董四方，馮 嘉

(1.水利部水資源管理中心，北京 100053；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215006)

地下水是水資源的重要組成部分，是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。2016年全國(guó)總供水量6 040.2億 m3，其中地下水源供水量1 057.0億 m3，占比17.5%。超量開采和污染是目前地下水開發(fā)利用最主要問題，并形成了諸多負(fù)效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境帶來許多不利的影響[1]。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出對(duì)水流等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。2014年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組明確要求有關(guān)部門建立健全地下水資源的產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)性制度[2]。地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記是建立健全地下水資源產(chǎn)權(quán)制度,形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的產(chǎn)權(quán)制度的前提，是整個(gè)制度體系構(gòu)建的第一個(gè)環(huán)節(jié)。

1 必要性

1.1 是實(shí)施地下水資源產(chǎn)權(quán)制度改革的前提

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確了未來我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革方向，按照自然資源包括地下水資源的所有者權(quán)利與監(jiān)管者權(quán)力相分離的原則，由國(guó)家指定的機(jī)構(gòu)或部門按照市場(chǎng)原則統(tǒng)一行使所有種類國(guó)有自然資源的所有權(quán)，從事自然資源的開發(fā)、利用、收益和處分等事務(wù)；而自然資源作為生態(tài)環(huán)境要素的保護(hù)，則主要依靠行政監(jiān)管手段，由自然資源監(jiān)督管理部門來行使其監(jiān)督管理權(quán)。地下水資源確權(quán)登記是在堅(jiān)持水資源國(guó)家所有的前提下，針對(duì)地下水資源所有權(quán)及其衍生出來的水資源使用權(quán)、取水權(quán)、用水權(quán)等權(quán)利，對(duì)權(quán)利行使者、權(quán)屬主體及權(quán)利的內(nèi)容、范圍、界限等進(jìn)行確認(rèn)并進(jìn)行公示登記，是實(shí)施水資源產(chǎn)權(quán)制度改革的重要前提。

1.2 是以市場(chǎng)化手段配置和保護(hù)地下水資源的基礎(chǔ)性措施

目前我國(guó)對(duì)地下水資源的保護(hù)主要依賴于行政手段，存在執(zhí)法成本高、效果不夠理想的問題。隨著國(guó)家自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，未來也將在地下水資源的開發(fā)、利用與保護(hù)方面更多地引進(jìn)市場(chǎng)化的調(diào)控手段，取水權(quán)交易就是其中重要的措施。取水權(quán)交易的前提是取水權(quán)的確權(quán)和登記，明確各取水戶通過取水許可程序所獲得的地下水資源的初始分配量。根據(jù)達(dá)爾曼(Dahlman)歸納的產(chǎn)權(quán)學(xué)派的科斯定理，產(chǎn)權(quán)交易的前提是從法律上界定清晰、明確的產(chǎn)權(quán)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)“零交易費(fèi)用”，而這是科斯定理發(fā)揮作用的前提[3]。因此，地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記又是助推取水權(quán)交易制度、發(fā)揮市場(chǎng)配置作用的重要前提。

2 地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記主要內(nèi)容

2.1 地下水資源產(chǎn)權(quán)范疇

經(jīng)濟(jì)學(xué)中“產(chǎn)權(quán)”的概念泛指能夠給權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利，且產(chǎn)權(quán)概念偏重于物的利用，而不關(guān)注物的歸屬問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“產(chǎn)權(quán)”與法律中的“所有權(quán)”并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，所有權(quán)只強(qiáng)調(diào)物的歸屬，而不關(guān)注物的利用問題。產(chǎn)權(quán)概念也不同于《物權(quán)法》中的物權(quán)概念，物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，但不涵蓋知識(shí)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)概念上與法律中的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念相對(duì)應(yīng)。財(cái)產(chǎn)權(quán)泛指具有財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的權(quán)利，凡是能夠給權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利都可以收歸財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇之中，其不僅包括物權(quán)，還包括債權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)。上述權(quán)利概念的關(guān)系見圖1。

圖1 權(quán)利概念關(guān)系圖

由于地下水資源產(chǎn)權(quán)并不涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問題，主要包括地下水資源所有權(quán)、取水權(quán)、取水權(quán)的抵押權(quán)、取水權(quán)的租賃權(quán)等。

2.2 地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記的范疇

在地下水資源產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)體系中，所有權(quán)和取水權(quán)是水資源管理工作者非常熟悉的權(quán)利，但對(duì)基于取水權(quán)的抵押權(quán)和租賃權(quán)相對(duì)比較陌生。地下水取水權(quán)的抵押權(quán)是指取水權(quán)人(通常是債務(wù)人)將取水權(quán)作為債權(quán)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人未履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人(抵押權(quán)人)依照法律規(guī)定的程序變賣取水權(quán)，并就變賣取水權(quán)所得的價(jià)款而優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。在實(shí)行充分的產(chǎn)權(quán)化改革后，地下水資源的取水權(quán)對(duì)取水戶來講不僅能夠發(fā)揮使用的價(jià)值，還同時(shí)具有融資的功能，這必然有助于進(jìn)一步強(qiáng)化取水權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性和提升其市場(chǎng)價(jià)格。

地下水資源取水權(quán)的租賃權(quán)是指地下水資源的取水權(quán)人將取水權(quán)出租給他人使用，并依法收取租金的權(quán)利。在租賃關(guān)系中，法律所許可的取水權(quán)人未發(fā)生變化，只是實(shí)際從事取水行為的主體與取水權(quán)人不一致；而在取水權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系中，取水權(quán)主體發(fā)生了變化，原先的取水權(quán)人不再享有取水權(quán)，轉(zhuǎn)而由新取水權(quán)人行使權(quán)利。取水權(quán)租賃有可能成為取水戶規(guī)避取水權(quán)交易中相關(guān)行政審批的手段，取水權(quán)租賃是否應(yīng)當(dāng)允許，有待于進(jìn)一步研究和論證。

3 地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記的主體

地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度所適用的主要四種權(quán)利確定了須履行登記義務(wù)的主體，包括所有權(quán)人、取水權(quán)人、抵押權(quán)人和租賃權(quán)人。

3.1 所有權(quán)人的確定

《憲法》《物權(quán)法》和《水法》均明確規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有，具體由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家來行使水資源國(guó)家所有權(quán)。從法律角度，地下水資源所有權(quán)就是國(guó)務(wù)院。在實(shí)踐中，主要是由給國(guó)務(wù)院在地方的代表——各級(jí)地方人民政府及其水行政主管部門行使。然而，這種管理局面正是目前我國(guó)自然資源管理體制改革所要糾正的局面，因?yàn)樗斐闪俗匀毁Y源所有者與監(jiān)管者相混同。我國(guó)所要實(shí)行的自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，是促使自然資源所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離，下一步具體由什么部門或哪個(gè)機(jī)構(gòu)來代表國(guó)務(wù)院行使自然資源的國(guó)家所有權(quán)尚需進(jìn)一步研究。

3.2 取水權(quán)人的確定

取水權(quán)是《物權(quán)法》和《水法》所明確規(guī)定的一項(xiàng)權(quán)利，根據(jù)《水法》的規(guī)定，取水權(quán)是伴隨著取水許可制度的實(shí)施而誕生的，與取水許可制度關(guān)系密切。當(dāng)取水許可決定作出時(shí)，取水權(quán)的內(nèi)容及其權(quán)利主體隨即確定。開展地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，工作基礎(chǔ)最為扎實(shí)的當(dāng)屬取水權(quán)。完善相關(guān)的確權(quán)登記制度，應(yīng)與完善取水許可制度相結(jié)合。地下水資源取水權(quán)的確權(quán)登記有其獨(dú)立于取水許可制度的價(jià)值，主要在于通過確權(quán)登記，取水權(quán)具有了明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，可通過轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押甚至是入股的方式流轉(zhuǎn)，而這是取水許可制度所不能覆蓋的內(nèi)容。因而地下水取水權(quán)確權(quán)登記在確權(quán)程序和方式上，可以完全套用現(xiàn)行的取水許可流程，但在確權(quán)登記的效力方面，應(yīng)通過取水權(quán)登記簿予以公示和頒發(fā)取水權(quán)證的形式賦予取水權(quán)人相應(yīng)的民事權(quán)利，這也是取水權(quán)證區(qū)別于取水許可證的重要之處。

3.3 抵押權(quán)人的確定

抵押權(quán)人一般是金融機(jī)構(gòu)，其本身并不從事取用地下水的行為，也不具備從事取水行為的能力和資質(zhì)，因而抵押權(quán)人不得享有通過合同直接規(guī)定到期債務(wù)不履行時(shí)取水權(quán)直接歸屬于抵押權(quán)人的權(quán)利，根據(jù)法律規(guī)定，抵押權(quán)人的權(quán)利是到期債務(wù)不履行時(shí)，變賣抵押物(即取水權(quán))并就變賣所得價(jià)款優(yōu)先授權(quán)的權(quán)利。地下水取水權(quán)是特殊的權(quán)利，其受到取水方式、取水地點(diǎn)、所在地取用水總量控制指標(biāo)等限制，其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過嚴(yán)格的論證和行政許可。

4 結(jié)語

產(chǎn)權(quán)制度首先要解決的問題是權(quán)利是否存在、權(quán)利歸屬以及權(quán)利如何授予的問題，只有在解決這些問題的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步討論是否需要管制、能否以及如何進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)等問題，因此地下水資源確權(quán)登記制度具有獨(dú)立的價(jià)值和意義。目前水資源管理部門開展的地下水資源確權(quán)登記與取水許可、頒發(fā)許可證等工作具有重合之處，但二者一個(gè)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，另一個(gè)屬于行政管理制度，具有不同的價(jià)值取向，實(shí)踐中對(duì)地下水資源保護(hù)能夠產(chǎn)生不同的作用，不能以取水許可來取代地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作。在國(guó)務(wù)院有關(guān)工作部署中，多次強(qiáng)調(diào)要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。產(chǎn)權(quán)制度是重要的激勵(lì)機(jī)制，在政府行政職能轉(zhuǎn)變的大前提下，應(yīng)當(dāng)在明確其內(nèi)涵和價(jià)值的基礎(chǔ)上加快地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度的建設(shè)。同時(shí)，現(xiàn)行立法偏重于對(duì)取水許可設(shè)定與實(shí)施方面的行政管理，而忽視從用益物權(quán)立法的角度對(duì)取水權(quán)進(jìn)行規(guī)定，在地下水管理與保護(hù)有關(guān)立法中，應(yīng)整合現(xiàn)行取水許可制度的要求，明確有關(guān)取水權(quán)登記方面的規(guī)定，以支撐和規(guī)范取水權(quán)交易流轉(zhuǎn)。

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