葉輔靖

一、我國對外開放水平和發(fā)達(dá)國家仍然存在以下五方面差距

（一）參與國際分工的層次仍然偏低

改革開放四十年來，我國已經(jīng)深度融入國際分工體系，商品出口額多年位居世界首位，出口商品結(jié)構(gòu)也持續(xù)優(yōu)化，高新技術(shù)出口額占比穩(wěn)居30%左右，也培育出了華為、三一重工等全球知名品牌。但整體上看，我國出口商品技術(shù)水平相對落后、品牌價(jià)值偏低、關(guān)鍵零部件嚴(yán)重依賴進(jìn)口的現(xiàn)狀并未根本改變，整體仍然處于全球價(jià)值鏈的中低端環(huán)節(jié)，參與國際分工的層次顯著低于歐美發(fā)達(dá)國家。目前，學(xué)術(shù)界主要以單位出口所創(chuàng)造的國內(nèi)增加值這一指標(biāo)來衡量一國參與國際分工的層次。據(jù)OECD測算，當(dāng)前美國、日本和德國出口1美元商品所創(chuàng)造的國內(nèi)增加值分別高達(dá)0.85、0.853和0.744美元，而我國僅為0.68美元，和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體仍有明顯差距。

（二）貨物貿(mào)易自由化水平整體上仍低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體

加入WTO以來，我國一直致力于推動貨物貿(mào)易自由化，目前貨物貿(mào)易自由化水平在新興市場國家中處于領(lǐng)先水平，在農(nóng)產(chǎn)品等敏感領(lǐng)域的開放水平甚至超過部分發(fā)達(dá)國家。按照世界經(jīng)濟(jì)論壇全球經(jīng)濟(jì)競爭力報(bào)告公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)前我國的整體關(guān)稅水平為11.6%①，明顯低于印度的12.9%、巴西的12.1%。然而，美國、英國的整體關(guān)稅水平分別僅為1.6%和1.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國。從具體商品種類看，我國不但對精密儀器、高端裝備等競爭力較弱的商品設(shè)置一定的關(guān)稅稅率，也對服裝、家電、五金、玩具等我國在制造環(huán)節(jié)競爭力已經(jīng)較強(qiáng)的產(chǎn)品設(shè)置較高的最惠國稅率。如我國服裝、鞋帽的最惠國稅率基本在10%以上，部分產(chǎn)品甚至超過20%;家電的最惠國稅率在15%以上。由于這類產(chǎn)品我國整體處于巨額順差，因此世界各國，甚至很多發(fā)展中國家客觀上有著希望我國降低這類產(chǎn)品的關(guān)稅水平，推動實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡的訴求。

除關(guān)稅外，我國在通關(guān)、質(zhì)檢等貿(mào)易便利化領(lǐng)域也有較大的改善空間。雖然近年來我國一直積極推進(jìn)“單一窗口”等貿(mào)易便利化措施，對外貿(mào)易的通關(guān)便利化程度大幅度提升，但和國際先進(jìn)水平相比仍有一定差距，這種差距在進(jìn)口便利化方面表現(xiàn)的更為明顯。世界銀行2017年全球營商環(huán)境報(bào)告的數(shù)據(jù)表明，我國的平均出口通關(guān)時(shí)間為25.9小時(shí)，已經(jīng)優(yōu)于美國的27小時(shí);但我國的平均進(jìn)口通關(guān)時(shí)間為92.3小時(shí)，遠(yuǎn)高于美國的54小時(shí)。

（三）服務(wù)貿(mào)易和投資自由化水平和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體存在較大差距

在《中華人民共和國外國投資法》（征求意見稿）以及相關(guān)配套文件出臺之后，我國已經(jīng)基本形成了負(fù)面清單加準(zhǔn)入前國民待遇的外資管理新框架，服務(wù)貿(mào)易和投資自由化②水平持續(xù)提高。然而，和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國在投資自由化方面仍然存在較大差距。

一是對外資企業(yè)的股比限制等準(zhǔn)入限制措施仍然顯著較歐美發(fā)達(dá)國家嚴(yán)重。在制造業(yè)領(lǐng)域，歐美發(fā)達(dá)國家基本上已經(jīng)全面取消了針對外資企業(yè)的特別管理措施。如韓國在工業(yè)領(lǐng)域僅僅將生物制品、電力、天然氣、印刷四個(gè)行業(yè)對外資有一定的股比限制或董事會成員國籍要求;美國僅將核能、礦產(chǎn)這兩個(gè)制造業(yè)領(lǐng)域存在一定的股比限制或董事會成員國籍要求。而我國當(dāng)前的特別管理措施中，除禁止部分礦產(chǎn)、核能等領(lǐng)域外資進(jìn)入外，還明確規(guī)定汽車、飛機(jī)、船舶等制造業(yè)領(lǐng)域?qū)ν赓Y有股比要求（汽車中方控股比例不低于50%，船舶必須中方控股），其數(shù)量仍然較發(fā)達(dá)國家為多。目前在中歐、中美雙邊投資協(xié)定談判中，外方均對我國在汽車、船舶等領(lǐng)域的特別管理措施提出了不同意見，希望能夠進(jìn)一步放寬。而在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，我國在加油站、醫(yī)療、教育、市場調(diào)查、文化、電信、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等領(lǐng)域或者不允許外資進(jìn)入，或者必須成立合資企業(yè)，甚至要求中方必須控股。而美國、英國等絕大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域均基本上不要求股比限制。在證券、保險(xiǎn)等領(lǐng)域，我國長期以來不允許外資控股，但在2017年對相關(guān)政策予以調(diào)整，將在未來3—5年之后全面允許外資獨(dú)資企業(yè)進(jìn)入我國。

二是在大多數(shù)服務(wù)業(yè)對外資企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍有諸多顯性或隱性的限制。一方面，相關(guān)法律法規(guī)對于外資的業(yè)務(wù)范圍相較內(nèi)資企業(yè)存在明顯差異。如在證券領(lǐng)域，雖然我國已經(jīng)放寬了外資投資證券業(yè)的股比限制，但現(xiàn)行法律體系仍然規(guī)定合資證券企業(yè)只能從事人民幣普通股、外資股和政府債券、公司債券的承銷與保薦，外資股的經(jīng)紀(jì)，政府債券、公司債券的經(jīng)紀(jì)和自營這幾項(xiàng)，其經(jīng)營范圍明顯較內(nèi)資證券機(jī)構(gòu)為窄。在銀行領(lǐng)域，我國雖然允許設(shè)立外資獨(dú)資銀行和合資銀行，但要求外資獨(dú)資銀行的股東必須為商業(yè)銀行，且設(shè)立了明確的總資產(chǎn)規(guī)模門檻，而美國等發(fā)達(dá)國家則并無這類明確規(guī)定。再如，在電信領(lǐng)域，我國雖然允許外資企業(yè)以非控股形式進(jìn)入增值電信和基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，但對于外資電信企業(yè)能夠從事的具體業(yè)務(wù)，則基于《電信業(yè)務(wù)分類目錄》、《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》以及中國電信業(yè)對WTO的承諾減讓表實(shí)施業(yè)務(wù)準(zhǔn)入許可。目前，由于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新型電信服務(wù)形式未能歸入承諾減讓表，實(shí)際上外資企業(yè)均無法從事相關(guān)業(yè)務(wù)。另一方面，雖然相關(guān)法律法規(guī)中，內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)的準(zhǔn)入是“一套標(biāo)準(zhǔn)”，但由于內(nèi)外資企業(yè)自身?xiàng)l件存在明顯差異，客觀上形成了事實(shí)上的非國民待遇。如在教育培訓(xùn)行業(yè)，內(nèi)外資在設(shè)立職業(yè)教育機(jī)構(gòu)上的資質(zhì)要求并無明顯差異，但在實(shí)際工作中，外資在上海市設(shè)立職業(yè)教育機(jī)構(gòu)需要上海市教育部門發(fā)放業(yè)務(wù)準(zhǔn)入許可，而內(nèi)資企業(yè)只需要各區(qū)縣發(fā)放業(yè)務(wù)準(zhǔn)入許可，外資企業(yè)獲得許可的難度明顯高于內(nèi)資企業(yè)。再如，我國曾要求所有進(jìn)入新能源汽車領(lǐng)域的企業(yè)均要設(shè)立研發(fā)中心，這一政策本身并不存在歧視性，但外資企業(yè)則認(rèn)為由于外資企業(yè)只能以合資方式進(jìn)入我國，這實(shí)際上是強(qiáng)制要求外資企業(yè)設(shè)立合資研發(fā)中心以轉(zhuǎn)讓技術(shù)，因此認(rèn)為這屬于典型的非國民待遇。

（四）部分國內(nèi)現(xiàn)行管理體制未能和國際通行規(guī)則有效銜接

當(dāng)前，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的協(xié)調(diào)已經(jīng)由關(guān)稅等“邊境”領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)向知識產(chǎn)權(quán)政策、環(huán)境政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策等“邊境后”領(lǐng)域。從美韓FTA、日本—?dú)W盟FTA和剛剛生效的CPTPP的談判內(nèi)容看，“邊境后”政策的內(nèi)容均要超過了“邊境”政策。我國近年來大幅度推進(jìn)國內(nèi)規(guī)則和國際先進(jìn)規(guī)則接軌，如加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、禁止企業(yè)以破壞環(huán)境為代價(jià)擴(kuò)大出口、大力推進(jìn)投資管理體制改革等，其成績十分顯著。但由于多方面的原因，仍有相當(dāng)一部分國內(nèi)的管理體制和國際通行規(guī)則未能有效接軌，形成了事實(shí)上的非國民待遇。如在醫(yī)療領(lǐng)域，雖然我國允許設(shè)立中外合資醫(yī)院，但衛(wèi)生部門對于醫(yī)院評級和醫(yī)生職級晉升的管理體制未能和國際規(guī)則有效兼容，導(dǎo)致中外合資醫(yī)院在評級、參與醫(yī)保、醫(yī)生晉級等方面和傳統(tǒng)三甲醫(yī)院的待遇存在很大差別。再如，我國雖然已經(jīng)對于大多數(shù)外資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施了備案制管理，但由于在我國現(xiàn)行體制下，項(xiàng)目正式開工必須預(yù)先取得環(huán)境安全許可、消防安全許可等多項(xiàng)前置許可，而大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將這些許可置于事中事后環(huán)節(jié)，這種制度差異導(dǎo)致外資企業(yè)仍然認(rèn)為現(xiàn)行的備案制管理“名不副實(shí)”。又如，在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，我國法律體系對被侵權(quán)人遭受的實(shí)際損失的衡量范圍要遠(yuǎn)小于歐美發(fā)達(dá)國家，且并未實(shí)施可能導(dǎo)致巨額罰金的懲罰性賠償制度，導(dǎo)致我國知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)所可能付出的代價(jià)遠(yuǎn)較歐美發(fā)達(dá)國家為低，不利于保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。最后，當(dāng)前很多地方政府已經(jīng)進(jìn)入“選資”階段，對內(nèi)外資企業(yè)的投資項(xiàng)目設(shè)立利潤率、研發(fā)強(qiáng)度、技術(shù)水平等門檻，有的甚至以地方法令形式出臺。這種“選資”的理念是正確的，但應(yīng)該通過修改土地競價(jià)相關(guān)法規(guī)的方式進(jìn)行，如果對某個(gè)地區(qū)的外資準(zhǔn)入設(shè)立了公開的行業(yè)限制和技術(shù)要求，則有被認(rèn)為是“非國民待遇”的風(fēng)險(xiǎn)，也不符合公平市場準(zhǔn)入的精神。

（五）開放區(qū)域結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)

內(nèi)陸沿邊開放雖然取得顯著成績，但與沿海相比仍是開放的洼地和短板。特別是我國西部地區(qū)擁有全國72%的國土面積、27%的人口、20%的經(jīng)濟(jì)總量，而對外貿(mào)易、利用外資和對外投資占全國的比重都不到8%，且近年來占比甚至呈現(xiàn)下降態(tài)勢。從表1可以看出，2011—2014年間，東部地區(qū)利用外資規(guī)模占比整體呈現(xiàn)明顯下降趨勢。然而，東部地區(qū)在2016年出現(xiàn)了較為明顯的增速下滑，但仍維持3.23%的正增長，說明東部地區(qū)良好的營商環(huán)境、雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍對外資有較強(qiáng)吸引力。而2015年之后，中西部利用外資規(guī)模走勢明顯弱于東部地區(qū)，甚至出現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢。特別在2016年，中部地區(qū)利用外資增速僅為-32.05%，嚴(yán)重拖累了我國2016年整體利用外資的增長。這說明當(dāng)初中西部地區(qū)利用外資的高速增長是在較低基數(shù)背景下加快承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，在營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面并未完全形成吸引外資的核心競爭力，中西部地區(qū)擴(kuò)大開放尚未在真正意義上徹底破題。

二、提升我國對外開放水平的政策建議

（一）把握新技術(shù)革命重大機(jī)遇，搶占新型全球價(jià)值鏈高位

一國在國際分工中的地位是其要素稟賦和核心競爭力的真實(shí)反映。為全面實(shí)現(xiàn)我國向全球價(jià)值鏈的中高端躍升，一是應(yīng)堅(jiān)持實(shí)施建設(shè)創(chuàng)新型強(qiáng)國的重大戰(zhàn)略部署，全面提升我國在先進(jìn)技術(shù)、高素質(zhì)人才等高端要素的稟賦，為我國提升在國際分工中的地位奠定基礎(chǔ);二是應(yīng)大力發(fā)展咨詢、廣告、品牌、市場推廣、知識產(chǎn)權(quán)交易等能夠有效提升企業(yè)品牌價(jià)值的服務(wù)業(yè)，大力加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為企業(yè)向品牌營造這一高附加值環(huán)節(jié)延伸創(chuàng)造良好環(huán)境;三是應(yīng)積極把握新技術(shù)革命的機(jī)遇，大力發(fā)展跨國研發(fā)合作、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺合作、個(gè)人定制型跨境電子商務(wù)等新型國際分工方式，力圖在新型分工中占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢，搶占制高點(diǎn)。

（二）以推動和主要貿(mào)易伙伴雙向開放為抓手，加快推進(jìn)商品貿(mào)易自由化

雖然我國在全球價(jià)值鏈中尚未達(dá)到中高端位置，但在大多數(shù)商品，特別是一般消費(fèi)品的加工制造環(huán)節(jié)，我國的競爭力已經(jīng)居于世界首位，在這類商品實(shí)施相對較高的關(guān)稅稅率對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)作用并不強(qiáng)，甚至對我國企業(yè)在競爭中進(jìn)一步提升生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品質(zhì)量可能帶來消極影響。我國完全可以以FTA談判為抓手，逐步擴(kuò)大服裝、鞋帽、家電、五金、化工等領(lǐng)域的商品貿(mào)易自由化。但在具體的合作中，既應(yīng)突出雙向開放的原則，將這些領(lǐng)域的商品貿(mào)易自由化作為FTA談判的重要籌碼，更要避免被相關(guān)行業(yè)的部分企業(yè)所“綁架”，導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域商品開放面臨巨大阻力。

（三）分步驟分階段擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易和投資自由化

服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域?qū)ν赓Y的限制原因較為復(fù)雜，既有出于國家安全的合理考慮，也有部門利益的桎梏，還有傳統(tǒng)管理思維的固化。建議分三個(gè)階段逐步推動服務(wù)貿(mào)易和投資自由化：短期內(nèi)，對于汽車、船舶、航天裝備等制造業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資的全面國民待遇，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域除已經(jīng)擴(kuò)大開放的銀行、證券等行業(yè)外，允許醫(yī)療、加油站等行業(yè)全面實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資國民待遇。在中期內(nèi)，盡可能減少各個(gè)業(yè)務(wù)部門對內(nèi)外資企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營許可，代之以事中事后監(jiān)管，對于必須保留業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的部門應(yīng)明確許可的具體條件。在長期內(nèi)，建立內(nèi)外資一視同仁，能夠有效維護(hù)信息、文化、教育等領(lǐng)域國家安全的監(jiān)管體制，在此基礎(chǔ)上對教育、文化、通信等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)內(nèi)外資一視同仁。

（四）依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等重要平臺，建設(shè)性推動和國際通行規(guī)則接軌的國內(nèi)規(guī)則體系

必須看到，當(dāng)前的國際通行規(guī)則仍然以歐美發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)，客觀上存在維護(hù)發(fā)達(dá)國家利益的因素，不能完全照搬;但其中相當(dāng)一部分規(guī)則符合全球化的大趨勢，能夠有效提高市場運(yùn)行效率，維護(hù)市場公平，應(yīng)當(dāng)以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為主要平臺，加快推進(jìn)試點(diǎn)，積極接軌。建議一是借鑒美國、日本、臺灣省等的經(jīng)驗(yàn)，減少項(xiàng)目建設(shè)在安全、環(huán)保等領(lǐng)域的前置許可，代以嚴(yán)厲的事中事后監(jiān)管。二是在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等我國和發(fā)達(dá)國家立場較為接近的領(lǐng)域，全面推進(jìn)規(guī)則接軌。三是在醫(yī)療、教育、建筑設(shè)計(jì)、工業(yè)設(shè)計(jì)等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)和國際通行規(guī)則的互認(rèn)。四是在我國具有優(yōu)勢的跨境電子商務(wù)、移動支付等新型業(yè)務(wù)領(lǐng)域，爭取將國內(nèi)規(guī)則上升為國際通行規(guī)則。

（五）以自由貿(mào)易港為主要抓手提升沿海開放水平，探索內(nèi)陸沿邊開放的有效模式和路徑

探索建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易港是引進(jìn)高端生產(chǎn)要素、創(chuàng)新對外經(jīng)濟(jì)合作模式的重要舉措。建設(shè)自由貿(mào)易港，應(yīng)基于各地不同的優(yōu)勢制定不同的推進(jìn)策略，不能千篇一律。具體而言，應(yīng)在以下幾個(gè)層面對自由貿(mào)易港進(jìn)行探索：一是實(shí)行更高水平的“一線放開、二線管住”政策，在自由港內(nèi)探索形成一線無條件準(zhǔn)入、區(qū)內(nèi)免征免審、精準(zhǔn)事中事后監(jiān)管為代表的新型貨物貿(mào)易模式，大幅度推進(jìn)貿(mào)易便利化。二是探索在自由貿(mào)易港內(nèi)大幅度減少汽車、飛機(jī)制造以及醫(yī)療、教育、金融等服務(wù)業(yè)的外商直接投資準(zhǔn)入限制，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)全面實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資的完全國民待遇和公平競爭。三是在自由貿(mào)易港內(nèi)大幅度放寬非居民的生活限制和從業(yè)資格限制，實(shí)現(xiàn)非居民和居民在求職上的平等待遇，并對非居民進(jìn)入自由港實(shí)施免簽證管理。四是探索在部分自由貿(mào)易港內(nèi)在咨詢、廣告、會計(jì)、工業(yè)設(shè)計(jì)等高端商業(yè)服務(wù)方面實(shí)施多套規(guī)則并行和互認(rèn)制度，即同時(shí)實(shí)行國內(nèi)規(guī)則和歐美發(fā)達(dá)國家通行規(guī)則。五是允許部分自由貿(mào)易港內(nèi)設(shè)立只與其他境外金融機(jī)構(gòu)發(fā)生金融交易，而不與我國境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生金融交易的離岸金融機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展境外居民存款、境外居民貸款、境外居民衍生品交易等離岸金融業(yè)務(wù)。六是借鑒香港、新加坡等地經(jīng)驗(yàn)，探索對部分自由貿(mào)易港實(shí)施有利于發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的特殊稅收制度，比如將企業(yè)所得稅稅率降低至10%或更低。

內(nèi)陸沿邊地區(qū)，特別是西部地區(qū)應(yīng)作為未來擴(kuò)大開放的重點(diǎn)。然而，內(nèi)陸沿邊地區(qū)的整體開放水平仍然落后于沿海地區(qū)，發(fā)展條件和沿海地區(qū)也存在明顯差異，不能照搬沿海開放模式。具體而言，一是在貿(mào)易便利化、投資便利化、構(gòu)建和國際通行規(guī)則接軌的營商環(huán)境等領(lǐng)域，應(yīng)對接?xùn)|部最高標(biāo)準(zhǔn)的上海、深圳等地區(qū)，爭取實(shí)現(xiàn)“后發(fā)優(yōu)勢”。二是在具體的對外合作業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要重點(diǎn)發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，找出獨(dú)特的開放模式，如依托陸路通道、江海聯(lián)運(yùn)通道建設(shè)開放合作走廊，或依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展對外合作，等等。三是要注重對外開放的區(qū)域布局，如沿邊省份應(yīng)合理處理好邊境地區(qū)和區(qū)域性對外合作樞紐之間的聯(lián)動關(guān)系。

注：

①該數(shù)據(jù)和我國官方數(shù)據(jù)存在差異，我國官方數(shù)據(jù)為9.8%，這種差距可能是由于對不同類型商品選擇了不同的權(quán)重有關(guān)。但為了運(yùn)用同一口徑和其他國家進(jìn)行對比，故引用這一數(shù)據(jù)。

②由于服務(wù)貿(mào)易中最為重要的方式為商業(yè)存在，即在當(dāng)?shù)亻_設(shè)分支機(jī)構(gòu)以提供服務(wù)，其內(nèi)涵和服務(wù)業(yè)利用外資基本一致，因此在此處予以統(tǒng)一分析。

③2015年之前數(shù)據(jù)來自商務(wù)部。2016年數(shù)據(jù)根據(jù)各省統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)匯總后按照以下分類合并并基于全國統(tǒng)一利用外資數(shù)據(jù)進(jìn)行測算。