1986年9月26日，是新時期我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)史上值得永遠記住的一天。這一天，經(jīng)過將近兩年時間的努力，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》即中發(fā)〔1986〕22號文件發(fā)布。這是自新中國成立以來，第一次以黨中央、國務(wù)院的名義發(fā)出的關(guān)于加強我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的文件。這個文件明確了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府建設(shè)的一系列問題，是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，對于目前和今后我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)仍有重要的指導(dǎo)意義和作用。那時，我是民政部民政司（后改為基層政權(quán)建設(shè)司）副司長，具體負責(zé)全國城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層組織的建設(shè)工作，主抓代中央起草這個文件的具體工作，下面我回顧一下起草和出臺這個文件的前后過程，供大家了解和研究參考。

起草中發(fā)〔1986〕22號文件的由來

1984年是我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的改革年。這一年，按照1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定，全國開展了改革人民公社政社合一的體制、建立鄉(xiāng)政府和改革生產(chǎn)大隊管理體制、建立村民委員會等一系列工作。

在全國進行人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作，得到民政部黨組的高度重視。民政部每年都對這項工作及時進行總結(jié)、部署并提出要求，民政部領(lǐng)導(dǎo)和全國各省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)以及民政部門的同志都經(jīng)常深入基層、調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題并及時給予指導(dǎo)，具體負責(zé)全國建鄉(xiāng)日常工作的民政部民政司還專門編發(fā)了全國政社分開、建鄉(xiāng)工作的情況簡報，總結(jié)交流經(jīng)驗，掌握工作進度，進行具體指導(dǎo)，民政部黨組還就政社分開、建立鄉(xiāng)政府工作及時向黨中央請示報告，以保證這項改革的順利進行和健康發(fā)展。特別是在1984年10月，全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作接近尾聲時，為了使這項工作順利完成，并使工作中出現(xiàn)的一些主要問題能夠引起各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府的重視，民政部黨組向中共中央、國務(wù)院寫了《關(guān)于全國政社分開建立鄉(xiāng)政府工作情況的報告》，并建議中央能將這個報告以中央文件的形式向全國各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府發(fā)出。

20世紀(jì)80年代，本文作者白益華在民政部機關(guān)大門前留影

1984年10月6日，該報告及為中央起草的轉(zhuǎn)發(fā)報告的代擬稿報送中共中央、國務(wù)院以后，中央領(lǐng)導(dǎo)同志非常重視。11月23日，中共中央辦公廳將民政部黨組的報告作了少部分文字刪節(jié)以后，全文發(fā)表在中央辦公廳編發(fā)的《綜合與摘報》第113期上，并在這期摘報上公布了時任中共中央總書記胡耀邦在民政部黨組報告上的重要批示，以及時任中央辦公廳主任王兆國的批示。

接到第113期《綜合與摘報》以后，民政部民政司將胡耀邦的重要批示和王兆國的批示及這期摘報加了編者按語，全文刊登在民政部民政司1985年1月3日編發(fā)的《城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作簡報》第一期上，并下發(fā)全國各省、自治區(qū)、直轄市縣級以上民政部門和中央、國務(wù)院有關(guān)部門。

民政部轉(zhuǎn)發(fā)中央辦公廳《綜合與摘報》并胡耀邦及王兆國批示時，我還在河北省唐山市掛職鍛煉。1985年1月，民政部黨組通知我掛職鍛煉結(jié)束，回京到部民政司任副司長，分工主管基層政權(quán)和基層組織建設(shè)工作。到部里，部領(lǐng)導(dǎo)與我談了話，司里李憲周司長做了工作交接，我即開始履行職責(zé)，當(dāng)時的頭等大事就是要求我認真組織好貫徹落實胡耀邦關(guān)于“請要民政部做進一步調(diào)查研究，明年上半年可否以中央名義發(fā)一個指示，解決一些主要問題”的指示，認真做好建鄉(xiāng)以后的調(diào)查研究工作，代中央起草一個加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的文件。

我按照部里的要求和安排，立即組織司里起草了《關(guān)于貫徹胡耀邦同志批示對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作進行全面調(diào)查研究的通知》，并以民政部名義下發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局），動員全國各級民政部門組織力量立即開展調(diào)查研究

工作。

調(diào)研全國建鄉(xiāng)以后的情況

遵照胡耀邦的指示精神，民政部和全國各省、自治區(qū)、直轄市于1985年上半年都對建鄉(xiāng)以后的調(diào)查研究工作作了

安排。

民政部崔乃夫部長到安徽作了調(diào)研，鄒恩同副部長先后去遼寧、江蘇和河南作調(diào)研;主管全國基層政權(quán)建設(shè)工作的民政司組成三個工作組，由司領(lǐng)導(dǎo)和處長帶隊，分別到四川、陜西、江蘇和廣東進行了調(diào)研。各路工作組回來后都整理形成調(diào)查研究報告。與此同時，全國各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）也派出工作組對本省的情況進行調(diào)研。截止到1985年5月20日，天津、山西、內(nèi)蒙古、河北、遼寧、黑龍江、上海、安徽、湖北、湖南、河南、廣西、江西、四川、貴州等15個省、自治區(qū)、直轄市以及西安市、沈陽市將形成的調(diào)研報告報給了民

政部。

為了摸清楚全國建鄉(xiāng)以后鄉(xiāng)一級經(jīng)濟組織的設(shè)置情況，民政部于4月11日發(fā)出了調(diào)研各地鄉(xiāng)一級經(jīng)濟組織設(shè)置情況的電報。此后，各省也都先后向民政部報來了相關(guān)的具體情況材料，使我們基本掌握了全國鄉(xiāng)一級經(jīng)濟組織的名稱與鄉(xiāng)政府的關(guān)系和存在問題的情況。

這是一次較大規(guī)模的情況調(diào)查。由于領(lǐng)導(dǎo)重視、組織得力，我們基本了解和掌握了全國建鄉(xiāng)以后的情況和大家的意見建議，為代中央起草關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的指示打下了良好基礎(chǔ)。

調(diào)查研究工作結(jié)束之后，各個工作組都對調(diào)查情況進行了匯總，形成了調(diào)研報告，并且向領(lǐng)導(dǎo)進行匯報，同時，民政部民政司還編發(fā)了工作簡報，向中央和中央有關(guān)部門進行通報。4月24日和25日，我們還召集中央有關(guān)部門的同志，向他們通報調(diào)查研究的情況，并就如何加強農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作特別是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)條塊分割的問題聽取他們的意見和

建議。

通過此次調(diào)研，大家一致認為，人民公社政社分開，建立鄉(xiāng)政府以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的工作中存在的主要問題有以下幾個方面：

1.黨政不分、以黨代政、鄉(xiāng)黨委包攬一切，特別是黨委書記一人說了算的情況還普遍存在

據(jù)調(diào)查分析，政社分開以后，黨政分工比較好的占20%，比較差的占20%，60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有得到很好解決，主要原因：一是不少領(lǐng)導(dǎo)對政社分開的意義認識不足，認為分不分一個樣，有的地方只是換了一下牌子，走了形式;二是“一元化”領(lǐng)導(dǎo)、“書記掛帥”的影響和舊的習(xí)慣勢力禁錮著人們的思想和行動;三是黨政職責(zé)不清，沒有從制度上分清，需要制定相應(yīng)的規(guī)章和制度;四是有的地方干部編制少，相互兼職多，如四川省鄉(xiāng)政府平均六人，少數(shù)四人，黨政合在一起共八九個人;五是沿襲過去“下去一把抓，回來再分家”的工作方法;六是沒有規(guī)章制度或者規(guī)章制度不健全;七是縣級及縣級以上黨委和政府也沒有分開，縣級還是“一攬子”的領(lǐng)導(dǎo)方法等。

2.政企職責(zé)沒有分開

在建鄉(xiāng)中，多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置了與鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府平行的獨立于鄉(xiāng)政府之外的經(jīng)濟管理機構(gòu)，名稱有的叫農(nóng)工商聯(lián)合公司，有的叫農(nóng)工商聯(lián)合社，有的叫鄉(xiāng)經(jīng)濟委員會、經(jīng)濟聯(lián)合社，也有叫人民公社管理委員會、經(jīng)濟聯(lián)合公司、經(jīng)濟辦公室等，代行了鄉(xiāng)政府管理和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作的職能，管理全鄉(xiāng)經(jīng)濟工作，而且不少黨委書記、副書記或正、副鄉(xiāng)長擔(dān)任負責(zé)人，群眾把這種經(jīng)濟組織稱為“第二鄉(xiāng)

政府”。

鄉(xiāng)經(jīng)濟組織按其性質(zhì)大體可分為三種類型：一是與鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府平行的經(jīng)濟管理機構(gòu)，這類經(jīng)濟組織占大多數(shù)，而且有的是鄉(xiāng)黨委書記、副書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。二是經(jīng)濟實體，這類占少數(shù)。三是經(jīng)濟實體和行政管理機構(gòu)相結(jié)合的形式。也有的省沒有設(shè)立鄉(xiāng)一級經(jīng)濟組織，而在鄉(xiāng)政府下設(shè)立經(jīng)濟管理機構(gòu)，如企業(yè)辦公室等。陜西省與鄉(xiāng)政府平行的經(jīng)濟管理機構(gòu)有1715個，占86.1%，其中屬經(jīng)濟實體的有240個，占12.1%，其余名義上是經(jīng)濟協(xié)調(diào)機構(gòu)，實際上也是經(jīng)濟行政管理機構(gòu)，有37個，占1.8%。上海市基本都不是獨立的經(jīng)濟實體，而是行政管理經(jīng)濟的組織。

22個省、自治區(qū)、直轄市共同反映，與鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府平行的經(jīng)濟管理機構(gòu)，代行了鄉(xiāng)政府管理全鄉(xiāng)經(jīng)濟工作的職能，造成鄉(xiāng)政府難以領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟工作，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。

另外，也有些同志認為，建鄉(xiāng)以后也存在政府該管的沒有管，不該管的管得過多的問題。因此，有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟工作的職能予以明確，使之有所

遵循。

3.條塊分割矛盾問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用不能充分發(fā)揮

從調(diào)查的情況看，當(dāng)時縣級有關(guān)部門共有十多個分支機構(gòu)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，大致有供銷社、糧站、食品站、醫(yī)院、學(xué)校、廣播站、獸醫(yī)站、多種經(jīng)營管理站（員）、水利站（員）、林業(yè)站（員）、農(nóng)機站（員）、農(nóng)技站（員）、信用社、郵電所、稅務(wù)所、工商所、電管站、公路管理站，還有計劃生育、文教專干等，這些單位人、財、物三權(quán)基本由縣有關(guān)部門直接管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成條塊分割，造成 “看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用不能充分發(fā)揮，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。在調(diào)查研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求改變這種狀況，加大塊塊的，削弱條條的，但條條基本都難以放權(quán)，也有的條條愿意將權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但多數(shù)基本不贊成，仍然強調(diào)加強條條的管理。

4.關(guān)于建立鄉(xiāng)一級財政問題

調(diào)研顯示，1985年上半年除了少數(shù)地方通過試點建立了鄉(xiāng)一級財政外，全國大多數(shù)地方都沒有建立鄉(xiāng)一級財政，仍然是人民公社政社合一時的情況，僅僅管理自有資金，政府開支不足，舉辦公益事業(yè)時，仍然依靠企業(yè)上繳的利潤，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤的20%-30%需要上繳，高者可達50%，有的則全部上繳，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配。因此，對鄉(xiāng)一級建立鄉(xiāng)財政問題，各地呼聲很高。建立鄉(xiāng)財政以后，各地最關(guān)心的是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分成比例問題，要求對鄉(xiāng)財政要讓利，調(diào)動鄉(xiāng)政府聚財、理財?shù)姆e極性。

5.關(guān)于鄉(xiāng)的規(guī)模問題

根據(jù)調(diào)查和各地的反映，以原公社管轄范圍建鄉(xiāng)的大多數(shù)比較適宜，有利于政權(quán)建設(shè)工作，有利于經(jīng)濟發(fā)展，干部群眾思想比較穩(wěn)定。但鄉(xiāng)的規(guī)模過大或者過小都對政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展造成了一些影響。在全國各地建鄉(xiāng)過程中，對過大的公社有的分成幾個鄉(xiāng)，有的則沒有分鄉(xiāng)。廣東、云南二省基本上以生產(chǎn)大隊建鄉(xiāng)或者幾個生產(chǎn)大隊合并建鄉(xiāng)，山東、湖北二省有的地方則以公社下的管轄區(qū)建鄉(xiāng)。如廣東省有一個鄉(xiāng)不到200人，全省平均每個鄉(xiāng)2300人，規(guī)模過小，鄉(xiāng)政府形不成一級政權(quán)實體，而縣以下的區(qū)公所則成為政權(quán)實體。

6.關(guān)于加強社會主義民主和社會主義法制建設(shè)問題

這方面比較薄弱，需要認真進行加強。主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度不健全，沒有按照法律規(guī)定及時召開人民代表大會，甚至一年連一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會也不召開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題沒有提交人民代表大會討論決定;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系人民代表大會代表、代表聯(lián)系選民制度沒有建立起來;選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的調(diào)動，沒有按照法律程序辦理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的調(diào)動比較頻繁，一個鄉(xiāng)甚至一年內(nèi)換了三個鄉(xiāng)長。群眾反映，“選了一年鄉(xiāng)長，過年沒有個鄉(xiāng)長”，“幾百張選票，抵不上一個調(diào)令”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級法制觀念也比較淡薄，存在以言代法、以權(quán)代法，甚至個別隨意捆綁打罵群眾的現(xiàn)象。

7.關(guān)于小城鎮(zhèn)的建設(shè)問題

主要的問題是：缺少建設(shè)資金，基礎(chǔ)設(shè)施較差，有的建起來了，沒有搞建設(shè)規(guī)劃。不少建制鎮(zhèn)破破爛爛，連農(nóng)貿(mào)市場都沒有。鎮(zhèn)內(nèi)的公路建設(shè)較差，坑坑洼洼，雨天小泥路，晴天揚灰路。另外，不少鎮(zhèn)建起來以后，沒有見到好處，反倒增加了負擔(dān)。有的鎮(zhèn)政府反映，建鎮(zhèn)以后，公路養(yǎng)路費由過去建鄉(xiāng)前的半價提到了全價，鎮(zhèn)社區(qū)居委會經(jīng)費要鎮(zhèn)政府出，城鎮(zhèn)規(guī)劃費要鎮(zhèn)政府出。因此，建鎮(zhèn)的不少地方提出，要求上級政府放寬政策，加快鎮(zhèn)的建設(shè)。

8.關(guān)于加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)問題

在人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作中，各地領(lǐng)導(dǎo)都比較重視，建立了工作機構(gòu)，抽調(diào)了大批干部指導(dǎo)建鄉(xiāng)工作，但建鄉(xiāng)任務(wù)完成以后，如何進一步鞏固和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)和建鄉(xiāng)成果，不少地方?jīng)]有列入議事日程。民政部門負責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作的渠道沒有打通，有的認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作應(yīng)當(dāng)政府對政府，不應(yīng)該讓民政部門管。民政部門本身對管基層政權(quán)建設(shè)工作的認識也不統(tǒng)一，管理基層政權(quán)建設(shè)工作的職責(zé)、權(quán)力不明確，一無權(quán)，二缺少編制，三缺少經(jīng)費，不好管，無法管。因此，各地民政部門要求中央明確具體工作職責(zé)，增加人員編制和必要的工作經(jīng)費，這樣才能不辜負中央的要求和希望，才能把基層政權(quán)建設(shè)工作承擔(dān)

起來。

9.其他問題

一是鄉(xiāng)一級的人員編制過少，鄉(xiāng)干部感到工作量大，任務(wù)繁重。人少了適應(yīng)不了工作需要，勢必造成兼職，造成顧此失彼的結(jié)果。二是干部素質(zhì)問題，新上來的干部多，對政府工作不熟悉，缺乏領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗，有的還是頂替的，一個人不頂一個人用，因此，對培訓(xùn)工作的呼聲較高。三是鄉(xiāng)一級干部仍然是過去的老作風(fēng)，不能適應(yīng)農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制新形勢下的工作。四是村民委員會建立以后，鄉(xiāng)政府把村當(dāng)“腿”看待，沒有很好地發(fā)揮群眾自治組織的作用，村干部難選，村民大會基本沒開，村民自治組織建設(shè)和制度建設(shè)需要加強，等等。

代中央起草文件

代中央起草關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的文件是一件大事，為了更好地完成這項任務(wù)，我們經(jīng)過認真研究，認識到必須做好兩件事情：一是發(fā)動全國民政系統(tǒng)進行認真的調(diào)查研究，摸清全國建鄉(xiāng)以后的實際情況和存在的主要問題以及各地解決這些問題的做法、經(jīng)驗，以便有的放矢，切實解決一些主要問題，使農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織建設(shè)工作能夠認真開展起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠充分發(fā)揮作用，開創(chuàng)工作新局面;二是必須和中央有關(guān)部門緊密聯(lián)系，發(fā)動和依靠他們也做調(diào)查研究工作、提供有關(guān)情況，認真聽取他們的意見和建議，共同負起責(zé)任，協(xié)調(diào)配合，把這項重大任務(wù)完成好。

于是，在正式起草文件之前，我們著重抓了兩件事情：一是起草了民政部函件發(fā)給中央組織部、中央書記處農(nóng)村政策研究室、國家體改委、國家民委、勞動人事部、財政部、農(nóng)牧漁業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部等八個部門，并于1985年1月16日請他們到民政部開會介紹情況，共同研究。此次會議之后，各有關(guān)部門按照本部門所負責(zé)的工作，分別進行調(diào)查研究，并準(zhǔn)備對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，特別是如何簡政放權(quán)、加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的問題提出意見和建議。二是1985年4月，民政部派出三個調(diào)查組，分別下到江蘇、四川、陜西和廣東省進行調(diào)查研究。之后分別起草了調(diào)查研究的文字材料，并把調(diào)查材料刊登在民政司編發(fā)的《城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作簡報》上，發(fā)到全國各省、自治區(qū)、直轄市民政廳局和中央有關(guān)部門。

在做好這兩項工作以后，就正式開始文件的起草工作。對于文件如何起草，當(dāng)時有兩種意見：一是以民政部黨組給中央報告的形式，讓中央批轉(zhuǎn)下發(fā);二是直接以中央的名義發(fā)文件，明確如何加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，并且明確解決一些主要問題。剛開始起草的時候，對究竟采取哪種形式確定不下來，但大家認為不管采用哪種形式，文件的內(nèi)容才是最重要的，于是我當(dāng)即開始起草這個文件的提綱。

提綱形成之后，大家又在一起進行認真研究，并且向主管副部長鄒恩同作了匯報，他基本同意這個框架，也明確指示，按照民政部黨組給中央報告的體例寫。于是我就開始進行起草，同時在起草過程中又修改和增加了一些內(nèi)容，形成了第

一稿初稿。

這一稿除開頭語外，共寫了八個問題：1.進一步改變黨政不分、以黨代政的狀況;2.切實實行政企職責(zé)分開;3.要給鄉(xiāng)財政更多的自主權(quán);4.改革條塊分割的管理體制，加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能;5.放寬政策，加強小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐;6.繼續(xù)完善鄉(xiāng)的規(guī)模;7.進一步加強社會主義民主和社會主義法制建設(shè);8.加強對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第一稿初稿形成之后，民政司的同志在一起進行討論，我和張景發(fā)副司長對這一稿進行認真斟酌和修改，形成第一稿，并將第一稿呈鄒恩同副部長，他談了對第一稿的修改意見。之后，我又對第一稿進行認真修改，并由張景發(fā)副司長定稿，于5月25日形成第二稿。

第二稿在文字上做了不少精簡，共寫了八個問題，主要修改的內(nèi)容是將第一稿中的第三個問題改為“放權(quán)讓利，建設(shè)好鄉(xiāng)財政”;將第一稿中的第六個問題改為“鄉(xiāng)的規(guī)模要有利于發(fā)揮基層政權(quán)的職能作用”。對第一稿進行修改后，一些內(nèi)容就更加明確，更加完善了。

第二稿形成之后，鄒恩同副部長批示，將這一稿提請民政部部務(wù)會討論。5月29日，崔乃夫部長主持召開民政部部務(wù)會議，會上大家認為，相關(guān)內(nèi)容基本回答了胡耀邦同志的批示，基本贊成這一稿，同時也提出了一些修改的意見和建議。崔乃夫部長在總結(jié)時著重講了幾點：一是這個文件中的基本立足點要放在進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上;二是黨政分開要按黨章和地方組織法的規(guī)定寫;三是政企分開主要是解決思想觀念問題，明確政府管什么，企業(yè)管什么，給企業(yè)以自主權(quán);四是鄉(xiāng)的規(guī)?？梢圆惶幔ㄟ^實踐解決。他還提出，可將第七和第八個問題合并，寫幾個主要問題就可

以了。

此次會議之后，根據(jù)大家的意見，我們又進行認真考慮和斟酌，于6月25日修改出第三稿，并且起草了中央批轉(zhuǎn)民政部黨組報告的批語。這一稿對第二稿作了較大的修改，新寫了一個問題，即進一步加強社會主義民主和社會主義法制建設(shè)這部分，明確提出，加強農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)的首要任務(wù)，是不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度。另外，去掉了第二稿中的第六個問題，變成七個問題。

第三稿形成之后，大家認為，這一稿究竟寫得怎么樣，能否解決全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府以后存在的主要問題，基層特別是工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長有什么反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)深入基層聽取意見。于是，建議鄒恩同副部長到北京基層去開一個有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參加的座談會，聽取他們的反映和意見。得到鄒副部長的同意以后，經(jīng)與北京市民政局聯(lián)系，6月11日，鄒恩同副部長帶領(lǐng)我、張景發(fā)副司長和處里的同志，在北京市民政局領(lǐng)導(dǎo)的陪同下來到北京房山縣召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)長座談會，房山縣城關(guān)鎮(zhèn)、云草尾鄉(xiāng)、琉璃河鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)同志參加座談。座談會前，我們先把代擬第三稿發(fā)給大家，鄒恩同副部長講了此次來的目的，張景發(fā)副司長講了為什么起草代擬稿以及代擬稿的內(nèi)容，之后聽取大家的意見。

參加座談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長認為，這個稿子說出了他們的心里話，切中了要害，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中面臨的主要問題，反映了基層的一些實際情況，總的是好的，大家十分贊成。同時，希望一定要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織的關(guān)系，要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)的工作條例和規(guī)章制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作納入法制化的軌道，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系、條塊關(guān)系等問題，以便更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作用等等。大家還就第三稿寫的幾個問題逐個過了一遍，提出了修改意見。鄒恩同副部長認為這次座談會開得很好，表示回去以后再認真修改一下第三稿，一定不辜負大家的希望，代中央把這個文件起草好。

從房山縣回來之后，6月18日，我們又召集天津、河北、遼寧、江蘇、湖南等五個省市民政廳民政處長到民政部來開會，聽取他們所在省市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門和基層對代擬報告稿的意見和建議。大家基本上贊成代擬稿報告所寫的幾個問題，并一致反映報告寫的這幾個問題是好的，但關(guān)鍵還在上面，特別是有關(guān)部門是否放權(quán)，縣級以上政府是否能夠帶頭改進領(lǐng)導(dǎo)方法和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，切實發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用。同時，大家建議代擬稿的寫法要再研究一下，最好以中央的指示來寫，以便和胡耀邦同志的批示一致起來，這樣會更加有力。召開座談會時，我們也請了崔乃夫部長參加并聽取大家的意見和建議。兩次座談會以后，我們把這些情況和大家反映的意見和建議向崔乃夫部長、鄒恩同副部長作了匯報。

反復(fù)斟酌修改稿

第四稿形成以后，我們即向鄒恩同副部長作了匯報。7月13日，鄒副部長就第四稿談了他的幾條意見：1.一定按照政權(quán)建設(shè)的要求，明確應(yīng)當(dāng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成一級什么樣的政權(quán)組織;2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中的問題應(yīng)當(dāng)本著什么原則解決，要有明確的指導(dǎo)思想;3.中央指示要有虛有實，需要明確的問題盡量要實。

根據(jù)鄒恩同副部長的指示，我和張景發(fā)副司長在一起認真進行研究，理清思路，又對第四稿進行認真修改和完善，形成第五稿。這一稿最主要的改動是，在文件開頭明確了加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，就是要使農(nóng)村基層政權(quán)牢牢掌握在人民手里，使農(nóng)村基層政權(quán)真正成為能夠領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化和各項社會事務(wù)有權(quán)威有活力的一級政權(quán)，充分發(fā)揮它在社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)中的作用。在具體內(nèi)容上仍然是第四稿的內(nèi)容，除了個別文字以外基本上未作大的改動。

1985年7月17日，民政部召開部務(wù)會議，討論我們代中央起草的關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)工作的文件第五稿，崔乃夫部長主持會議，大家在會上發(fā)表意見：一是民主和法制建設(shè)問題，要把基層政權(quán)掌握在人民手里;二是要發(fā)揮政權(quán)職能，促進經(jīng)濟發(fā)展，促進精神文明建設(shè)，機構(gòu)精簡，提高效率，黨政分開，政企分開;三是干部制度要改革，能上能下，能官能民，改進工作作風(fēng)，克服官僚主義。要用這三個原則來統(tǒng)帥，解決建鄉(xiāng)以后鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)問題，這樣就能抓住主要問題，范圍就小了。

大家還提出，鄉(xiāng)政府要按憲法辦事，保證人民當(dāng)家作主;鄉(xiāng)政府要依法行使好自己的職權(quán)，抓好政府工作;鄉(xiāng)政府要杜絕強迫命令，認真改變工作作風(fēng)。政權(quán)建設(shè)重點要突出出來，如有必要，可以附一些典型材料。

大家認為，此稿總的不錯，基本可以用，就是長了一點，文字可以壓縮一些。會后可以召集有關(guān)部門來談一談，征求他們的意見，橫向的豎向的都可以聽聽意見，修改之后上報中央政法委員會，政法委審議以后再報中央。

7月19日，根據(jù)部務(wù)會議提出的意見，我又對第五稿進行認真修改，形成第六稿，之后又對第六稿進行了一次修改，并于7月26日將這一稿以征求意見稿形式發(fā)給中央有關(guān)部門。8月5日開始，我們陸續(xù)收到了有關(guān)部門退回的修改意見。

8月30日下午，中央書記處農(nóng)村政策研究室寄來了關(guān)于對代擬稿的意見，我們即復(fù)印送崔乃夫部長、鄒恩同副部長。當(dāng)天下午4點，崔部長找我談關(guān)于報告稿的事，他的意見是：文字要壓縮少一些，可要可不要的去掉，像中央一號文件，成熟了的，一年寫一點。關(guān)于黨政分開問題科學(xué)一些，寫短一些。

9月3日，我們又根據(jù)崔部長的意見對修改好的稿子進行認真修改，主要是對代擬稿的第六個問題即關(guān)于加強領(lǐng)導(dǎo)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的問題進行了比較大的修改。之后，即將修改后的報告稿報送中央政法委員會。

10月17日上午，在中央政法委員會辦公室開會討論民政部黨組給中央的報告。時任中央政治局常委、中央政法委書記喬石主持會議。崔乃夫部長、鄒恩同副部長帶著我參加了會議。

喬石說，民政部黨組給中央的報告，基本想法是好的，大家認真討論一下，可簡明扼要地講一下意見。

鄒恩同副部長首先對全國建鄉(xiāng)的情況和如何落實胡耀邦同志的批示，民政部和中央有關(guān)部門及各省、自治區(qū)、直轄市如何調(diào)查、共同研究、報告起草的指導(dǎo)思想和解決的主要問題，以及大家對中央的希望作了比較詳實的說明和匯報。之后，崔乃夫部長也講了他的意見，他說，這個報告應(yīng)該說是大家的集體創(chuàng)作，單靠民政部門一家難以完成。崔乃夫部長接著說，目前總的講，基層政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)比過去大有進步，但是問題不少，這些問題在基層政權(quán)建設(shè)中都有反映，真正把農(nóng)村基層政權(quán)健全起來，有相當(dāng)長的路要走，要不斷研究，不斷加以解決。報告涉及的只是一部分，不是全部，如干部作風(fēng)、黨風(fēng)，這些問題相當(dāng)大，難于解決;機構(gòu)問題，人員編制問題，頭大腳輕相當(dāng)嚴重。當(dāng)前突出的問題有三個：一是以黨代政，基本上是書記說了算，縣一級抓工作找黨委，不重視政府，縣上開會沒有一個會讓鄉(xiāng)長參加，這種體制下把黨政完全分開不可能;二是政企不分，基本是以企代政，黨政企，政府處于中間，中間削弱，政府難以充分發(fā)揮作用;三是基層組織不健全，職能削弱，一些地方鄉(xiāng)干部年齡卡得太緊，40多歲的沒有進去，50多歲的很少。鄉(xiāng)以下村級組織問題也不少，有些不能發(fā)揮作用。民政部抓基層政權(quán)的工作也存在渠道不通、思想不通、力量不足等問題。因此，也需要解決民政部抓這項工作的權(quán)責(zé)等問題。

崔乃夫部長講完以后，最高人民檢察院等部門領(lǐng)導(dǎo)也發(fā)了言。喬石最后對討論作了小結(jié)。他說：基層政權(quán)建設(shè)工作是中央讓民政部門管，民政部應(yīng)當(dāng)繼續(xù)抓好這項工作。這個報告稿討論后送中央書記處和國務(wù)院，報告稿談幾個主要問題，如果被否定了，再繼續(xù)做調(diào)查研究，再繼續(xù)寫好這個報告，以引起各級黨委、政府對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的重視，切實把基層政權(quán)建設(shè)工作重視并認真抓起來。

1985年11月12日，民政部黨組召開會議，對代擬稿進行認真討論。

崔乃夫部長對報告稿作了說明，他說，這次討論后，我簽發(fā)報中央政法委員會，現(xiàn)在突出的問題有三個：一是目前基層的問題比較嚴重，涉及黨風(fēng)、干部作風(fēng)、官僚主義、臨時機構(gòu)多，相當(dāng)一部分基層組織不起作用，上面千條線，下面一根針，加強基層政權(quán)建設(shè)非常迫切;二是這個報告到底用什么形式寫，以什么名義發(fā)要好好考慮，因為報告寫的這些問題都是帶根本性的問題，我看應(yīng)用中共中央、國務(wù)院的名義發(fā);三是民政部門具體承擔(dān)什么任務(wù)，是需要下決心的時候了。

這一稿除開頭語以外，共寫了七個問題：1.進一步改變以黨代政的狀況;2.切實實行政企職責(zé)分開;3.簡政放權(quán)，加強鄉(xiāng)政府的職能;4.發(fā)展社會主義民主，加強社會主義法制，搞好鄉(xiāng)政權(quán)的自身建設(shè);5.提高鄉(xiāng)干部的素質(zhì)，改進工作作風(fēng);6.加強村（居）民委員會的建設(shè);7.加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的

領(lǐng)導(dǎo)。（編輯 葉松）

作者：民政部基層政權(quán)建設(shè)司原司長