湯迪操

改革開放以來，我國民辦高等教育發(fā)展迅速，民辦高校發(fā)展規(guī)模已超過了普通高校總規(guī)模的20%，為高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40%作出了重要貢獻(xiàn)。隨著高等教育改革發(fā)展的深入，制約和束縛包括民辦高校在內(nèi)的普通高?？沙掷m(xù)發(fā)展的“行政化”問題凸顯，已引發(fā)社會(huì)廣泛熱議和批評(píng)，并引起中央的高度重視。

一、高校去行政化問題的提出

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“克服高校行政化傾向，取消行政級(jí)別和行政化管理模式?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“深化教育領(lǐng)域綜合改革，深入推進(jìn)管辦評(píng)分離?！边@表明政府轉(zhuǎn)變職能、深化教育領(lǐng)域綜合改革、改革學(xué)校管理體制，已刻不容緩。高校去行政化目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)定義，但總結(jié)歸納專家、學(xué)者們的意見，不難發(fā)現(xiàn)，高校去行政化是指去除政府對(duì)高校出現(xiàn)的行政管理的過度化以及高校內(nèi)部出現(xiàn)的行政權(quán)力的泛濫化，讓高?；貧w學(xué)術(shù)組織本位，更科學(xué)地履行好人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新的職能。

二、民辦高校行政化問題的現(xiàn)狀

民辦高校行政化問題中既有高校行政化的共性問題，又存在民辦高校行政化的特殊問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）共性問題

一是政府管理行政化。主要表現(xiàn)在政府對(duì)高校統(tǒng)得過多、管得過死，壟斷了專業(yè)設(shè)置、招生、學(xué)位授予、項(xiàng)目審批等權(quán)力。

二是學(xué)術(shù)權(quán)力行政化。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力強(qiáng)化、學(xué)術(shù)權(quán)力虛化，帶來了人才培養(yǎng)的同質(zhì)化、人才培養(yǎng)規(guī)格與目標(biāo)的異化，難以持續(xù)培養(yǎng)高水平人才。

三是民主管理形式化。師生難以真正介入內(nèi)部治理，師生的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)，教代會(huì)被行政權(quán)力把持，工會(huì)淪為了行政領(lǐng)導(dǎo)的福利工具，民主管理組織基本喪失了獨(dú)立性、自主權(quán)。

（二）特殊問題

一是管理權(quán)力資本化。民辦高校的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不健全，沒有建立法人財(cái)產(chǎn)制度，學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)與舉辦者的私人財(cái)產(chǎn)界定不明，董（理）事會(huì)憑借資本強(qiáng)勢地位，公開干涉學(xué)校教育教學(xué)工作，插手學(xué)校內(nèi)部具體行政管理事務(wù)，校長的法定職權(quán)如聘任和解聘學(xué)校工作人員、獎(jiǎng)懲、組織教育教學(xué)、日常管理等6項(xiàng)權(quán)力并未得到充分、有效的行使，導(dǎo)致學(xué)校人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)、行政管理權(quán)高度集中在董（理）事會(huì)和董（理）事長手中，董（理）事長“一言堂”，以及“家族制”管理模式橫行。

在管理權(quán)力資本化背景下，民辦高校建設(shè)發(fā)展的狀況往往取決于管理者的學(xué)歷能力、綜合素質(zhì)、審美情趣和道德情操的高低。由于歷史原因，多數(shù)管理者的綜合能力、閱歷素養(yǎng)不能完全適應(yīng)民辦高校自身發(fā)展的需要，極易導(dǎo)致董（理）事會(huì)和董（理）事長產(chǎn)生違背教育教學(xué)規(guī)律的盲目決策、越級(jí)指揮、監(jiān)督無序和監(jiān)督失范的任性之舉。

二是管理模式公辦化。民辦高校是改革開放的產(chǎn)物，起步較晚，誕生之初沒有成熟的管理模式可借鑒，且民辦高校的教師和管理人員多為公辦高校退休人員，教育行政主管部門也缺乏有針對(duì)性的管理經(jīng)驗(yàn)，因此，無論是政府還是民辦高校自身均簡單套用了公辦高校的教育教學(xué)制度、行政管理制度，所以，行政化的管理模式便沿用了下來。綜觀全國各民辦高校的管理架構(gòu)與管理制度，無論是組織機(jī)構(gòu)、教學(xué)管理、科學(xué)研究、專業(yè)設(shè)置，還是人事管理、后勤服務(wù)、學(xué)生工作等方面，幾乎照搬復(fù)制。

三是管理方式企業(yè)化。由于《民辦教育促進(jìn)法》不完善，配套政策措施落實(shí)力度小，民辦高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)情況和章程實(shí)施情況缺乏監(jiān)督，民辦高校內(nèi)部缺乏科學(xué)有效的管理規(guī)程，行政執(zhí)行層的教育教學(xué)管理和行政管理合法權(quán)力被弱化，行政管理團(tuán)隊(duì)治校能力得不到充分有效的釋放，內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制不合理或者紊亂，出現(xiàn)了辦學(xué)功利化的傾向。首先董（理）事會(huì)不能有效履行籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、審核預(yù)決算、全力發(fā)展教育事業(yè)的職能；其次舉辦者注重投資辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益，輕視社會(huì)效益，不能真正做到辦學(xué)以師生為本，辦學(xué)方針、辦學(xué)理念、發(fā)展規(guī)劃與思路缺乏科學(xué)性、穩(wěn)定性；最后是教職工職業(yè)倦怠情況嚴(yán)重，舉辦者不關(guān)心教工長遠(yuǎn)發(fā)展，發(fā)展平臺(tái)缺乏，專業(yè)化成長成本高，教師淪為教學(xué)工具，職工淪為工作機(jī)器。

三、民辦高校存在行政化問題的原因

（一）法律法規(guī)不完善

《高等教育法》沒有確立共同治理的理念，政治權(quán)力和行政權(quán)力居于支配地位，學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力無法對(duì)前者有效制約。尤其是學(xué)術(shù)權(quán)力只規(guī)定了對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的審議權(quán)，決定權(quán)授予了行政機(jī)關(guān)。師生民主權(quán)力僅局限于參與事務(wù)、維護(hù)自身合法權(quán)益等方面，無法進(jìn)入法人治理結(jié)構(gòu)高層之中。

《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦高校的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)定不明確，董（理）事會(huì)、黨委、行政三者之間的關(guān)系模糊。董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)部治理體系依然不清晰、不健全。在民辦高校辦學(xué)監(jiān)督、學(xué)校組織與活動(dòng)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等方面缺乏完整、清晰的法律規(guī)定，特別是對(duì)民辦學(xué)校的董（理）事會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)缺乏約束。

（二）制度供給與制度落實(shí)不到位

去行政化不是要取消行政管理，而是要去除“官僚型行政”，代之以“服務(wù)型行政”。民促法實(shí)施條例對(duì)民辦學(xué)校的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、法人屬性、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、分類管理、辦學(xué)監(jiān)督、學(xué)?；顒?dòng)與組織、辦學(xué)自主權(quán)、師資隊(duì)伍、學(xué)術(shù)活動(dòng)、優(yōu)惠政策等方面缺乏可操作性的規(guī)定。

政府教育行政主管部門對(duì)民辦教育的重視程度不足，普遍存在著“厚公辦薄民辦”的管理現(xiàn)象。政府對(duì)公辦高校的權(quán)力制約和政策落實(shí)較嚴(yán)，對(duì)民辦高校管理過寬，在鼓勵(lì)民辦學(xué)校教師合理流動(dòng)與教師培訓(xùn)、土地與金融支持、內(nèi)部法人治理體系構(gòu)建、財(cái)務(wù)管理、干部隊(duì)伍建設(shè)等方面的服務(wù)工作力度不足。

受董（理）事會(huì)制約，民辦高校內(nèi)部現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)乏力，制度建設(shè)具有一定的選擇性、功利性，多偏于權(quán)力治理、行政管理，且在教育教學(xué)管理、學(xué)術(shù)管理、隊(duì)伍建設(shè)、民主管理等方面由利益相關(guān)者共同治理的理念體現(xiàn)不足。

（三）監(jiān)督指導(dǎo)不嚴(yán)格

去行政化就是要去除行政管理中的消極管理，樹立主動(dòng)服務(wù)理念。政府教育行政主管部門對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)情況重事后監(jiān)督、輕建設(shè)指導(dǎo)。對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督主要體現(xiàn)在辦學(xué)水平評(píng)估，由于評(píng)估周期較長，屬于事后監(jiān)控，且靈活性較強(qiáng)，對(duì)民辦高校平時(shí)辦學(xué)治校缺少有針對(duì)性的指導(dǎo)，特別是在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、財(cái)務(wù)運(yùn)行、師資隊(duì)伍等方面的建設(shè)缺乏有針對(duì)性的指導(dǎo)，導(dǎo)致民辦高校治理體系與治理能力提高得很慢。

四、民辦高校去行政化改革的對(duì)策

（一）完善政策法規(guī)，理順政府、學(xué)校、社會(huì)關(guān)系

加快修訂民促法實(shí)施條例，強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校的公益性質(zhì)，規(guī)定非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同屬公益性法人，界定非營利民辦學(xué)校的學(xué)術(shù)組織定位。貫徹“管辦評(píng)分離”的改革原則，制定教育行政主管部門權(quán)力清單，明確政府對(duì)民辦高校管理的職責(zé)范圍，加強(qiáng)教育行政主管部門的宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督責(zé)任。進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少不必要的評(píng)估檢查項(xiàng)目，充分保障民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，不越位、不錯(cuò)位。建立民辦高校辦學(xué)信息公開制度，保證利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)。利用第三方教育中介組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性特點(diǎn)，讓中介組織擔(dān)當(dāng)起政府、高校、社會(huì)三者之間的橋梁角色，參與民辦高校辦學(xué)評(píng)估，診斷辦學(xué)問題，提出發(fā)展建議，以改變教育行政主管部門拿一把尺子衡量所有高校的弊端，鼓勵(lì)民辦高校辦出特色和水平，以多樣化的人才培養(yǎng)滿足社會(huì)多樣化的需求。

（二）簡政放權(quán)，擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)

教育行政主管部門應(yīng)積極落實(shí)中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，逐步擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)。一是擴(kuò)大招生權(quán)。允許在基本辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)的前提下，自主制定年度招生范圍與招生規(guī)模，并報(bào)有關(guān)部門備案。二是擴(kuò)大收費(fèi)自主權(quán)。自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，備案后向社會(huì)公示。三是擴(kuò)大專業(yè)設(shè)置權(quán)。根據(jù)教育部學(xué)科專業(yè)目錄，自主設(shè)置專業(yè)數(shù)量與專業(yè)方向。四是完善民辦學(xué)校年審制度，引入高水平民辦高校免檢制度。

（三）實(shí)施分類管理，建立新型監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

教育行政主管部門要對(duì)營利性和非營利性民辦高校分別制定監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，對(duì)營利性民辦高校、非營利性民辦高校、公辦高校分類制定辦學(xué)評(píng)估指標(biāo)體系。本著宏觀指導(dǎo)、突出重點(diǎn)的原則，加強(qiáng)對(duì)非營利性民辦高校的董（理）事會(huì)建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、師資隊(duì)伍建設(shè)等方面的指導(dǎo)與監(jiān)督。出臺(tái)《民辦高校綜合改革方案》《民辦高校領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用管理辦法》《民辦高校財(cái)務(wù)管理辦法》《民辦高校辦學(xué)體制機(jī)制改革意見》《健全和落實(shí)民辦高等教育公共政策的意見》《民辦高校師資隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施辦法》《民辦高校現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)辦法》《非營利民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施辦法》等政策制度。開展民促法實(shí)施情況檢查，開展民辦高校章程實(shí)施情況檢查，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)情況，保證民辦高校依法辦學(xué)、依法治校，保障民辦高校及其師生合法權(quán)益不受侵犯。

（四）建立現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建新型教書育人體制

加強(qiáng)以大學(xué)章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，進(jìn)一步明晰領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、管理模式，推進(jìn)依法治校，形成按制度辦事、按程序辦事的制度環(huán)境。董（理）事會(huì)應(yīng)準(zhǔn)確定位、不失位、不越位，搞好資金籌措、決定預(yù)決算與編制，聘用校長，制定規(guī)劃與制度等職能，退出對(duì)教育教學(xué)和行政管理的干預(yù)，真正落實(shí)董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，摒棄控制式、家族式、家長式管理方式。董（理）事會(huì)應(yīng)積極為校長依法充分行使權(quán)力創(chuàng)造條件，達(dá)到“教育家治校，專家治學(xué)”的目的。董（理）事長不得兼任校長、黨委書記，不能搞形式主義、“影子內(nèi)閣”的做法。

民辦高校應(yīng)減少行政機(jī)構(gòu)層級(jí)，扁平化設(shè)置機(jī)構(gòu)，調(diào)整民辦高校內(nèi)部決策權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系，回歸學(xué)術(shù)公益組織本質(zhì)。適當(dāng)分離行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)，實(shí)施學(xué)術(shù)自治，成立教授委員會(huì)，開展教授治學(xué)。完善學(xué)術(shù)委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等專門委員會(huì)的職能，發(fā)揮這些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在學(xué)科專業(yè)建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量工程、課程建設(shè)、教材建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、教學(xué)改革、科學(xué)研究、教科研成果評(píng)審等方面的決策作用。

（五）樹立現(xiàn)代大學(xué)治理理念，推進(jìn)校長職業(yè)化

民辦高校校長職業(yè)化的前提是董（理）事會(huì)遴選好校長。校長須具備突出的治校能力和豐富的治校經(jīng)驗(yàn)，品德高尚、健康狀況良好、精力充沛，善于結(jié)合實(shí)際施政、取得實(shí)效并深得董（理）事會(huì)信任、師生愛戴。

民辦高校校長職業(yè)化的關(guān)鍵在于清晰界定并嚴(yán)格執(zhí)行董（理）事會(huì)的決策職權(quán)和校長的執(zhí)行職權(quán)。厘清董（理）事會(huì)和校長的權(quán)力邊界，雙方到位不越位、有為不錯(cuò)位。有必要分別出臺(tái)董（理）事會(huì)工作規(guī)程和學(xué)校工作規(guī)程，互相信任、互相支持。鼓勵(lì)校長出任民辦高校的法人代表，獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理權(quán)，對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)，向董（理）事會(huì)報(bào)告工作。

民辦高校校長職業(yè)化的重點(diǎn)是校長要在民辦高校內(nèi)部營造出教書育人的文化氛圍，加強(qiáng)人力資源運(yùn)作，凝聚好人才隊(duì)伍，運(yùn)用先進(jìn)的治校理念帶領(lǐng)師生推進(jìn)教育教學(xué)改革，產(chǎn)出一批先進(jìn)的教育教學(xué)成果，推動(dòng)民辦高?？茖W(xué)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

（六）落實(shí)民主管理，維護(hù)師生合法權(quán)益

民辦高校應(yīng)認(rèn)真貫徹全國高校思想政治工作會(huì)議精神和中央加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見，健全內(nèi)部民主管理機(jī)制。堅(jiān)持教代會(huì)、工會(huì)制度，每年堅(jiān)持召開“雙代會(huì)”，匯報(bào)學(xué)校年度工作要點(diǎn)與總結(jié)，審議學(xué)校預(yù)決算、發(fā)展規(guī)劃、薪酬改革方案，認(rèn)真落實(shí)會(huì)議提案。充分發(fā)揮群團(tuán)組織、專家學(xué)者參與學(xué)校管理的積極性，建立民主決策機(jī)制，做到民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障學(xué)校和師生的合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)民辦教育規(guī)律的研究，用科學(xué)的理論、制度和方法指導(dǎo)學(xué)校建設(shè)，提高管理水平。嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，認(rèn)真貫徹學(xué)校章程，每年清理規(guī)章制度，健全學(xué)校規(guī)章制度體系，提高依法治校的能力，保障民辦高校健康可持續(xù)發(fā)展。

（七）遵循高等教育規(guī)律，提高生存發(fā)展能力

高等教育和民辦高等教育改革均已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)。民辦高校應(yīng)全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，遵循高等教育規(guī)律和民辦教育發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持走“特色與創(chuàng)新”的發(fā)展道路，高舉立德樹人、公益辦學(xué)的旗幟，努力創(chuàng)辦高水平民辦大學(xué)。

目前，我國充分利用社會(huì)力量辦大學(xué)，推動(dòng)了高等教育的大眾化，取得了舉世矚目的成就。在解決了上學(xué)難的問題后，上好大學(xué)成為了每個(gè)家庭的追求。在高等教育大眾化時(shí)期，民辦高校主要以搶奪生源、拓展空間、擴(kuò)大規(guī)模的外延式發(fā)展方式為主，更多的是按市場規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦學(xué)，辦學(xué)方式企業(yè)化、功利化。如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與高等教育綜合改革轉(zhuǎn)型發(fā)展成為時(shí)代主題，人才培養(yǎng)的質(zhì)量成為民辦高校生存競爭的命脈，內(nèi)涵發(fā)展之路成為民辦高校發(fā)展方式的必然選擇。民辦高校必須遵循高等教育規(guī)律辦學(xué)，更加注重科學(xué)發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

教育行政主管部門可以遴選辦學(xué)基礎(chǔ)良好、辦學(xué)信譽(yù)佳、辦學(xué)水平較高的民辦高校開展高水平民辦高校項(xiàng)目建設(shè)，通過示范引領(lǐng)、獎(jiǎng)勵(lì)扶持引導(dǎo)民辦高校規(guī)范發(fā)展、提高水平。建立民辦高校退出機(jī)制，建立“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”制度，促進(jìn)民辦高等教育健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

【本文系河南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃課題“教育供給側(cè)改革背景下民辦高校去行政化問題研究”（〔2017〕-JKGHYB-0294）、河南省高等教育教學(xué)改革研究與實(shí)踐立項(xiàng)項(xiàng)目“河南民辦高校錯(cuò)位發(fā)展特色辦學(xué)的研究與實(shí)踐”（2017SJGLX540）的階段性成果】

（作者單位：黃河交通學(xué)院）