魏德才

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

黨的十八大提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，黨的十九大進(jìn)一步要求：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”這要求從我國(guó)海域的地理狀況出發(fā)，研究并解決海洋法問(wèn)題。依據(jù)1982年簽訂的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》），我國(guó)的三大海域：黃海、東海、南海，均屬于半閉海。從半閉海的角度來(lái)研究海洋治理，對(duì)我國(guó)加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)有著現(xiàn)實(shí)而緊迫的意義。

一、從地理學(xué)到海洋法的半閉海：與海洋自由論相沖突

在范圍上，海洋法意義的大陸架遠(yuǎn)大于地理學(xué)的大陸架，海洋法上的群島水域由群島國(guó)專(zhuān)屬，大陸國(guó)家的洋中群島不具有這樣的地位。同海洋法的這些制度一樣，半閉海的名稱(chēng)也來(lái)源于地理學(xué)，但內(nèi)容不同于其地理學(xué)概念本身。

（一）地理學(xué)的閉海或半閉海沒(méi)有統(tǒng)一的概念但可列舉

地理學(xué)上的閉?；蛘甙腴]海，屬于邊緣海的一種?，F(xiàn)代漢語(yǔ)將地理學(xué)的半閉海稱(chēng)為海灣，如波斯灣、泰國(guó)灣等。閉?；蛘甙腴]海不是能通過(guò)百分比之類(lèi)的數(shù)學(xué)、測(cè)量學(xué)來(lái)確定內(nèi)涵和外延的概念，地理學(xué)或者海洋生物學(xué)沒(méi)有一致而準(zhǔn)確的閉?；蛘甙腴]海概念。對(duì)閉?；蛘甙腴]海的理解可以通過(guò)舉例來(lái)完成。黑海屬于典型的閉海，由俄羅斯、烏克蘭、土耳其三國(guó)領(lǐng)土所包圍，只有伊斯坦布爾海峽與地中海溝通。地理學(xué)學(xué)者多將部分邊緣海視為半閉海。就全球而言，大西洋兩側(cè)的半閉海主要有：加勒比海、巴芬灣、哈德遜灣、墨西哥灣、比斯開(kāi)灣、波羅的海、黑海、北海、地中海等。在太平洋沿岸也有許多半閉海，例如加利福尼亞灣、日本海、鄂霍次克海、蘇拉威西海等。印度洋上，孟加拉灣、阿拉伯灣、紅海、波斯灣也是知名的半閉海。

在閉海和半閉海之間，并沒(méi)有涇渭分明的界限。例如地中海，有學(xué)者將其作為半閉海的典型案例來(lái)分析，也有學(xué)者將其作為閉海來(lái)研究。除了黑海外，大部分此類(lèi)海域?qū)儆诎腴]海，為行文方便，這里以半閉海的提法來(lái)研究相關(guān)問(wèn)題。由于半閉海距離陸地近，是人類(lèi)早期海洋活動(dòng)的重要場(chǎng)所。二戰(zhàn)后，海洋科技進(jìn)步對(duì)傳統(tǒng)海洋資源分配機(jī)制構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。1958年的第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上，烏克蘭和羅馬尼亞曾建議，在《公海公約》第1條上加段話(huà)，“對(duì)某些海域，為了歷史原因或由于國(guó)際協(xié)定設(shè)立一種特別的制度”。美、英和其他一些國(guó)家表示反對(duì)。[1]美國(guó)羅德艾蘭大學(xué)的亞歷山大曾專(zhuān)門(mén)論述了半閉海的定義和有關(guān)制度。他認(rèn)為，半閉海的面積不得少于五萬(wàn)平方海里，必須是一個(gè)“基本的”海，而不是一個(gè)較大面積的半閉水體的海灣。在半閉海的周?chē)辽僖?0%是陸地，在半閉海與開(kāi)闊海之間連接處的寬度不得超過(guò)該半閉海全部范圍的20%。依據(jù)這個(gè)定義，亞丁灣、安達(dá)曼海、俾斯麥海、加勒比海等，以及我國(guó)附近的東海、黃海、南海均屬于半閉海。[2]

（二）海洋法的半閉海是閉海論對(duì)海洋自由論的局部反擊

海洋規(guī)范的形成與發(fā)展需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的醞釀，并以各國(guó)實(shí)踐與遵守為保障?？v觀(guān)海洋法的發(fā)展歷史，1493年教皇亞歷山大六世將地球的三分之一授予西班牙、葡萄牙。[3]17與之緊密關(guān)聯(lián)，1580年西班牙大使門(mén)多薩因?yàn)榈吕卓嗽谔窖笏饔忻暮叫邢蛴?guó)伊麗莎白一世提出抗議，伊麗莎白一世答復(fù)說(shuō)：一切國(guó)家的船舶都可在太平洋上航行，因?yàn)楹Ｑ蠛涂諝庖粯?，是大家共同使用的。海洋不能屬于任何?guó)家所有，因?yàn)樽匀缓凸彩褂玫脑蚨疾辉试S對(duì)海洋加以占有。伊麗莎白一世的態(tài)度是現(xiàn)代公海自由逐漸產(chǎn)生的胚胎。[4]154在她答復(fù)門(mén)多薩后的第29年，即1609年，格勞秀斯發(fā)表短篇論著《海洋自由論》，認(rèn)為：教皇的王國(guó)并不是這個(gè)世界，教皇應(yīng)放棄管理世俗事務(wù)的權(quán)利，從而主張葡萄牙人無(wú)權(quán)禁止荷蘭的東印度貿(mào)易活動(dòng)。[3]18,68-69

國(guó)際法歷史上，海洋自由論與閉海論之間的爭(zhēng)論長(zhǎng)達(dá)兩百年以上。自19世紀(jì)20年代以來(lái)，尤其是1893年白令海海豹仲裁案以后，海洋自由論逐步成為主流。[4]156但在理論上和實(shí)踐中，閉海論并沒(méi)有消失，正在不斷以新的形式發(fā)出聲音，影響著人類(lèi)的海洋治理。半閉海正是閉海論對(duì)海洋自由論的局部反擊。半閉海在制度設(shè)計(jì)方面有三個(gè)方面特征：（1）半閉海制度體現(xiàn)區(qū)域主義的海洋治理，而非全球治理；（2）半閉海制度是對(duì)海洋自由論的限制，半閉海在某種程度上會(huì)排斥外來(lái)者在該海域從事某種活動(dòng)；（3）半閉海體現(xiàn)是多邊主義治理，而非雙邊治理，這是半閉海與共同開(kāi)發(fā)的重要區(qū)別之一。

（三）由地理特殊性帶來(lái)的規(guī)則特殊性需求實(shí)現(xiàn)受阻

為籌備第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，1972年3月海底委員會(huì)通過(guò)了部分發(fā)展中國(guó)家提出的“海洋法議題和問(wèn)題綜合清單”，建議第三次海洋法會(huì)議討論25項(xiàng)議題，第17項(xiàng)為“閉?；虬腴]?！薄５谌温?lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，曾經(jīng)有許多關(guān)于半閉海制度內(nèi)容的構(gòu)想與建議。土耳其曾提出了閉?；虬腴]海不同于大洋深處，有特殊的地理特征，領(lǐng)海寬度應(yīng)由該地區(qū)各沿岸國(guó)共同決定。[5]由于受到了科孚海峽案的影響，阿爾及利亞提出關(guān)于在半閉海航行領(lǐng)域的特別要求。[6]基于自身的地理特征，伊朗提出，在半閉海進(jìn)行科學(xué)研究，必須經(jīng)全部沿岸國(guó)同意才能進(jìn)行。[7]這些要求反映出由于地理上的特殊性，半閉海有著獨(dú)特的規(guī)則需求。以地理特殊性來(lái)掩蓋閉海論的要求，這是半閉海的本質(zhì)特征。期待這種特殊性能夠阻止海洋自由論的適用，是半閉海的價(jià)值所在，也是部分發(fā)展中國(guó)家鐘愛(ài)半閉海的理由。

在這次海洋法會(huì)議上，由于美國(guó)、前蘇聯(lián)等海洋大國(guó)堅(jiān)持主張海洋自由理論，這些制度構(gòu)想并沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí)。經(jīng)過(guò)激烈的談判與爭(zhēng)論，“閉?；虬腴]海”成為《海洋法公約》單獨(dú)設(shè)立的一部分（第九部分），但共有兩條內(nèi)容，分別是第122條關(guān)于閉?；虬腴]海的定義、第123條關(guān)于閉?；虬腴]海的合作。《海洋法公約》兩條內(nèi)容并沒(méi)有體現(xiàn)出規(guī)則特殊性的要求，顯示出《海洋法公約》的半閉海是閉海論對(duì)海洋自由論一次并不成功的反擊。

二、《海洋法公約》中的半閉海：閉海論支持下影響深遠(yuǎn)的國(guó)際合作

海洋一直處于兩股勁風(fēng)的影響之下，從海洋吹向陸地的自由之風(fēng)，以及由陸地吹向海洋的主權(quán)之風(fēng)。海洋法永遠(yuǎn)處于兩股勁風(fēng)撞擊的中心。[8]二戰(zhàn)以后，海洋自由論占據(jù)了主導(dǎo)地位，但閉海論仍然在以頑強(qiáng)的生命力尋找到了自己的生存空間，半閉海是很好的例子。

（一）寬泛的半閉海概念體現(xiàn)閉海論的海洋治理要求

作為《海洋法公約》取得的成績(jī)之一，“閉海或半閉?！庇辛嗣鞔_的國(guó)際法定義，指兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家所環(huán)繞并由一個(gè)狹窄的出口連接到另一個(gè)海或洋，或全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)的領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。這個(gè)定義較為寬泛，根據(jù)這個(gè)定義，除了主體部分為公海，太平洋、印度洋、大西洋不是半閉海；世界上許多海灣、海盆或海域，包括了最大的海灣——孟加拉灣都屬于半閉海。由于北冰洋在面積上存在一定比例（約1/4）的公海，北冰洋是否屬于半閉海，引起了學(xué)者們的關(guān)注和爭(zhēng)議；總體而言，北冰洋由于面積過(guò)大，超出了半閉海的制度設(shè)計(jì)，并不屬于半閉海的范疇，但是在許多方面需要考慮半閉海制度的設(shè)計(jì)來(lái)推進(jìn)北極治理體系的完善。[9]

《海洋法公約》沒(méi)有對(duì)閉海與半閉海進(jìn)行分別定義。這符合地理現(xiàn)實(shí)，也符合海洋法制度需要。在制度設(shè)計(jì)上為閉海與半閉海設(shè)定一個(gè)概念，創(chuàng)立二者之間概念的可替代性，這是十分必要的；假如二者定義不同，同是某海域的沿岸國(guó)，一國(guó)主張是閉海，另一些國(guó)家主張是半閉海，盡管這種爭(zhēng)議沒(méi)有地理意義和環(huán)境意義，如果同時(shí)存在兩套制度，就會(huì)產(chǎn)生制度適用上的爭(zhēng)議。聯(lián)合國(guó)部門(mén)的研究報(bào)告曾指出，根據(jù)《海洋法公約》中的半閉海定義，結(jié)合周長(zhǎng)的75%被大陸或者島嶼所切割的自然狀況，加勒比海是典型的半閉海。[10]這里的75%并不精確，是相對(duì)的數(shù)字；只是對(duì)自然狀況的大體描述，與是否構(gòu)成半閉海的定義沒(méi)有關(guān)系。有研究者曾提出，閉海是陸地占四周95%的海，半閉海是陸地占四周50%的海。[11]《海洋法公約》并沒(méi)有支持這樣的主張?！逗Ｑ蠓üs》的立法者很早就注意到閉海或半閉海認(rèn)定方面存在著較大的主觀(guān)性，避免使用數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，避免將二者相區(qū)分。這與《海洋法公約》中的島礁定義并不明確密切相關(guān)。[12]

（二）鼓勵(lì)合作的倡導(dǎo)條款為區(qū)域治理創(chuàng)造了條件

除了半閉海的定義外，《海洋法公約》中關(guān)于半閉海的另外一條是鼓勵(lì)合作的倡導(dǎo)條款，缺乏強(qiáng)制性。依據(jù)這一規(guī)定，半閉海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)盡力直接或通過(guò)適當(dāng)區(qū)域組織互相合作。理論上可以適用于所有的涉海領(lǐng)域，但《海洋法公約》第123條半閉海條款強(qiáng)調(diào)了四個(gè)領(lǐng)域作為半閉海制度的核心內(nèi)容：（a）協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開(kāi)發(fā)；（b）協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；（c）協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；（d）在適當(dāng)情形下，邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。

作為鼓勵(lì)合作的條款，《海洋法公約》的半閉海為沿岸國(guó)合作設(shè)計(jì)了初步框架。除了傳統(tǒng)的國(guó)際直接合作外，區(qū)域國(guó)際組織成為重要的合作方式。隨著區(qū)域國(guó)際組織的設(shè)立和運(yùn)行，以半閉海為名的區(qū)域治理將會(huì)得以逐步發(fā)展?！逗Ｑ蠓üs》的“閉海或半閉?！痹谥贫仍O(shè)計(jì)上呈現(xiàn)如下特征：第一，定位高。制定者將“閉?；虬腴]?！痹O(shè)置在與領(lǐng)海、公海、島嶼制度等同等地位，作為公約的一級(jí)組成部分，是有著較高期待的。第二，制度新?！伴]?；虬腴]?！迸c專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、“區(qū)域”等新設(shè)立的制度并列起來(lái)作為海洋新秩序的組成。

《海洋法公約》的制定者希望通過(guò)一次會(huì)議將海洋法規(guī)范全部解決，這并不現(xiàn)實(shí)。半閉海本質(zhì)上是一個(gè)涉及到海洋劃界、航行權(quán)利、多種資源分配問(wèn)題等反映國(guó)家海洋權(quán)益的高度敏感性綜合議題。《海洋法公約》將半閉海引入國(guó)際法，并沒(méi)有給出確切的國(guó)際法規(guī)則，這是由國(guó)際政治狀況和議題本身過(guò)于綜合性的特征所決定的。目前，半閉海并不是作為一種國(guó)際法規(guī)則存在，更多的被認(rèn)可為半閉海合作。

三、半閉海合作是海洋治理實(shí)踐中功能獨(dú)特的配角

長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)際社會(huì)不存在地球政府而呈現(xiàn)總體出上的“無(wú)政府”或者“多政府”狀態(tài)，海洋治理總體上按照國(guó)際法的要求，是有規(guī)律可循的，也是總體上處于人類(lèi)管理和控制之下的。當(dāng)前海洋治理的基礎(chǔ)是以《海洋法公約》為代表的國(guó)際法。1982年《海洋法公約》簽訂以后，半閉海進(jìn)入國(guó)際法領(lǐng)域，并沒(méi)有因地理特殊性而獲得規(guī)則特殊性。到2017年聯(lián)合國(guó)海洋會(huì)議的召開(kāi)，35年間半閉海合作在海洋治理中發(fā)揮了重要的輔助功能。在倡導(dǎo)條款要求進(jìn)行合作的領(lǐng)域（漁業(yè)、環(huán)保、科研等），半閉海合作參與海洋治理的功能獨(dú)特，正在獲得國(guó)際實(shí)踐的認(rèn)可與支持。

（一）半閉海合作的區(qū)域治理是專(zhuān)業(yè)化海洋治理的有益補(bǔ)充

人類(lèi)當(dāng)前的海洋治理機(jī)制，專(zhuān)業(yè)化呈現(xiàn)主流，這也是未來(lái)治理的趨勢(shì)，但這種趨勢(shì)本身并非沒(méi)有問(wèn)題。半閉海合作是人類(lèi)海洋治理區(qū)域化的重要形式，就過(guò)去35年的實(shí)踐而言，盡管遭遇到《海洋法公約》相關(guān)條款成為倡導(dǎo)條款的不成功，這種區(qū)域化的特殊性沒(méi)有褪去，全球治理的一般性并沒(méi)有替代區(qū)域治理。半閉海合作有其獨(dú)特價(jià)值和生命力，不但沒(méi)有消失，還會(huì)會(huì)彌補(bǔ)當(dāng)前海洋治理過(guò)度專(zhuān)業(yè)化的不足。半閉海合作在海洋治理中的定位如圖1所示。

圖1 半閉海合作在海洋治理中的定位圖

半閉海合作的本質(zhì)要求是區(qū)域海洋治理機(jī)制的一體化。由于過(guò)去35年間，經(jīng)濟(jì)全球化的迅速發(fā)展，建立區(qū)域海洋治理機(jī)制的努力已經(jīng)被專(zhuān)業(yè)化全球國(guó)際組織的成功所替代，尤其是聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)將半閉海的特殊性降低。聯(lián)合國(guó)環(huán)境計(jì)劃署、糧農(nóng)組織、國(guó)際海事組織分別在海洋環(huán)境、海洋漁業(yè)、海洋航運(yùn)等領(lǐng)域發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，這些讓區(qū)域?qū)I(yè)化治理機(jī)制成為全球海洋治理機(jī)制的組成部分。

半閉海合作是解決國(guó)際法碎片化問(wèn)題的方法。專(zhuān)業(yè)化的海洋治理存在著顯著問(wèn)題。例如，海洋生物多樣性屬于海洋環(huán)境領(lǐng)域，由聯(lián)合國(guó)環(huán)境計(jì)劃署負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，海洋漁業(yè)資源屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，主要由糧農(nóng)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，海洋哺乳動(dòng)物資源屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際條約約束或者由政府間國(guó)際組織負(fù)責(zé)制定保護(hù)規(guī)范，這是三個(gè)緊密聯(lián)系而又相互獨(dú)立的國(guó)際法領(lǐng)域，三者間的國(guó)際法規(guī)范沒(méi)有效力等級(jí)差別，并不能確定保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物的國(guó)際條約具有優(yōu)先地位，海洋治理領(lǐng)域面臨著顯著的國(guó)際法碎片化問(wèn)題，這一問(wèn)題涉及國(guó)際法的本質(zhì)所在，依據(jù)現(xiàn)有的專(zhuān)業(yè)化路徑無(wú)法解決。

半閉海是將海洋治理的各種問(wèn)題區(qū)域化，綜合解決。半閉海提供的解決方案不會(huì)是零碎的，而是一體化的，這是人類(lèi)真正需要的。半閉海所代表的區(qū)域化路徑充分尊重各沿海國(guó)的主權(quán)，將海洋利益的短期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)相協(xié)調(diào)，能夠有效解決專(zhuān)業(yè)化治理領(lǐng)域無(wú)法窮盡、領(lǐng)域間缺乏銜接的問(wèn)題。半閉海在海洋治理中具有強(qiáng)大的功能，能否發(fā)揮這種功能主要看沿海國(guó)的政治意愿。由于半閉海沿海國(guó)的數(shù)量顯著少于全球海洋國(guó)家的數(shù)量，半閉海帶來(lái)的區(qū)域化路徑更容易獲得成功。

（二）區(qū)域漁業(yè)管理組織正在主導(dǎo)半閉海的海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與開(kāi)發(fā)

隨著專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的普遍建立，半閉海水域的大部分已經(jīng)成為沿海國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，突出的問(wèn)題是，半閉海沿海國(guó)主張的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍存在重疊。由于半閉海沿海國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面存在較大差異，會(huì)采取不同的治理措施，造成了基于各自主權(quán)權(quán)利的半閉海治理狀況。這種狀況的直接結(jié)果是治理目標(biāo)落空，海洋資源狀況惡化。海洋生物資源有著不同于陸地生物資源的特征，半閉海區(qū)域合作成為解決問(wèn)題的途徑。

半閉海生物資源養(yǎng)護(hù)與開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，以區(qū)域?qū)I(yè)組織形式的合作實(shí)踐遠(yuǎn)早于1982年《海洋法公約》。1882年簽訂的《北海漁業(yè)公約》已為漁業(yè)合作制定了基本的框架，漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與開(kāi)發(fā)制度的許多方面，主要由沿海國(guó)組成的漁業(yè)管理組織決定，與遠(yuǎn)洋捕魚(yú)國(guó)關(guān)系不大。這是對(duì)公海捕魚(yú)自由的重要挑戰(zhàn)。依據(jù)《海洋法公約》，半閉海的治理目標(biāo)主要通過(guò)兩種國(guó)際合作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，一是國(guó)家間直接合作，二是各國(guó)通過(guò)區(qū)域管理組織來(lái)共同管理資源。在國(guó)際合作實(shí)踐中，專(zhuān)業(yè)化區(qū)域管理組織有著顯著的優(yōu)勢(shì)，例如，區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）是漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與開(kāi)發(fā)規(guī)范發(fā)展、管理機(jī)制運(yùn)行的主要推動(dòng)力量。

地中海位于歐、亞、非三洲之間，是世界上沿岸國(guó)最多的半閉海。1949年糧農(nóng)組織通過(guò)會(huì)議建立的“地中海漁業(yè)總理事會(huì)”負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)與管理地中海、黑海及其連接水域的漁業(yè)資源。2007年更名為“地中海漁業(yè)總委員會(huì)”。該組織目前有包括歐盟在內(nèi)的25個(gè)締約方。這些國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、文化等領(lǐng)域有著顯著的差異，部分國(guó)家間存在著較大的陸地、海洋爭(zhēng)端，但地中海漁業(yè)總委員會(huì)的設(shè)立和運(yùn)行對(duì)于該區(qū)域漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理仍發(fā)揮了重要的作用。地中海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的形勢(shì)目前仍然十分嚴(yán)峻，97%的魚(yú)類(lèi)種群正在遭受過(guò)度捕撈。[13]半閉海制度的內(nèi)容在實(shí)踐中被不斷豐富，該組織2016年報(bào)告顯示，劃定漁業(yè)活動(dòng)限制區(qū)域已經(jīng)成為該漁業(yè)管理組織必須采取的養(yǎng)護(hù)措施。[14]

加勒比海是一個(gè)由21個(gè)國(guó)家組成的封閉海灣，加勒比海地區(qū)的漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理主要由兩大漁業(yè)水產(chǎn)組織，分別為加勒比區(qū)域漁業(yè)組織（CRFM）和中美洲漁業(yè)水產(chǎn)組織（OSPESCA）。中美洲漁業(yè)水產(chǎn)組織（OSPESCA）主要由中美洲大陸的洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拿馬等8個(gè)國(guó)家組成，管轄的水域范圍不僅包括了成員國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、還有領(lǐng)海、內(nèi)水等。加勒比區(qū)域漁業(yè)組織（CRFM）是加勒比海東部沿岸國(guó)（或島嶼國(guó)）組成的區(qū)域漁業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，目前有16個(gè)成員，大部分是加勒比海島國(guó)。加勒比區(qū)域漁業(yè)組織的管轄范圍包括了成員國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的漁業(yè)資源；在符合《海洋法公約》的條件下，加勒比區(qū)域漁業(yè)組織也負(fù)責(zé)國(guó)家管轄權(quán)之外關(guān)于跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的養(yǎng)護(hù)與管理。由于共處于加勒比海，兩個(gè)漁業(yè)水產(chǎn)組織之間較多的合作，已經(jīng)涉及到加勒比海域生物資源養(yǎng)護(hù)與開(kāi)發(fā)的大部分領(lǐng)域。

（三）海上共同開(kāi)發(fā)正在分化半閉海合作所追求的區(qū)域治理

海上共同開(kāi)發(fā)是海洋開(kāi)發(fā)中的國(guó)際合作現(xiàn)象，不僅發(fā)生在爭(zhēng)議海域，而且發(fā)生于跨界海域、國(guó)家專(zhuān)屬管轄海域、200海里以外大陸架、國(guó)家管轄范圍以外（含“區(qū)域”）等。[15]當(dāng)半閉海的沿海國(guó)只有兩個(gè)國(guó)家的情況下，海上共同開(kāi)發(fā)是十分有效的治理方式。比斯開(kāi)灣屬于半閉海，根據(jù)法國(guó)和西班牙1974年簽訂《比斯開(kāi)灣大陸架劃界協(xié)定》（the French-Spanish Convention on the Delimitation of the Continental Shelves of the Two States in the Bay of Biscay）第4條的要求，如果海底自然資源被兩國(guó)大陸架邊界所分割，并且，如果位于一國(guó)大陸架上的自然資源，全部或部分地被位于另一國(guó)大陸架上的設(shè)備所開(kāi)發(fā)，為了確保此項(xiàng)開(kāi)發(fā)獲得最大利益，并且保護(hù)兩國(guó)大陸架自然資源的全部合法權(quán)利，締約方應(yīng)與該施工單位一起竭盡全力針對(duì)此種開(kāi)發(fā)情況達(dá)成協(xié)議。特別是，如果開(kāi)發(fā)將影響另一國(guó)大陸架自然資源時(shí)，需進(jìn)行申請(qǐng)；如果邊界兩側(cè)任何一側(cè)大陸架自然資源被開(kāi)發(fā)，締約方應(yīng)與施工單位一起竭盡全力與資源受損方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。紅海是典型的半閉海，根據(jù)1974年《蘇丹和沙特阿拉伯關(guān)于共同開(kāi)采共有區(qū)域內(nèi)的紅海海床和底土的自然資源的協(xié)定》（Agreement between Sudan and Saudi Arabia Relating to the Joint Exploitation of the Natural Resources of the Seabed and Subsoil of the Red Sea in the Common Zone）的要求，兩國(guó)間進(jìn)行海上共同開(kāi)發(fā)。

由于半閉海的共同開(kāi)發(fā)一般是雙邊行為，當(dāng)半閉海的沿海國(guó)是三個(gè)或者三個(gè)以上國(guó)家的時(shí)候，海上共同開(kāi)發(fā)是對(duì)半閉海所追求的區(qū)域治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。泰國(guó)灣海域迄今已經(jīng)達(dá)成了數(shù)個(gè)共同開(kāi)發(fā)協(xié)定，1979年泰國(guó)和馬來(lái)西亞《關(guān)于為開(kāi)發(fā)泰國(guó)灣兩國(guó)大陸架劃定區(qū)域海底資源而建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》、1982年越南和柬埔寨《關(guān)于歷史性水域的協(xié)議》（后歸于無(wú)效），以及1992年越南和馬來(lái)西亞《關(guān)于涉及兩國(guó)大陸架的劃定區(qū)域勘探和開(kāi)發(fā)石油的諒解備忘錄》。這些共同開(kāi)發(fā)協(xié)議并沒(méi)有解決問(wèn)題，卻加劇了各方的利益沖突。[16]

四、半閉海議題中的中國(guó)應(yīng)有立場(chǎng)與策略選擇

中國(guó)的海洋地理狀況決定了半閉海對(duì)我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)有著重要的意義。針對(duì)半閉海議題，我國(guó)應(yīng)有的立場(chǎng)與策略選擇，這里提出三點(diǎn)思考，供我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)考量。

（一）倡導(dǎo)和參與半閉海國(guó)際合作并反對(duì)域外大國(guó)濫用海洋自由

半閉海的國(guó)際合作目前呈現(xiàn)出兩種不同的趨勢(shì)，一個(gè)是水平擴(kuò)展，指半閉海下各沿海國(guó)合作的領(lǐng)域在不斷增加，從最初的海洋漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究三個(gè)基本方面擴(kuò)展到了漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、海洋油污預(yù)防及處理、海洋搜救、水下文化遺產(chǎn)保護(hù)、海洋保護(hù)區(qū)合作等諸多領(lǐng)域。[17]二是縱向延伸，指在地中海、加勒比海、紅海等半閉海區(qū)域，半閉海制度下各沿海國(guó)合作的程度不斷增加，已經(jīng)在一些領(lǐng)域取得較多成果。這種現(xiàn)象與全球發(fā)展不平衡有關(guān)，也符合國(guó)際社會(huì)多樣化發(fā)展的要求。由此帶來(lái)的問(wèn)題是全球范圍而言，半閉海制度的不統(tǒng)一，很難確定半閉海制度在水平方向上的范圍，也很難給出半閉海在縱向上對(duì)國(guó)家主權(quán)的約束程度。國(guó)際法意義的半閉海國(guó)際合作，對(duì)于不同的國(guó)家，對(duì)于不同的海域，有著不同的含義。

捍衛(wèi)海洋自由被美國(guó)視為“立國(guó)傳統(tǒng)”。美國(guó)建國(guó)之初發(fā)布的《1776 年條約計(jì)劃》就提出海洋自由的思想?！澳虾：叫凶杂伞笔敲绹?guó)“海洋自由”傳統(tǒng)與“航行自由計(jì)劃”的延續(xù)。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)是超出國(guó)際法授權(quán)過(guò)度的主張海洋權(quán)利的國(guó)家。從國(guó)際法的視角看，中美兩國(guó)對(duì)中國(guó)南海U形線(xiàn)性質(zhì)存在法律認(rèn)定的分歧，美國(guó)以航行自由之名行挑戰(zhàn)中國(guó)國(guó)家主權(quán)之實(shí)。[18]在反對(duì)域外大國(guó)海上霸權(quán)的過(guò)程中，中方曾多次表示愿同東盟國(guó)家一起努力，將南海建設(shè)成為和平之海、友誼之海、合作之海。國(guó)際法的半閉海源于閉海論對(duì)海洋自由論的反擊。我國(guó)應(yīng)注重與半閉海沿海國(guó)之間的國(guó)際合作，以國(guó)際合作來(lái)化解分歧并最終解決問(wèn)題。

在南海，我國(guó)面臨著五國(guó)六方（文萊、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、越南、中國(guó)臺(tái)灣）的壓力。在東海，沿海國(guó)有中國(guó)、日本、韓國(guó)三個(gè)國(guó)家。在黃海，沿海國(guó)有中國(guó)、朝鮮、韓國(guó)。盡管這些半閉海存在著不同的地理狀況、國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，我國(guó)進(jìn)行國(guó)際合作的情況不同，不應(yīng)一概而論，但我國(guó)堅(jiān)持區(qū)域內(nèi)國(guó)家之間直接對(duì)話(huà)與合作解決問(wèn)題的方針是正確的，有利于阻止域外大國(guó)的干預(yù)，也是符合半閉海國(guó)際合作倡議的。

（二）重視地理特殊性帶來(lái)的規(guī)則特殊性要求并加強(qiáng)區(qū)域治理實(shí)踐

縱觀(guān)海洋法的形成與發(fā)展，脫離對(duì)地理狀況的考察而盲目設(shè)計(jì)的機(jī)制并不能持久存在。例如，教皇對(duì)于海洋的籠統(tǒng)劃分被格勞修斯證明為違法；英國(guó)挪威漁業(yè)權(quán)案之前，正?；€(xiàn)被認(rèn)為是唯一正確的領(lǐng)海基線(xiàn)劃法，挪威海岸線(xiàn)的特殊性與長(zhǎng)期實(shí)踐確立了直線(xiàn)基線(xiàn)的合法性；北海大陸架案肯定了大陸架自然延伸原則的意義，在一定程度上否定了脫離自然的等距離原則。即使在陸地領(lǐng)土的劃界、國(guó)際治理過(guò)程中，地理因素（例如山脈、河流、季風(fēng)等）也有著重要意義。

《海洋法公約》的制定過(guò)程中，受到美蘇兩大國(guó)的影響，半閉海的條款僅僅要求合作，成為倡導(dǎo)條款，這是政治力量對(duì)地理特殊性的壓制，忽視了現(xiàn)實(shí)的治理需求。長(zhǎng)期的國(guó)際治理實(shí)踐證明：這樣的條款會(huì)隨著技術(shù)發(fā)展而改變，逐漸形成適應(yīng)地理需求的國(guó)際法規(guī)則。我國(guó)在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的過(guò)程中，應(yīng)重視治理話(huà)語(yǔ)權(quán)的獲得，半閉海正是重要的切入點(diǎn)。

黃海、東海、南海均屬于半閉海，地理特殊性對(duì)海洋治理的要求迫切而現(xiàn)實(shí)。有論著提出應(yīng)以半閉海國(guó)際合作的角度來(lái)分析南海問(wèn)題，應(yīng)從南海各沿岸國(guó)的共同關(guān)切和共同需求出發(fā)，以漁業(yè)合作和海洋環(huán)境保護(hù)合作為重點(diǎn)，逐步開(kāi)拓并完善在海洋旅游、海洋搜救、海難救助等領(lǐng)域的合作，并在遵守國(guó)際法規(guī)則的前提下適時(shí)開(kāi)展海上能源的共同開(kāi)發(fā)。[19]多領(lǐng)域的發(fā)展并不是沒(méi)有目標(biāo)的盲目生長(zhǎng)，半閉海國(guó)際合作本身有著成長(zhǎng)的路徑。就涉獵的領(lǐng)域而言，一般是首先從漁業(yè)活動(dòng)開(kāi)始，向海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究?jī)蓚€(gè)領(lǐng)域拓展，逐步增加研究領(lǐng)域的過(guò)程；而國(guó)際合作的程度也會(huì)逐步加深。半閉海在內(nèi)容和程度上，受到沿海國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、宗教等多方因素的影響，對(duì)于這些因素的結(jié)構(gòu)，并不能一概而論，因?yàn)樘囟〞r(shí)期、特定海洋，沿海國(guó)價(jià)值評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)將是獨(dú)特的。

（三）以雙邊共同開(kāi)發(fā)促進(jìn)半閉海合作并警惕鄰國(guó)間的不當(dāng)開(kāi)發(fā)

與半閉海的多邊國(guó)際合作對(duì)比，半閉海區(qū)域的資源開(kāi)發(fā)與養(yǎng)護(hù)，各沿海國(guó)更傾向于靈活度高、雙邊機(jī)制、利益導(dǎo)向的共同開(kāi)發(fā)，而不愿意建構(gòu)一個(gè)約束力強(qiáng)、多邊的、規(guī)則導(dǎo)向的半閉海國(guó)際合作。

以建構(gòu)主義的眼光分析，在半閉海區(qū)域眾多的共同開(kāi)發(fā)為半閉海制度提供了更多的政治意愿和制度借鑒，半閉海國(guó)際合作的生成除了依靠國(guó)際組織的介入外，更多地需要本區(qū)域國(guó)家的行動(dòng)，尤其是共同行動(dòng)。這有些類(lèi)似于國(guó)際經(jīng)濟(jì)法理論中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的繁榮會(huì)侵蝕多邊貿(mào)易規(guī)則，尤其是世貿(mào)組織規(guī)則（WTO）規(guī)則的統(tǒng)一性，相反地又會(huì)促進(jìn)世貿(mào)組織規(guī)則在諸多領(lǐng)域深層次的發(fā)展。同樣的邏輯發(fā)生于國(guó)際刑法領(lǐng)域，在國(guó)際刑事法院（ICC）正是設(shè)立和運(yùn)行之前，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)設(shè)立的前南刑庭、盧旺達(dá)刑庭等專(zhuān)案法庭為國(guó)際刑法學(xué)的發(fā)展提供了重要的支撐。2013年10月，中國(guó)、文萊兩國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明，決定一致同意支持兩國(guó)相關(guān)企業(yè)開(kāi)展海上共同開(kāi)發(fā)，勘探和開(kāi)采海上油氣資源。同年，中國(guó)、越南兩國(guó)在《聯(lián)合聲明》中同意積極研究和商談共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題，在政府邊界談判代表團(tuán)框架下成立中越海上共同開(kāi)發(fā)磋商工作組；本著先易后難、循序漸進(jìn)的原則，穩(wěn)步推進(jìn)灣口外海域劃界談判并積極推進(jìn)該海域的共同開(kāi)發(fā)。[20]

基于國(guó)家理性選擇，共同開(kāi)發(fā)更受歡迎，站在國(guó)家利益的角度，這是最佳選擇。但是以人類(lèi)整體利益和區(qū)域利益來(lái)分析判斷，這并非最佳答案，如果被不適當(dāng)適用，共同開(kāi)發(fā)是有害于整體國(guó)際合作的。1974年在韓國(guó)漢城簽訂的日韓《共同開(kāi)發(fā)兩個(gè)南部大陸架協(xié)定》就區(qū)域范圍而言，深入中國(guó)東海大陸架中部，嚴(yán)重侵害中國(guó)的大陸架權(quán)利。[21]該協(xié)議簽訂后，中國(guó)有3次強(qiáng)烈抗議和7次低層次的外交抗議。由于勘探技術(shù)、國(guó)際合作等原因，除了有害于東海大陸架的劃分外，該協(xié)定沒(méi)有產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)成果。[22]

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