盛毅

四川省委十一屆三次全會提出了實(shí)施“一干多支”發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，進(jìn)一步明確了成都在四川區(qū)域發(fā)展格局中的“主干”地位。成都市委十三屆三次全會根據(jù)省委的部署，明確要在建強(qiáng)成都國家中心城市功能的同時(shí)，增強(qiáng)區(qū)域引領(lǐng)輻射帶動能力，從規(guī)劃對接、改革聯(lián)動、創(chuàng)新協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、市場開放、設(shè)施互通、服務(wù)共享、環(huán)境共治8個(gè)方面，努力打造優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏的區(qū)域發(fā)展共同體。重點(diǎn)落實(shí)到推動與環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，共同建設(shè)成德綿、成德資、成眉樂三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動區(qū)，加快建設(shè)成德綿國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)，全力打造全省發(fā)展的主引擎。

突出成都“主干”地位符合都市圈發(fā)展規(guī)律

在信息化和經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢推動下，城市群已成為世界城市化的主流趨勢。中國與許多國家一樣，目前已經(jīng)進(jìn)入以城市群為主體帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，城市群成為了引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要載體與平臺，成為國家和地區(qū)參與競爭與分工的全新地域單元。城市群地位的提升，使位于城市群核心的城市，正在快速向外擴(kuò)張，位于周邊幾十公里甚至上百公里半徑的區(qū)域，被不同程度地納入一體化發(fā)展范圍，從而形成具有強(qiáng)大集聚和輻射能力的都市圈。長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、哈長城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群等城市群，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極。除以上十大城市群外，一些省域范圍的城市群，也在開始嶄露頭角，成為所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。

城市群之所以形成，關(guān)鍵是位于核心的城市發(fā)揮著組織、管理、帶動等功能。而規(guī)模較大的城市群，單靠中心城市本身的輻射力還不足，需要有一批城市緊緊圍繞在特大城市周圍，形成大都市圈，通過大都市圈內(nèi)部的深度分工合作，進(jìn)一步放大核心城市的輻射帶動能力?，F(xiàn)代大城市多由核心組團(tuán)和外圍組團(tuán)構(gòu)成。隨著城市發(fā)展和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，僅由中心組團(tuán)和外圍組團(tuán)構(gòu)成的城市已無法滿足城市空間擴(kuò)展的要求，這時(shí)就會在已有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展出若干衛(wèi)星城，一旦這種情況出現(xiàn)，就可以說城市正式步入到都市圈的發(fā)展階段。無論是紐約、倫敦、巴黎、東京等世界級都市圈，還是我國的上海、北京、廣州、深圳等都市圈，都呈現(xiàn)出這種結(jié)構(gòu)形態(tài)，位于最中間的是中心城市本身，在中心城市的外圍，有多個(gè)城市與其緊密聯(lián)系，共同構(gòu)成城市群的核心區(qū)，由此帶動周邊城市形成不同規(guī)模的城市群。隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國已進(jìn)入大城市向都市圈發(fā)展的新階段。從衛(wèi)星拍攝的燈光面積變化看，最近20年，以成都中心城區(qū)為核心向周邊擴(kuò)展的速度，顯著快于一般城市擴(kuò)展的速度。從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以看到，成都市以及周邊的德陽、資陽、眉山等市，近年來是四川經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)總量占全省的比重，從2010年的45.3%，上升到2017年的48.8%，上升了3.5個(gè)百分點(diǎn)。

從各國經(jīng)驗(yàn)看，都市圈已經(jīng)成為代表國家參與全球競爭的主體單元，也是城市群發(fā)展的引擎，它決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向。全球知名企業(yè)總部、大型金融和文化機(jī)構(gòu)、著名高校和科研院所、航空和鐵路樞紐等，大都集聚在世界的大都市圈。紐約、東京都市圈集聚了該國經(jīng)濟(jì)總量的三分之一。美國的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)主要位于各大都市圈，前100大都市區(qū)吸納了先進(jìn)產(chǎn)業(yè)70%的就業(yè)，全部378個(gè)都市區(qū)共提供了先進(jìn)產(chǎn)業(yè)91%的就業(yè)。其中紐約、芝加哥、洛杉磯等大都市圈，集聚的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)占較大比重。在通信設(shè)備制造、數(shù)據(jù)處理和托管、軟件出版業(yè)等12個(gè)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)中，至少有4/5的工人在大型都市圈工作。而音頻和視頻設(shè)備制造、衛(wèi)星通信兩大先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，只能在大型都市圈中找到。東京集聚了50%以上的全國年銷售額超過100億日元的大公司、100多家銀行總部和86%的證券交易。因此，專家指出，與聚集優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的大都市相關(guān)的規(guī)劃，如大都市規(guī)劃、大都市區(qū)規(guī)劃、大都市圈規(guī)劃、城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃，尤其受到重視。加強(qiáng)大都市圈建設(shè)，走出“單體城市”的發(fā)展模式，先把城市群中基礎(chǔ)最好的大都市圈做強(qiáng)，再做大城市群，必將成為未來發(fā)展的顯著趨勢。實(shí)際上，在國家的八個(gè)主要層級的空間規(guī)劃中，按照從小到大的順序，依次是鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、大都市規(guī)劃、大都市區(qū)規(guī)劃、大都市圈規(guī)劃、城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃。其中，大都市圈規(guī)劃的層級，僅次于城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃。

“一干多支”戰(zhàn)略中提出的建設(shè)環(huán)成都都市圈，推動成都與環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，確立了成都大都市圈在新的區(qū)域戰(zhàn)略中的地位。

加強(qiáng)層級分工是大都市圈深化發(fā)展的結(jié)果

都市圈可以在更大范圍內(nèi)優(yōu)化分工，提升城市的集聚效益，拓展城市功能的不足?？v觀整個(gè)紐約城市圈，北起緬因州，南至弗吉尼亞，跨越了10個(gè)州。它的層級結(jié)構(gòu)酷似一座金字塔：塔尖是紐約，第二層是波士頓、費(fèi)城、巴爾的摩、華盛頓4大城市，再下面則是圍繞在5個(gè)核心城市周圍的40多個(gè)中小城市。5大核心城市各具特色，錯位發(fā)展，相互補(bǔ)充，紐約與周圍城市合理的地域分工格局和產(chǎn)業(yè)鏈的形成，成為了這一都市圈發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。有專家指出，我國大都市圈尚未形成良好的城市層級和分工體系，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，大都市圈內(nèi)部的城市層級、合作機(jī)制、協(xié)調(diào)發(fā)展等都尚未培育出來。一個(gè)典型的例子是，成都都市圈的核心層人口總量最少、地區(qū)生產(chǎn)總值最高，從業(yè)人員受教育水平較高的人才90%都集中在核心層。但都市圈緊密層、松散層的相關(guān)城市卻仍然和眾多縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多。四川省和成都市全會提出要推動成都與環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，順應(yīng)了大都市圈按層級分工的要求，是著力構(gòu)建大都市圈的制度安排，它將為成都市建設(shè)國家中心城市賦予新的內(nèi)涵，拓展和提升“五中心一樞紐”功能創(chuàng)造更加有利的條件。

為推動大都市圈的形成，省委全會提出要聚焦規(guī)劃對接、改革聯(lián)動、創(chuàng)新協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、市場開放、設(shè)施互通、服務(wù)共享、環(huán)境共治，努力打造優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏的區(qū)域發(fā)展共同體，已經(jīng)將目前專家們歸納的大都市與周邊城市要實(shí)現(xiàn)“十同”，即“規(guī)劃同編、產(chǎn)業(yè)同鏈、城鄉(xiāng)同籌、交通同網(wǎng)、信息同享、金融同城、市場同體、科技同興、環(huán)保同治、生態(tài)同建”，以及周邊城市要與成都市有機(jī)融合，形成一體發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)集中發(fā)展區(qū)，帶動其他經(jīng)濟(jì)區(qū)梯次發(fā)展等要求，充分體現(xiàn)出來了。

對一些重要的發(fā)展，省市全會都指出了方向。如為優(yōu)化成都都市圈生產(chǎn)力布局，在功能上，要在核心區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)天府新區(qū)，強(qiáng)化開放帶動、創(chuàng)新賦能、智能制造、綠色示范、高端服務(wù)等引領(lǐng)作用，重點(diǎn)集聚總部經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)服務(wù)企業(yè)，提升國際通道、國際貿(mào)易和國際交往功能，高起點(diǎn)建設(shè)天府國際機(jī)場和國際空港新城，加快建設(shè)天府中心、西部博覽城、成都科學(xué)城、天府文創(chuàng)城等先進(jìn)載體。在產(chǎn)業(yè)布局上，成都重點(diǎn)打造世界級新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)全國重要的先進(jìn)制造業(yè)基地，著力將成都建成最適宜新經(jīng)濟(jì)發(fā)育成長的新型城市。環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈重點(diǎn)與成都形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同配套，打造高端裝備制造、電子信息產(chǎn)業(yè)集群，培育國內(nèi)領(lǐng)先的清潔發(fā)電設(shè)備、軌道交通裝備、核技術(shù)應(yīng)用、生物醫(yī)藥、新能源新材料等產(chǎn)業(yè)集群，共同建設(shè)成德綿、成德資、成眉樂三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動區(qū)。更外圍的區(qū)域，則根據(jù)分工需要，打造層次不同的產(chǎn)業(yè)帶。

實(shí)際上，成都與周邊城市的一體化，早就邁出了步伐。2013年，我們首次提出了“成德一體化”的思路，一體化建設(shè)正式啟程。此后，成都和德陽兩地簽署了《成都德陽同城化發(fā)展框架協(xié)議》和《關(guān)于共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)的協(xié)議》，通過了規(guī)劃、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、政府采購、交通、教育、旅游、城市水源地保護(hù)、金融等8個(gè)合作事項(xiàng)。四川省的“十二五”“十三五”規(guī)劃，都對這一區(qū)域的一體化作出了部署。2017年5月，兩市再次簽署《成德一體化發(fā)展合作備忘錄》和系列子協(xié)議，明確以發(fā)展規(guī)劃、交通建設(shè)、通信設(shè)施、城市品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)布局和政策聯(lián)動“六個(gè)協(xié)同”為重點(diǎn)，全方位深化合作，力爭到2020年，初步構(gòu)建科學(xué)的成德一體化發(fā)展空間格局，助推成都市基本建成全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市，助推德陽建成成都國家中心城市北部新城，共同打造西部經(jīng)濟(jì)中心、西部科技中心、西部金融中心、西部文創(chuàng)中心、西部對外交往中心和西部綜合交通通信樞紐。尤其是德陽市把成德一體化作為全市“一號工程”，使兩地一體化推進(jìn)工作進(jìn)入新階段。同樣，眉山和資陽推進(jìn)與成都的一體化，在共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、共建大道等方面，已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

可以預(yù)計(jì)，目前成都市著力實(shí)施的“多規(guī)合一”，將進(jìn)一步拓寬到大都市圈，城鄉(xiāng)空間形態(tài)構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈構(gòu)建、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)功能配置等的規(guī)劃，以及重要載體的打造、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新生態(tài)鏈、市場體系的建設(shè)，重大項(xiàng)目的實(shí)施，政策的制定等，都會程度不同地延伸到都市圈內(nèi)，在都市圈內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌和實(shí)施，建立起同城化的體制機(jī)制。

深化大都市圈與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)合作時(shí)機(jī)成熟

從全省經(jīng)濟(jì)聯(lián)系看，成都市較高的首位度和成都經(jīng)濟(jì)區(qū)作為我國中西部地區(qū)省域范圍內(nèi)的最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，已經(jīng)將輻射力擴(kuò)大到省內(nèi)各個(gè)區(qū)域。川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部各城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度，明顯不及成都市與這些經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度。目前，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)缺乏有實(shí)力的中心城市帶動，暫時(shí)沒有形成功能按層級分工，各方面發(fā)展相互聯(lián)動的局面，還沒有成為真正意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)。正因?yàn)槿绱?，省委十一屆三次全會要求成都市充分發(fā)揮引領(lǐng)輻射帶動作用，強(qiáng)化成都“主干”引領(lǐng)輻射帶動作用，高水平打造區(qū)域發(fā)展共同體。具體任務(wù)包括支持成都向東發(fā)展，帶動資陽、遂寧、內(nèi)江等周邊城市崛起；建立“研發(fā)設(shè)計(jì)在成都、轉(zhuǎn)化生產(chǎn)在其他市（州）”的產(chǎn)業(yè)互動模式；提升成都與德陽、涼山、廣安、雅安、阿壩、甘孜等合作園區(qū)建設(shè)水平；推進(jìn)成都教育、科技、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源向其他市（州）延伸；支持成都與其他市（州）多形式、多元化、多領(lǐng)域合作聯(lián)動發(fā)展。成都市委十三屆三次全會提出成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展，攜手川南經(jīng)濟(jì)區(qū)打造南向開放通道新優(yōu)勢，支持川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)主動承接成渝兩市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)打造具有世界競爭力的釩鈦新材料基地，以及布局“48+14+30”的國際航空客貨運(yùn)戰(zhàn)略大通道，加快打造7條國際鐵路通道和5條國際鐵海聯(lián)運(yùn)通道，創(chuàng)新“蓉桂新”“蓉桂港”陸海聯(lián)運(yùn)模式，建設(shè)南向綜合運(yùn)輸大通道等，也直接與各經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)。這些任務(wù)的實(shí)施，實(shí)際上就是輻射全省發(fā)展，引領(lǐng)、助力和提升川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)打造新興增長極的體現(xiàn)。

當(dāng)然，如果以成都都市圈來帶動其他經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，將進(jìn)一步提升成都的能級，增強(qiáng)成都的輻射帶動能力。成都正在加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市，圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略、帶動區(qū)域發(fā)展、參與全球合作，加快提升對國際國內(nèi)高端戰(zhàn)略資源的集聚集成能力，加快建設(shè)“五中心一樞紐”，是當(dāng)前的主要任務(wù)。成都市提出的城市“三步走”目標(biāo)，明確了到2020年，基本建成全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市。發(fā)揮國家中心城市的作用，輻射帶動全省各地區(qū)發(fā)展，只是基本的要求。如果要將更多的功能輻射到西部甚至更大的區(qū)域，必須在大都市圈構(gòu)建的前提下，推動構(gòu)建聯(lián)系更加密切的成都平原城市群，再形成與全省其他經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的密切合作。有了這樣的基礎(chǔ)，將為第二步全面建成泛歐泛亞具有重要影響力的國際門戶樞紐城市奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

作者 四川省社會科學(xué)院研究員

責(zé)任編輯 吳帆