事宜。蘇省采取的這些措施使得各轉運公司運至浦口上棧積存之米8000余噸被扣留，其中多為擬運赴天津之米。這不僅直接妨礙了米商營業(yè)、損害了其利益，而且對京津地區(qū)米糧供應產生很大影響。在扣米事件發(fā)生后，米商紛紛要求驗放，直隸省長曹銳在米商的請求下電咨江蘇軍民兩長，提出將所扣之米“速予放行，以便接濟京津民食”。⑦《 米商求請維持》，天津《大公報》1919年4月13日，第2張。京師警察總監(jiān)吳炳湘也以“京師向恃南米接濟”，“都中各商號所購米五十余車，均扣存不能轉運”而致電江蘇省長，請求疏通。北京政府國務院、交通部等亦有電致齊耀琳，希望予以通融。⑧《 關于蘇省米禁之要電》，《申報》1919年4月17日，第7版;《國務院請解除蘇米禁令電》，《申報》1919年4月23日，第7版。但江蘇省當局態(tài)度頗為強硬，對于以上各方提出的放行被扣之米的要求一一予以回絕。后又由省長齊耀琳和督軍李純會議，決定將被扣之米按二成提出充公，其余由禁米出口查驗處驗明石數(shù)，勒令各米商在蘇省境內運銷。⑨《 浦口扣米充公之結果》，《申報》1919年4月19日，第7版。

江蘇省在浦口扣米事件中的強硬態(tài)度，表明了其禁米外運的堅定決心，對于食米一向仰賴于江蘇等省接濟的京津地區(qū)來說，這一嚴厲米禁政策的直接后果是導致本地蘇米輸入量的大為減少。且在江蘇重申米禁后，安徽省亦援照蘇省辦法禁米出境，這些都加劇了京津市場上米糧的緊缺。北京政府方面不得不籌謀應對的辦法。由于漕米、軍米按條約規(guī)定不在禁例，以漕米名義轉運米糧便被提上議事日程。4月下旬，國務會議議定按照漕米辦法，由京師總商會查明需米石數(shù)，指定商號、運數(shù)及采米地點，呈請內務、財政兩部發(fā)給護照前往江蘇等省采運，后又規(guī)定天津所需米糧亦一律辦理。5月3日，國務院將需米數(shù)目及具體辦法電告蘇浙皖三省。⑩《江蘇財政廳訓令第一千四百四十九號(令知采辦米糧接濟京津民食作為漕米一案)》，《江蘇省公報》第1951期，1919年5月28日，“訓令”，第1—4頁。雖然作出了這一決定，北京政府當局對其能否順利施行仍頗為疑慮，擔心“此項辦法不無窒礙”。①《京師總商會呈交通部據(jù)米商聲請疏通運糧路政以維民食文》，《交通月刊》第18期，1918年6月1日，“公牘”，第2—3頁?！侗臼∫劇ぴO立漕運之要聞》，天津《大公報》1919年6月21日，第3張。為了避免日后可能出現(xiàn)的“疑阻”，國務會議此后又對運米辦法進行了復議，最終作出了復設漕運局轉運米糧的決定。6月初，內務總長錢能訓、財政總長龔心湛、農商總長田文烈會同呈請設立漕運局，呈文云:

竊維有清時代，頒祿饋軍，端資漕運，即京津民食亦多恃以接濟。自南漕改折而后，轉輸兌糶，純任商民自由，在豐歲貿遷有無，供求尚足相劑，一遇來源梗塞，或值水旱偏災，民食即有缺乏之虞。上年因車運停滯，京津存糧已形不足，近以蘇皖兩省復申米禁，人心未免恐慌，米價因之日昂，自非亟籌接濟，不足以資維持。卷查民國三年財政部曾請設立漕運局，轉運糧食，平價便民，會同內務部呈奉前大總統(tǒng)批準試辦，頗著成效。茲經往復商酌，擬仍查照成案，設立漕運局，采運南米接濟京津民食，藉補商力之未逮。

呈文還推薦京師警察廳總監(jiān)吳炳湘兼充漕運局總辦，并附有所擬漕運局暫行章程八條，如下:

一、漕運局為接濟京津民食而設，以采運米糧平價便民為宗旨;二、漕運局附設于京師警察廳，以警察總監(jiān)兼充總辦，其余辦事各員由該總監(jiān)就廳內人員遴派兼充，以節(jié)經費;三、漕運局采運米糧，統(tǒng)以內務、財政兩部會印護照為憑;四、漕運局由陸路轉運米糧，經過沿途關局，除照納厘金外，各關查驗種類、石數(shù)與護照所載相符，即予放行。其由輪船裝運米糧，須呈經財政部轉咨稅務處先行飭知海關，以憑驗放，并由起運海關將裝運之米糧種類及石數(shù)詳晰登入冊記;五、米糧沿途轉運，除遇特別變故外，應由押運員負其責;六、漕運局采運米糧，除派員采運外，并得體察情形招商承辦，其章程另訂之;七、漕運局辦事細則由該總辦擬訂，分報內務、財政、農商三部查核;八、本章程自公布之日施行。①《內務總長錢能訓、財政總長龔心湛、農商總長田文烈呈大總統(tǒng)會擬設立漕運局并擬暫行章程請訓示文(附章程)》，《政府公報》第1213號，1919年6月21日，“呈”，第4—5頁。

復設漕運局的呈請再次得到批準，6月13日大總統(tǒng)令派吳炳湘兼充漕運局總辦，吳于18日就任，辦公處所附設于京師警察廳內。由于此次復設漕運局按官方說法系“沿民國三年舊制”，因此也被時人稱作“規(guī)復漕運”。

通過以上史實不難看出，此次“規(guī)復漕運”實際上是北京政府在江蘇省等厲行米禁政策、嚴禁米糧出省的情況下，試圖藉不在禁例的“漕米”名義，以達到順利轉運米糧、保障京津地區(qū)米糧供應的目的。因而漕運局的復設只是為了達到這一目的采用的權宜之計，政府方面的計劃仍是在漕運的名義下采用招商運米的辦法。25日，漕運局總辦吳炳湘在致與運米有關的江蘇等省軍民長官的電文中即稱:“按漕運原則，原以派員采運為正辦，而值茲國庫空虛，籌撥巨資，一時匪易，目前救濟似舍招商承運，別無良策?！雹凇秴强傓k整頓漕運之通電》，天津《大公報》1919年6月27日，第2張。在這之后漕運局又制訂了招商承運章程十二條③《漕運局招運章程》，天津《大公報》1919年7月8日，第3張。，對具體辦法作了規(guī)定。

三、江蘇省各界的反對與漕運局的裁撤

然而北京政府復設漕運局的舉措招致了作為此次漕運局擬采購米糧主要地區(qū)的江蘇省官民的不滿與反對。此時正值糧米青黃不接之際，江蘇本省米糧本不充裕，加之入夏以后，梅雨連旬，該省所屬蘇州、常州、無錫、青浦等地先后被災，低洼田禾多被淹沒④《蘇常錫淫雨成災》，《順天時報》1919年7月17日，第4版;《蘇浙水災匯志》，《順天時報》1919年7月19日，第4版。，民食更加緊張。此外，米商私運、偷運出省屢禁不絕，這些因素導致了該省米價持續(xù)增高。下表系依據(jù)《申報》中所載的上海米市幾種主要米類的價格制成，反映了這一時段米價增漲的趨勢。

1919年5—7月滬市主要米類各時段平均價格表

由表中可以看出，5月份后，平均米價總體而言呈不斷增高之勢，這除了受以上提到的諸因素影響之外，漕運局的復設也對米價的增漲產生了一定作用。規(guī)復漕運的消息傳出后，一些米商紛紛囤積居奇，致使市場上出售的米糧進一步減少，供求關系更行緊張，米價繼而增漲。①《規(guī)復漕運與滬米價之關系》，《申報》1919年6月25日，第10版;《米價增漲之原因》，《申報》1919年7月2日，第11版。在這種情況下，蘇省各界自然對漕運局的復設極為不滿，紛紛表示反對。6月22日旅京蘇人童世亨通電反對規(guī)復漕運。②《 季通反對規(guī)復蘇省漕運電》，《申報》1919年6月25日，第6版。南京各公團因米價騰貴，推代表請求督軍李純、省長齊耀琳緩行規(guī)復漕運，維持民食，得李、齊應允“即電政府商改辦法”。③《南京快信》，《申報》1919年6月27日，第7版。上海商業(yè)公團聯(lián)合會也通電認為規(guī)復漕運“不但病國病民，更引起奸徒囤積居奇，民食堪虞”，請求政府“萬勿規(guī)復”。④《 商團反對規(guī)復漕運》，《民國日報》1919年6月30日，第10版。

江蘇省長齊耀琳于27日致電財政部及漕運局，指出“設立漕運局一案既經奉令照準，自應遵辦，惟體察蘇省現(xiàn)時米市情形，有應注意者數(shù)端”，分別為:“(一)采運數(shù)目應查照前案，暫以二十萬石為限;(二)無論派員采運或招商承運，蘇省但認定由內、財兩部所發(fā)護照為冊憑;(三)承運人員采運米數(shù)以及運路地應請先期通知;(四)倘米價騰漲，滬價已過八元，應隨時截止。”可以看出，齊氏試圖通過以上四條對漕運局采運米糧的手續(xù)與數(shù)額進行限制。此外，齊耀琳還質疑漕運局的招商辦法不符漕米性質而有違中英條約，認為“既名為漕運局，復有招商承運情事，曾經外人指摘，現(xiàn)竟宣言招商承運，外人益將有所藉口”。⑤《 齊省長反對漕運要電》，《民國日報》1919年7月2日，第3版。在提出意見后，齊耀琳又致電蘇省各關監(jiān)督，再次重申米禁。⑥《 齊省長重申米禁》，《申報》1919年7月2日，第11版。7月2日，齊又發(fā)出“冬電”，分令江蘇省財政廳、各道尹、縣知事及各關監(jiān)督，聲明“在辦法未經本省認可以前，漕運局原訂章程暫時不能發(fā)生效力”⑦《齊耀琳反對漕運又一電》，《申報》1919年7月4日，第8版。，這實際上等于否認了漕運局原定的運米辦法。

此時蘇省各界反對規(guī)復漕運局的呼聲更為強烈。蘇州因有米業(yè)商人囤積居奇，米價連日增漲，吳縣籍省議員孔昭晉等于7月3日公電省署，認為規(guī)復漕運尚非其時，要求省署“切電中央，暫緩舉行，以維禁令，而保民食”。①《 地方通信·蘇州·電請緩行漕運》，《申報》1919年7月5日，第7版?！秴墙脺l(xiāng)會開干事會》，《申報》1919年7月15日，第11版。鎮(zhèn)江籍省議員劉長春等也以“本省民食堪虞”，反對漕運局的設立。②《 地方通信·鎮(zhèn)江·電爭漕運》，《申報》1919年7月14日，第7版。《漕運問題之電文》，《申報》1919年7月22日，第7版。4日，上?？偵虝c縣商會公電北京政府，指出滬上存米無多，最高米價已漲至八元有奇，漕運局復設后“人心愈覺恐慌”，因而請求“無論何種要需，蘇米萬勿弛禁”。5日，兩商會又公呈督軍李純、省長齊耀琳，同樣要求勿弛米禁。③《 兩商會電請勿弛米禁》，《申報》1919年7月5日，第11版;《兩商會再請勿弛米禁》，《申報》1919年7月7日，第10版。《中華工業(yè)協(xié)會請維民食電》，《申報》1919年7月12日，第10版;《閘北紳商請維民食電》，《申報》1919年7月15日，第11版;《地方通信·蘇州·紛電請求顧全民食》，《申報》1919年7月19日，第7版。9日，江蘇省教育會、上?？h商會、上?？h教育會、環(huán)球中國學生會、華僑聯(lián)合會等9團體聯(lián)合致電大總統(tǒng)、國務院及江蘇督軍、省長，請求“從速明令取消漕運”。④《 各團體電請維持民食》，《申報》1919年7月10日，第10版。

雖然復設漕運局招致了江蘇各界的反對，但北京政府并不為所動，仍堅持原議。國務院在致李、齊的電文中表示規(guī)復漕運局是為了接濟京津民食，“所請緩行規(guī)復之處礙難照準”。⑤《 南京快信》，《申報》1919年7月6日，第8版。對于齊耀琳所提意見，財政部、漕運局也未予采納，后又招米商鄒鏡泉、曲廷獻分往蘇浙兩省，擬先行采運大米6000石，由漕運局發(fā)給護照，并聲稱將按照招商承運章程所定辦法辦理。齊耀琳對此“大不滿意”，于7日再電各關監(jiān)督，重申“在辦法未經解決、本署未經飭知照辦以前，無論何省米商來蘇采運大米，均應查照本署冬電辦理”。⑥《 齊耀琳反對漕運第三電》，《申報》1919年7月10日，第7版。此舉使鄒鏡泉在滬所采購白米兩千石雖經打包，但未予放行，只得暫存洋棧。

江蘇省的強硬舉措使得漕運局方面不得不與其就運米問題進行磋商。漕運局總辦吳炳湘致函齊耀琳，對齊之前所提的四條意見進行了回應，稱其中的二、三兩項“與本局計畫正同，自應照辦”，但對采運米糧數(shù)額進行限制的一、四兩項，則認為“不無略有疑難之點”，仍不肯采納。至于齊所質疑的招商承運有違條約而可能引起外人指摘，吳氏也解釋稱:“所謂招商承運者，不過查明現(xiàn)需米數(shù)，由總商會指定殷實各米商承認，運到之后由漕運局劃定價格，分批各商號分銷，以免設立分局之糜費，而采購、運輸各事仍由本局主持辦理，并非假諸商人之手，與普通商運辦法截然不同?！雹摺?吳炳湘與齊耀琳函論漕運》，天津《大公報》1919年7月20日，第2張。但吳的復函并未能讓齊氏滿意，齊氏在復函中強調所提四項意見中“第一、第四兩條實系特別通融，萬無變更余地”，仍堅持原議。⑧《 齊耀琳復吳炳湘辦漕函》，《申報》1919年7月17日，第7版。由于齊耀琳態(tài)度堅決，吳氏又于10日致電蘇督李純，請其疏通，因李為天津人，吳氏在電文中還不忘對其曉以關懷桑梓之義，希望李純從中“鼎力維持”。而李純并無明確答復，僅允“盡力協(xié)助”。⑨《 關于漕運之往來電文》，天津《大公報》1919年7月24日，第1張。該電文后經軍署轉達齊耀琳，齊仍以有礙本省民食為由予以拒絕。⑩《齊耀琳再復吳炳湘拒漕電》，《申報》1919年7月27日，第7版。

由于米價持續(xù)增高，加之災情影響逐漸顯現(xiàn)，蘇省各界反對米糧外運的呼聲在此期間一直未斷。吳江旅滬同鄉(xiāng)會因“各市鄉(xiāng)來函報告內地被災甚重”，特將災情分電省長、道尹等，請求“轉呈中央，將漕運收回成命”。①《 地方通信·蘇州·電請緩行漕運》，《申報》1919年7月5日，第7版?！秴墙脺l(xiāng)會開干事會》，《申報》1919年7月15日，第11版。蘇政商榷會也致電北京政府“乞將蘇省漕運即行罷議”。②《 地方通信·鎮(zhèn)江·電爭漕運》，《申報》1919年7月14日，第7版?！朵钸\問題之電文》，《申報》1919年7月22日，第7版。一些團體如中華工業(yè)協(xié)會、上海閘北商業(yè)公會、吳縣二十八市鄉(xiāng)公益事務所等此時除繼續(xù)反對漕運局外，還要求停止在蘇采運軍米。③《 兩商會電請勿弛米禁》，《申報》1919年7月5日，第11版;《兩商會再請勿弛米禁》，《申報》1919年7月7日，第10版?！吨腥A工業(yè)協(xié)會請維民食電》，《申報》1919年7月12日，第10版;《閘北紳商請維民食電》，《申報》1919年7月15日，第11版;《地方通信·蘇州·紛電請求顧全民食》，《申報》1919年7月19日，第7版。

對于各界的請求，蘇省軍民長官先后表態(tài)，除省長齊耀琳外，蘇督李純、松滬護軍使盧永祥在給各團體的復電中也均表示贊成維持民食①《蘇督復各團體請維民食電》，《申報》1919年7月20日，第10版;《盧護軍使關心民食》，《申報》1919年7月21日，第10版?！朵钸\局又請運蘇米二十萬》，《申報》1919年12月30日，第7版。。17日，齊耀琳以滬市米價已漲至八元、各界函電要求軍米、漕米一律截止為由，致電國務院、財政部、漕運局，提出除京津方面第一批已發(fā)護照赴蘇采運之米2500石照章驗放外，“此后請飭暫行停止在蘇購運，以符原案”。②《 齊耀琳又請停止漕運電》，《申報》1919年7月19日，第7版。《齊省長再拒采運漕米》，《申報》1920年1月9日，第10版。21日，齊耀琳再電北京政府，除了要求停止漕運外，并請停止在蘇購運軍米。③《 蘇省停運軍米漕米又一電》，《申報》1919年8月13日，第7版?！朵钸\局又議裁撤》，《晨報》1920年5月29日，第3版;《京華短簡》，《申報》1920年6月8日，第7版。在此期間，江蘇省議會議長錢崇固也致電北京政府，以江蘇各屬被災，米價騰貴，請求“體察江蘇實情，毅然以明令廢止漕運，并暫停采運軍米”。④《 錢崇固請廢漕運停軍米通電》，《申報》1919年7月16日，第6版。《南京快信》，《申報》1920年6月26日，第7版。此外，眾議院蘇籍議員葛夢樸等還就漕運局復設事向北京政府提出質問。⑤《 議員葛夢樸等質問政府設置漕運局有無必要并是否計算精確南北兼顧書》，《眾議院公報》第2期第5冊，1919年，“質問書十”，第 98—101頁。

盡管江蘇各界一再反對，但北京政府與漕運局方面并未放棄由蘇省采運米糧的打算。事實上，江蘇各界反對漕運局的根本出發(fā)點和目的是反對米糧外運、維持本省民食，而北京政府當局顯然不愿正視這一點。面對蘇省的反對，加之買照米商因無法順利運米而回京與財政部交涉，財政部遂擬修改運米辦法，但僅是打算將招商承運改為派員自行采辦、歸商轉運⑥《 南京快信》，《申報》1919年7月16日，第8版。，這自然無法得到蘇省方面的認可。漕運局總辦吳炳湘還將漕運局招商承運章程寄給蘇督李純，試圖說明招商運米“與普通商運迥異”，并再次請李從中疏通，李純當即復函拒絕。⑦《 李純與吳炳湘商辦漕運函》，《申報》1919年8月1日，第7版。

在此期間除江蘇拒絕漕運局運米外，安徽省也因受水災而反對運米。⑧《 專電》，《申報》1919年7月30日，第6版。漕運局曾試圖由其他省份采運，10月間吳炳湘曾致電江西督軍陳光遠、省長戚楊，以“蘇皖等省無米運輸，京中食米缺乏異常”，而請求準其由贛購米20萬石⑨《 贛官商運動開米禁之內幕》，《申報》1919年11月4日，第7版。，但同樣無果而終。到了11月中旬，因新米已經上市，滬市米價跌至8元以下，吳炳湘再次致電江蘇軍民兩長，請求在蘇省采購漕米，并同意一切采購手續(xù)及數(shù)目均按齊耀琳所提四條意見辦理。但李、齊以各團體反對為由，認為“體察現(xiàn)在情形，暫難恢復漕運”。⑩《吳炳湘又電請漕運》，《申報》1919年11月26日，第7版。至該年底，漕運局據(jù)駐滬采辦員報告滬市米價已進一步跌落，“最高價格不過七元一二角之譜，普通米價則均在七元以下”，而“調查京師米價之昂貴，則幾為歷年所未有”，因而咨呈財政部請其“轉商蘇省，設法疏通，準照前議采運蘇米二十萬擔”。① 對此，齊耀琳以民食攸關，未便通融，仍行拒絕，并在咨復財政部的文中稱，“一經恢復漕運，米價必繼漲增高，酌察現(xiàn)在情形，非俟米價跌至五元以內不能準運出境”。②《 齊耀琳又請停止漕運電》，《申報》1919年7月19日，第7版。《齊省長再拒采運漕米》，《申報》1920年1月9日，第10版。

在江蘇等省的抵制下，漕運局始終無法正常運行，1920年5月，吳炳湘以該局“成立數(shù)月，有名無實，竟同虛設”，而請將該局裁撤，但北京政府未予同意，并由國務院電商各省“仍予接濟，以維京師民食”。③《 蘇省停運軍米漕米又一電》，《申報》1919年8月13日，第7版?！朵钸\局又議裁撤》，《晨報》1920年5月29日，第3版;《京華短簡》，《申報》1920年6月8日，第7版。6月間，漕運局又請在蘇采米，但再次遭到江蘇省方面的拒絕。④《 錢崇固請廢漕運停軍米通電》，《申報》1919年7月16日，第6版?！赌暇┛煨拧罚渡陥蟆?920年6月26日，第7版。漕運局最終在該年7月26日裁撤。

結 語

民初時期北京地區(qū)的糧食供應并非完全依靠市場調節(jié)，而仍有政府的參與，招商運米及漕運局的設立即是民初政府參與運米進京所采取的舉措。當然，不可否認的是，政府在這一參與中的作用非常有限。就漕運局而言，除了第一次設立曾發(fā)揮一定作用，得到政府方面認可外，此后的復設并未能產生實際效果，其原因除了當時各地糧食普遍不充裕，加之受災情等的影響，產糧地方反對漕運局的采運計劃外，也與以下兩個因素有關。

一是中央權威的衰落。民初時期，政局混亂，各省擁有較強的獨立性，中央權威衰落，名義上作為中央政府的北京政府實際上處于一種弱政府的地位，缺乏對各省的有效控制和確保所作決策貫徹執(zhí)行的能力。漕運局由設立、復設到裁撤的過程均可反映出這一點。北京政府設立漕運局這一機構本身即有藉“漕運”名義減少運米阻力的考慮，因而可視為其處于弱政府狀態(tài)下為達到運米目的而使用的一種權宜手段。1919年復設漕運局更是北京政府在江蘇等省嚴禁米糧出省的情況下，不得已而采用的一種策略。且此次復設漕運局最終在江蘇等省的抵制下無法運行，被迫裁撤。這些均是北京政府中央權威衰落的體現(xiàn)。

二是政府公信力的缺失。就1919年復設漕運局而言，其目的按官方說法為“接濟京津民食”，但當時的社會輿論卻有北京政府此舉是為運米赴日、安福系以此籌黨費等說法。如由革命黨人創(chuàng)辦的《星期評論》就曾稱復設漕運局“其實既不是軍米缺乏，又不是接濟京津民食，乃是接濟日本糧食”。①《評論·規(guī)復漕運與糧食騷亂》，《星期評論》1919年7月13日，第1版。全國學生聯(lián)合會也稱“漕運恢復，聞安福部將售南米五十萬石于日本藉充黨費”。②《全國學生聯(lián)合會消息》，《申報》1919年7月17日，第10版?？紤]到當時正值五四運動大的歷史背景下以及以上刊物與團體所具有的政治立場或價值偏向，我們難以確定此說法的真實與否，但其無疑加劇了時人對復設漕運局的疑慮和反對。如前文提到的江蘇省教育會等團體在反對漕運局的通電中即稱:“日來嘩傳奸人方以規(guī)復漕運并購辦軍米為名，暗中販米前往日本博取贏余，以供安福部之黨費，眾怒所積，必至橫決?！雹邸陡鲌F體電請維持民食》，《申報》1919年7月10日，第10版。甚至在亟須米糧接濟的北京地區(qū)，一些團體(主要是五四運動期間成立的愛國組織或進步團體)也以此反對漕運局。如8月初北京中等以上學校學生聯(lián)合會上書大總統(tǒng)徐世昌，以十事相陳請，其一即為“取締漕運局”，所持理由之一為“報紙紛紛轉載謂此中黑幕，原為漕米赴日，為安福部抽黨費”。④《北京學生上徐世昌書》，《民國日報》1919年8月8日，第3版。北京各界聯(lián)合會在8月中旬向國務院提出的請愿書中也以此為由要求“將漕運局即予撤消”。⑤《北京各界聯(lián)合會二次請愿》，《申報》1919年8月21日，第7版。可見，盡管當時京津地區(qū)米糧緊缺是客觀事實，但北京政府所設立并宣稱以接濟京津兩地民食為目的的漕運局，仍不能獲得足夠的信任與支持，反而遭致了民眾的猜疑與反對，這反映了北京政府公信力的缺失。

總的來看，漕運局的設立作為北京政府采取的運米進京的一項舉措，說明了民初時期國家權力并未完全退出或放棄對北京地區(qū)糧食供應的參與。而該局由設立、復設到裁撤的過程及其實際效果又反映出政府在這一參與中的乏力與局限。