吳海潮 胡公樞

摘 要：本文以最高人民檢察院、最高人民法院發(fā)布的環(huán)境民事公益訴訟典型案例為切入，分析了環(huán)境民事公益訴訟的有益經(jīng)驗做法，并結(jié)合實際情況提出環(huán)境民事公益訴訟存在的級別管轄、社會組織缺乏激勵機制、訴前程序不完善、排除私益訴訟不合理、訴訟的專業(yè)性制約等問題，提出要讓基層檢察機關(guān)多辦理案件，重點鼓勵支持社會組織辦理案件，允許附帶提起普通民事訴訟，運用“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)造性地開展工作，建立以“虛擬治理成本法”為主的費用認定方式等建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟 檢察機關(guān) 典型案例 楓橋經(jīng)驗

“環(huán)境民事公益訴訟”最早于2012年8月被寫進民事訴訟法。2015年7月，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。2017年6月，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，其中對《民事訴訟法》的修改，明確了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的主體資格，規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟?！?018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，再次就公益訴訟的目的和原則、管轄、范圍、調(diào)查程序、起訴程序、審判程序、刑事附帶民事公益訴訟等作出具體規(guī)定。

一、環(huán)境民事公益訴訟典型案例情況

2017年3月，最高人民法院發(fā)布《10起環(huán)境公益訴訟典型案例》，其中有9起是關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的典型案例，9起案件中有一起較為特別，是“行政附帶民事公益訴訟”形式。[1]2017年6月，最高人民檢察院公布《26起檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作典型案例》，有2起為環(huán)境民事公益訴訟典型案例，其中1起與2017年3月最高人民法院發(fā)布的典型案例相同。[2] 2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《10起檢察公益訴訟典型案例》，其中有2起環(huán)境民事公益訴訟典型案例。[3]典型案例具體情況見下頁“環(huán)境民事公益訴訟典型案例表”所示。這些案例在實踐當(dāng)中具有較強地指導(dǎo)意義。

（一）鼓勵“社會組織”積極起訴

從2017年3月發(fā)布的典型案例看，“社會組織”起訴的積極性較高，所占的比率也較大，在9起環(huán)境民事公益訴訟案件中，有7起案件為“社會組織”起訴，占比77.78%。其中1起還對“社會組織”是否為適格主體進行審理，經(jīng)一審、二審，最高人民法院再審，最終認定社會組織“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會”具有環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。2017年6月發(fā)布的2起典型案例中，也有1起涉及“社會組織”提起公益訴訟。但在2018年3月發(fā)布的典型案例中，未涉及“社會組織”起訴的案例。總體而言，從典型案例看，鼓勵“社會組織”積極起訴，符合法律的規(guī)定，值得借鑒。

（二）通過調(diào)解的方式解決公益訴訟爭端

調(diào)解是最好的民事爭端解決方式。只要能夠有效維護公共利益，在公益訴訟中也可以適用調(diào)解。從2017年6月、2018年3月兩次發(fā)布的典型案例看，雖各只有兩起案件涉及環(huán)境民事公益訴訟，但均各有一起案件通過調(diào)解的方式結(jié)案。而2017年3月發(fā)布的9起環(huán)境民事公益訴訟典型案例中，雖直接通過調(diào)解方式結(jié)案的只有1起，但9起案件中，1起是關(guān)于訴訟主體的問題，1起是因危險廢物認定有誤未判決賠償，1起判決停止排放醫(yī)療污水，其余5起案件由法院判決環(huán)境損害修復(fù)費用中，有3起案件的判決書中含有一定程度的“調(diào)解”內(nèi)容。如“湖北恩施案”、“江蘇江陰案”等，均判決由被告先自行修復(fù)受損環(huán)境，如自行修復(fù)不達標(biāo)，才承擔(dān)修復(fù)費用或由法院直接委托第三方進行修復(fù)。

（三）訴訟請求和判決形式突破常規(guī)，具有一定的靈活性

根據(jù)《民事訴訟法》第119條第3項，民事訴訟必須“有具體的訴訟請求和事實、理由”。法院根據(jù)訴訟請求進行裁判。同類訴訟請求，如既要求賠償損失，又要求恢復(fù)原狀，存在選擇性，一般會被法院要求選擇一種訴訟請求，但在環(huán)境民事公益訴訟中存在這樣的訴訟請求和類似這樣的判決。如“山東聊城案”中，檢察機關(guān)提出訴訟請求“請求依法判令路榮太消除危險、恢復(fù)原狀；若不能恢復(fù)原狀，則應(yīng)賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用”。又如“江蘇泰州案”，法院判決“被告企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費用共計1.6億余元，如被告企業(yè)能夠通過技術(shù)改造對副產(chǎn)酸進行循環(huán)利用，明顯降低環(huán)境風(fēng)險，且1年內(nèi)沒有因環(huán)境違法行為受到處罰的，其已支付的技術(shù)改造費用可在環(huán)境修復(fù)費用的40%額度內(nèi)抵扣”。

（四）創(chuàng)新“虛擬治理成本計算法”計算環(huán)境修復(fù)費用，規(guī)避了爭議難點

環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》規(guī)定：“虛擬治理成本是按照現(xiàn)行的治理技術(shù)和水平治理排放到環(huán)境中的污染物所需要的支出。虛擬治理成本法適用于環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)、恢復(fù)成本遠遠大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)評價指標(biāo)的情形。”“江蘇泰州案”中，涉及2萬噸副產(chǎn)酸傾倒入河流，由于河流具有流動性，難以從水質(zhì)狀況的角度評估環(huán)境修復(fù)費用，且水質(zhì)狀況還涉及其他污染物的情形?！疤摂M治理成本計算法”較好地解決了這個問題。類似的案例，在“山東德州案”中也有應(yīng)用。該案涉及大氣污染，由于大氣具有流動性，造成的生態(tài)損害具體情況難以估計，采用“虛擬治理成本計算法”，根據(jù)企業(yè)超標(biāo)排放數(shù)量以及二氧化硫等單位治理成本，從而評估出虛擬治理成本，再乘以相應(yīng)的敏感系數(shù)作為環(huán)境修復(fù)費用?！疤摂M治理成本計算法”將環(huán)境修復(fù)費用的認定轉(zhuǎn)移至污染物排放的類型、數(shù)量等方面，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，能夠避免行為與損害之間因果關(guān)系的認定難題，也能避免當(dāng)事人以生態(tài)環(huán)境已恢復(fù)為由不承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費用。

（五）在公益訴訟的過程中，附帶解決私益訴訟問題，體現(xiàn)社會效果

涉及環(huán)境污染的案件，“公益”和“私益”往往同時存在，如廢水污染了河道，而河道中有養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的魚類，這其中同時存在“公益”和“私益”，如果能夠在公益訴訟的過程中，同時解決私益訴訟問題，就能達到更好的訴訟效果。2018年3月發(fā)布的“云南普洱案”就存在這種情形。工業(yè)原料管道泄漏，造成農(nóng)田、菜地被污染，河段魚類死亡，經(jīng)司法鑒定，農(nóng)田環(huán)境污染費用為528600元，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用為829700元。案發(fā)后，涉案公司與受害村民就污染造成的直接經(jīng)濟損失達成賠償協(xié)議，而涉及生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)問題，檢察機關(guān)通過環(huán)境民事公益訴訟進行解決，使得“公益”和“私益”問題同時解決，社會效果更好。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟面臨的問題

環(huán)境民事公益訴訟還處在探索階段，雖然最高人民檢察院、最高人民法院發(fā)布的典型案例具有很強的實踐指導(dǎo)意義，但在實務(wù)當(dāng)中，仍存在多方面問題，筆者從實務(wù)的視角，簡述幾個重要的具體問題：

（一）市級檢察機關(guān)管轄，不利于環(huán)境民事公益訴訟的全面實施

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《2015實施辦法》）第2條第1款規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟一般由“侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄”。根據(jù)《民事訴訟法》第18條規(guī)定，中級人民法院管轄“重大涉外案件；在本轄區(qū)有重大影響的案件；最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件”等三類案件。從《民事訴訟法》規(guī)定看，中級人民法院管轄的案件相對重大，而環(huán)境民事公益訴訟案件可能涉案標(biāo)的大，屬于重大案件，也可能涉案標(biāo)的小，屬于一般案件，不應(yīng)一概而論。從基層情況看，更多環(huán)境民事公益訴訟案件線索為小案件線索，由基層檢察機關(guān)、基層法院管轄，從訴訟活動中的取證、訴訟成本、開庭審理、監(jiān)督執(zhí)行等方面考慮，均更為合適。相反，如果一審案件由市級檢察機關(guān)、中級人民法院管轄，案件的線索排摸、調(diào)查取證一般就要由基層檢察機關(guān)和市級檢察機關(guān)共同進行，再由市級檢察機關(guān)履行其他訴訟程序，案件的流程相對復(fù)雜，調(diào)查取證工作耗費的司法資源變大，特別是如果被告不服一審判決，上訴的成本也將變大。另一方面，在污染環(huán)境刑事案件中存在較多環(huán)境民事公益訴訟的案件線索，這類案件一審均由基層人民法院管轄，按照刑事訴訟法，如果提起刑事附帶民事訴訟，由基層檢察機關(guān)管轄，但如果提起相應(yīng)的民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟卻要由市級檢察機關(guān)管轄，相較而言，也不合理。

（二）缺乏激勵機制，將影響“社會組織”提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性

羅馬法時期已將訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，其中規(guī)定，市民可以為了保護社會公共利益而提起的訴訟，并獲得一定的獎勵。[4]而《環(huán)境保護法》第58條第3款規(guī)定：“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！睘榱吮Ｗo公共利益提起公益訴訟，能否獲取一定形式的獎勵，如果不能獲得經(jīng)濟利益，那么可以獲得哪些其他利益。這在當(dāng)前的立法當(dāng)中是空白的。正如《獻血法》第2條規(guī)定，國家實行無償獻血制度，但同時第6條又規(guī)定，有關(guān)單位可以給予獻血者適當(dāng)補貼。某些“社會組織”雖然具有保護環(huán)境的成立宗旨，但進行一場體量、爭議、取證難度均較大的環(huán)境民事公益訴訟，需要投入巨大的人力、財力，在不得牟取經(jīng)濟利益的規(guī)定之下，“社會組織”可能連起訴的財力條件都將不具備，又如何去贏得訴訟，維護社會公共利益。換言之，如果不建立機制鼓勵“社會組織”提起環(huán)境民事公益訴訟，將等同于讓“法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后1個月內(nèi)依法辦理”的訴前程序空轉(zhuǎn)。

（三）訴前程序機制不完善，影響環(huán)境民事公益訴訟的訴訟效果

根據(jù)《2015實施辦法》，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟必須要經(jīng)過該辦法規(guī)第13條規(guī)定的程序，即“（一）依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟；（二）建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟”。只有同時經(jīng)過這兩道程序，確認無優(yōu)先起訴的主體，檢察機關(guān)才可以提起環(huán)境民事公益訴訟。《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定“在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下”，檢察機關(guān)才可以提起民事公益訴訟。換言之，如果存在這樣的主體，檢察機關(guān)還需要給予“1個月”的等待期限。在這1個月的期限內(nèi)，假如法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不置可否，則有可能使1個月的期限空轉(zhuǎn)。任何案件的取證都具有很強的時效性，越早取證越有利于證實案件的事實。訴前程序機制不完善或規(guī)定不明確，可能影響環(huán)境民事公益訴訟的取證和起訴時間，最終影響環(huán)境民事公益訴訟的訴訟效果。從公布的訴訟案例來看，檢察機關(guān)的訴前程序中，依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟，往往停留在要求主管部門督促環(huán)境整改的層面，有的案例中未提及是否履行了該道程序，而符合條件的“有關(guān)組織”并不多，有的組織明確提出無能力提起環(huán)境民事公益訴訟。[5]

（四）排除“直接私益”，不利于訴訟的經(jīng)濟性，還可能使環(huán)境民事公益訴訟脫離群眾基礎(chǔ)

國外文獻提到類似環(huán)境民事公益訴訟時，核心爭議都是關(guān)于人的損害賠償，污染環(huán)境與人的損害之間是否有因果關(guān)系等問題；[6]同是公益訴訟的消費民事公益訴訟，其初衷在于，保障消費者的權(quán)益，促進和諧公平誠信消費市場秩序，其中就包含消費者的權(quán)益。[7]而最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責(zé)人就《〈關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者問》則稱，環(huán)境民事公益訴訟的初衷在于應(yīng)對“缺乏直接受害人的自然環(huán)境破壞”。[8]現(xiàn)實情況是，缺乏直接受害人的自然環(huán)境破壞極為少見，即使空氣遭受污染，人們也可以說自己是直接的受害人?？梢哉f，環(huán)境民事公益訴訟的每一個案件，均伴隨著具體的受害人，如果將受害人受到的損害排除在訴訟標(biāo)的之外，讓其“另行起訴”，將不利于訴訟的經(jīng)濟性，也易使環(huán)境民事公益訴訟失去群眾的期待和關(guān)注。環(huán)保部門針對環(huán)境污染作出的行政處罰，與環(huán)境民事公益訴訟針對“缺乏直接受害人的自然環(huán)境破壞”進行損害賠償訴訟，兩者幾乎沒有實質(zhì)的區(qū)別，前者在及時性、有效性等方面甚至可能更優(yōu)，之所以提起環(huán)境民事公益訴訟，從初衷以及長遠看，還應(yīng)著眼于“直接私益”的保護。

（五）訴訟程序和內(nèi)容過于專業(yè)，制約了環(huán)境民事公益訴訟的開展

不同于普通民事訴訟程序，原告對其訴求的主張較為明確，主要爭議點集中在證據(jù)或有爭議的法律適用。環(huán)境民事公益訴訟排除直接個人私益的訴訟保護，損害賠償?shù)姆绞酱嬖诙喾N情形，較為復(fù)雜。“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”一般難以直接勝任取證、提起訴訟等工作，如委托律師進行代理，則要支付高昂的律師費用，訴訟成本較大。由檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，雖解決了法律專業(yè)人才的問題，但涉及環(huán)境損害修復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境功能損失等問題，仍需要專業(yè)鑒定機構(gòu)介入。而由什么樣的專業(yè)鑒定機構(gòu)介入出具相應(yīng)的鑒定報告，實務(wù)中困擾較大。一方面專業(yè)鑒定機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人才均較少，另一方面專業(yè)鑒定費用過高。如典型案例中的“云南普洱案”，主張生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費用829700元，鑒定費用卻高達400000元。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的建議

（一）讓基層檢察機關(guān)多辦理環(huán)境民事公益訴訟案件

從法律規(guī)定看，基層檢察機關(guān)在一定條件下具有辦案的權(quán)限。根據(jù)《2015實施辦法》第2條第4款規(guī)定，有管轄權(quán)的人民檢察院可以將其管轄的環(huán)境民事公益訴訟案件交下級院辦理?；鶎訖z察機關(guān)辦理環(huán)境民事公益訴訟案件具有案件來源多、取證及時便宜、可以與污染環(huán)境刑事案件相關(guān)聯(lián)辦理、能夠及時制止環(huán)境污染、能夠及時對環(huán)境污染組織修復(fù)等優(yōu)勢。在環(huán)境民事公益訴訟的初試階段，讓基層檢察機關(guān)多辦案件，能夠積累更多實踐的經(jīng)驗，也只有多辦理案件，才能探索出問題和對策來，以盡快完善環(huán)境民事公益訴訟實體、程序方面的制度。對基層檢察機關(guān)可能面臨地方政府因經(jīng)濟發(fā)展原因或檢察機關(guān)內(nèi)部原因，阻礙環(huán)境民事公益訴訟開展的問題，建議參照原自偵案件上提一級的辦案模式，通過上級檢察機關(guān)決定立案的方式進行督促解決。

（二）發(fā)揮訴前程序的作用，重點鼓勵支持社會組織依法提起訴訟

從公布的案例來看，未出現(xiàn)“法律規(guī)定的機關(guān)”提起環(huán)境民事公益訴訟的案例。以環(huán)保部門為例，為了保護自然環(huán)境資源，環(huán)保部門可能認為直接對涉案單位作出行政處罰，比耗費大量時間精力而實施的環(huán)境民事公益訴訟更有效率。從權(quán)力行使的規(guī)律看，行政執(zhí)法本身就是在維護社會公共利益。因此，行政執(zhí)法機關(guān)一般不會再采取公益訴訟的方式保護公共利益。換言之，重點應(yīng)放在鼓勵支持社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。具體的辦法或措施，可以采取鼓勵符合條件的社會組織登記注冊、為符合條件的社會組織籌集訴訟費用、提供法律咨詢、支持起訴、給予社會組織及個人以榮譽、允許分得部分賠償款用用于其參與環(huán)境修復(fù)或公益活動費用等方式。

（三）允許提起環(huán)境民事公益訴訟的同時附帶普通民事訴訟

盡管司法解釋排除了環(huán)境民事公益訴訟的“私益標(biāo)的”，但按照訴訟的經(jīng)濟性原理，沒有理由將“私益標(biāo)的”一概排除在“公益訴訟”之外，可以采取附帶的方式同時提起，也可以直接在公益訴訟的判決中予以明確“私益”損害賠償?shù)挠嬎惴绞?。如此，則公益訴訟將更具人文關(guān)懷，人們也將更關(guān)注和期待公益訴訟。典型案例中的“云南普洱案”為“私益保護”提供了先例。該案也反映出環(huán)境民事公益訴訟中“私益”和“公益”的爭議問題，多數(shù)人的“私益”集合，是否屬于“公益”，分配給個人使用的集體所有土地被污染，是否屬于“公益”受損等。從早期一般民眾對于公益訴訟的理解來看，如福建律師邱建東因公用電話亭未執(zhí)行半價規(guī)定多收其6角錢起訴郵電局，河北喬占祥就春運鐵路票價上漲狀告鐵道部等，[9]公益訴訟至少包含一定程度的“私益”集合。因此，將環(huán)境民事公益訴訟的范圍適當(dāng)擴張至私益訴訟，又不違法現(xiàn)有法律的規(guī)定，允許同時附帶提起普通民事訴訟的方法可以嘗試。

（四）運用“楓橋經(jīng)驗”，創(chuàng)造性地開展環(huán)境民事公益訴訟

“楓橋經(jīng)驗”誕生于1963年6月，其主要內(nèi)容為“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”。[10]習(xí)近平總書記在楓橋調(diào)研時就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示，指出“楓橋經(jīng)驗”沒有過時。[11]新時期，“楓橋經(jīng)驗”有新的內(nèi)涵。在環(huán)境民事公益訴訟中，“楓橋經(jīng)驗”是一種創(chuàng)造性地化解矛盾的方法，圍繞生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目標(biāo)，促進環(huán)境污染的實施者與檢察機關(guān)達成調(diào)解，以及時有效地保護生態(tài)環(huán)境公共利益。在運用“楓橋經(jīng)驗”的過程中，檢察機關(guān)可以考慮污染環(huán)境實施者的主觀故意、危害后果、持續(xù)期間、社會影響、示范效應(yīng)等因素，同時考慮其經(jīng)濟承受能力，如果系非公經(jīng)濟，還要從保護非公經(jīng)濟的角度，綜合評判環(huán)境損害修復(fù)費用等，促使個案調(diào)解，并影響至類案調(diào)解，乃至達到整體環(huán)境保護的示范效應(yīng)。