黃濤珍，王 璐，王 蘇,季愛軍

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098；2.江蘇省水利產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟管理中心，江蘇 南京 210029)

在社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展過程中，水價改革是我國水利行業(yè)適應(yīng)市場經(jīng)濟需要、促進水資源優(yōu)化配置的必要措施[1]。自2000年水利工程水費由行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理之后，水利工程供水定價機制與價格改革引起了學(xué)術(shù)界的高度重視，對水價形成機制、定價模型、實施模式以及水價對促進節(jié)約用水的作用機制，等等，展開了較為廣泛而深入的研究[2-4]。與此同時，政府部門陸續(xù)出臺了水價改革的一系列政策法規(guī)，從供水成本核算、分類水價定價原則、成本監(jiān)審直至農(nóng)業(yè)水價綜合改革，水價改革從初期部署到全面深化，形成了較為完整的水價政策體系。但由于水利工程水價具有較強的利益外溢性和價格傳導(dǎo)性特點，至今在實踐中仍然存在價格偏離價值、水價結(jié)構(gòu)不合理、定價機制欠科學(xué)、調(diào)整機制不靈活以及激勵機制缺位等方面的問題[5]。

江蘇作為水利大省和經(jīng)濟大省，水價改革經(jīng)歷了4個改革階段，目前水利工程供水區(qū)分農(nóng)業(yè)水價和非農(nóng)業(yè)水價，水價管理遵循“統(tǒng)一政策、分級管理”的原則，根據(jù)工程情況、地理環(huán)境、水資源條件的相近程度，將全省劃分為八個供水區(qū)實行分片、分類水價。但縱觀江蘇多年的水利工程水價改革和水費計收實踐，仍然存在諸多問題[6]，特別是在水價分類方面，存在農(nóng)業(yè)水價分類與農(nóng)業(yè)用水特性不吻合、水產(chǎn)養(yǎng)殖水價分類與漁業(yè)資源費重疊、自來水廠單一水價與現(xiàn)行用水實際嚴(yán)重不符以及工業(yè)水價分類界限不清晰等問題。因此，對江蘇省水利工程水價進行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化研究，能夠進一步完善水價理論，助推水價改革實踐向科學(xué)化與可操作性相結(jié)合的方向邁進。

1 江蘇省現(xiàn)行水利工程水價結(jié)構(gòu)合理性分析

水價結(jié)構(gòu)的合理性，需要體現(xiàn)水價政策目標(biāo)的導(dǎo)向性，反映實際供水結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)不同環(huán)節(jié)水價比價關(guān)系合理化[7]?；诖?，以下分別從分類水價的價格總水平與供水成本的匹配性[8]、現(xiàn)行水價分類與用水結(jié)構(gòu)的匹配性、水利工程原水水價與自來水分類水價的匹配性以及農(nóng)業(yè)分類水價與用水經(jīng)濟效率的匹配性[9]等4個方面分別加以闡述。

1.1 現(xiàn)行分類水價的價格總水平與供水成本匹配性分析

依據(jù)2003年國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合發(fā)布的《水利工程供水價格管理辦法》，2008年江蘇省出臺了《江蘇省水利工程供水價格管理實施辦法》，兩個政策都規(guī)定：水利工程水價按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)的原則制定，并根據(jù)供水成本、費用和市場供求的變化情況適時調(diào)整。然而，江蘇省水利工程水價至今仍然執(zhí)行2000年頒布的第4步水價改革方案，并沒有適時進行水價的動態(tài)調(diào)整。

2014年江蘇省水利廳聯(lián)合河海大學(xué)、江蘇省物價局，開展了《江蘇省水利工程供水成本測算》工作，測算基準(zhǔn)年為2013年，測算范圍包括縣及縣以上水管單位管理的水利工程(南水北調(diào)新建工程不在核算范圍之內(nèi))。包括水庫、灌區(qū)、泵站、堤防涵閘等不同類型供水工程。測算政策依據(jù)為《水利工程供水價格核算規(guī)范(試行)》(水財經(jīng)[2007]470號)，測算方法采用統(tǒng)一口徑和參數(shù)、以水管單位為測算單元、自下而上、逐級審核的方法，并使用開發(fā)的專門軟件，由縣、市、省按流域、工程類型及行政區(qū)劃逐級匯總，得出全省水利工程供水總成本、單方供水成本，以及成本構(gòu)成狀況。

根據(jù)以上測算成果，對全省水價總水平與成本的匹配性進行分析(見表1)。

表1 江蘇省水利工程供水成本與價格比較

數(shù)據(jù)來源：(1) 表中測算成本來源于《江蘇省水利工程供水成本測算》(江蘇省水利廳財審處、河海大學(xué)公共管理學(xué)院，2014)；(2) 表中現(xiàn)行水價來源于《關(guān)于調(diào)整水利工程供水價格的通知》(蘇價工〔2000〕142號)

從表1可以看出：江蘇省水利工程水價與供水成本嚴(yán)重背離，全省綜合水價只占綜合成本的12.94%，其中農(nóng)業(yè)水價占比9.13%，非農(nóng)業(yè)水價占比58.82%。這一分析結(jié)果表明：

a. 作為經(jīng)營性收費的水利工程水價，無法滿足水利部門通過供水生產(chǎn)取得的水費收入彌補供水成本和費用。

b. 作為經(jīng)營性特征最為明顯、經(jīng)營條件良好的非農(nóng)業(yè)供水水價都僅能彌補供水成本的58.82%，水利工程供水生產(chǎn)的持續(xù)經(jīng)營和隊伍的穩(wěn)定難免失去最基本的保證。

c. 江蘇現(xiàn)行水價仍然執(zhí)行2000年頒布的第四步水價改革的標(biāo)準(zhǔn)，多年不變的水價與不斷上漲的供水成本之間的矛盾日益尖銳，水價根據(jù)成本的變化適時調(diào)整的機制亟待建立。

1.2 水價分類與實際用水結(jié)構(gòu)的匹配性分析

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，近年來水利工程供水結(jié)構(gòu)及實際用水情況都發(fā)生了較大的變化，但現(xiàn)行的水價分類依舊執(zhí)行2000年制定的標(biāo)準(zhǔn)?？傮w來看，水價分為農(nóng)業(yè)水價和非農(nóng)業(yè)水價兩大類，符合水利工程供水的經(jīng)濟屬性分化的特點，但農(nóng)業(yè)水價和非農(nóng)業(yè)水價的一些小類存在界限模糊、不符合用水實際和操作性差等問題。

a. 農(nóng)業(yè)水價分為稻麥田、旱田、經(jīng)濟作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖四小類。首先，前三類存在作物分類不完善、內(nèi)涵和外延交叉矛盾等問題。如棉花、豆類作物等既可以作為旱田作物，又可以算作經(jīng)濟作物；水稻與麥子輪作的稻麥田和水稻與油菜輪作的稻油田如何認(rèn)定分類？這種價格分類不清晰，直接導(dǎo)致水利工程水費流失，也給水費計收工作帶來了困難；其次，水產(chǎn)養(yǎng)殖用水分類中“湖蕩、河溝養(yǎng)殖”水費和漁業(yè)資源費存在交叉收費，且由于被指影響行洪、環(huán)境等，近年來面積萎縮，水費計收銳減。

b. 非農(nóng)業(yè)水價分為工業(yè)、水力發(fā)電、自來水廠、船閘等不同小類，隨著實際用水結(jié)構(gòu)的變化，上述分類也面臨挑戰(zhàn)。突出體現(xiàn)為：自來水廠已由單一的居民生活用水轉(zhuǎn)變?yōu)閷用?、工業(yè)、工商與行政業(yè)、特種行業(yè)的綜合性用水，仍然實行“一刀切”自來水廠水價無法體現(xiàn)各細分用水類別的生產(chǎn)經(jīng)濟特性；船閘用水水價雖設(shè)立單獨的類別卻無統(tǒng)一的價格標(biāo)準(zhǔn)，給水費計收帶來操作性困難。

1.3 水利工程原水價與自來水分類水價的匹配性分析

當(dāng)前供應(yīng)自來水廠的水利工程原水價實行統(tǒng)一水價0.04元/m3，不針對自來水廠的具體供水對象加以細分，而自來水廠根據(jù)不同用水對象區(qū)分居民生活、工業(yè)、非居民生活、特種行業(yè)等實行分類水價。以南京市為例，2015年全市六大自來水廠供給生活用水總量為23 230.6萬m3，占總售水量的43%。而自2016年起，生活用水量在統(tǒng)計過程被細化為“生活用水”和“執(zhí)行居民生活用水價格的非居民用戶”兩項，其中真正供居民生活用水的水量約為18 945.14萬m3，僅僅占總售水量的34%，非居民生活用水占比高達66%。若水利工程供自來水廠仍統(tǒng)一定價，無法反映水價分類的經(jīng)濟屬性區(qū)分原則，也與自來水廠售水結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重不符。

1.4 基于經(jīng)濟產(chǎn)出原則的農(nóng)業(yè)分類水價的合理性分析

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價分為稻麥田、旱田、經(jīng)濟作物以及水產(chǎn)養(yǎng)殖4個收費標(biāo)準(zhǔn)，其中經(jīng)濟作物分類水價只給出了一個價格區(qū)間，并沒有進行細分。從2000—2016年的農(nóng)業(yè)供水情況來看，江蘇省農(nóng)業(yè)分類水價結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)水價價差與用水量之間比例不協(xié)調(diào)，稻麥田用水量占農(nóng)業(yè)用水的70%，水價分區(qū)域不同為75～180元/hm2，經(jīng)濟作物則不分區(qū)域定價區(qū)間為75～180元/hm2，兩者按方收費均為0.9～1.7分/m3。經(jīng)濟作物附加值高，且用水量有逐年增加的趨勢，經(jīng)濟作物與糧食作物用水經(jīng)濟效益差距很大但水價卻很接近。因此，在按方收費的計量設(shè)施尚未到位之前，當(dāng)前按畝收費的差價體系需要進一步調(diào)整，基于經(jīng)濟產(chǎn)出的原則，應(yīng)拉開糧食作物和經(jīng)濟作物的水價價差，一定程度上提高高附加值農(nóng)產(chǎn)品的用水單價。

2 江蘇省水利工程分類水價存在的問題

盡管隨著水價研究和水價改革的不斷深入，水價形成和運行機制不斷完善，相關(guān)理論也不斷完善，但對水價分類的科學(xué)性和合理性的研究較少，尤其是對終端用戶分類水價的結(jié)構(gòu)和比價關(guān)系的深入研究成果缺乏。結(jié)合江蘇實際，現(xiàn)行用水分類存在以下幾方面不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙。

2.1 農(nóng)業(yè)水價分類不合理

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價分類中的稻麥田、旱田、經(jīng)濟作物，既不是作物類別，也不是用水對象的經(jīng)濟屬性分類，造成不同類別之間的水價適用范圍界限不清；其中稻麥田僅適用于水稻與麥子輪作，而江蘇除稻麥輪作外還有水稻與油菜輪作，難以準(zhǔn)確對應(yīng)水價類別；旱田作物中，既可以有糧食作物，也可以包括棉花、豆類等經(jīng)濟作物，與稻麥田和經(jīng)濟作物的分類嚴(yán)重交叉。這種價格分類的不清晰，導(dǎo)致水利工程水費計收依據(jù)不明晰，計收困難，水費流失嚴(yán)重。

2.2 湖蕩、河溝養(yǎng)殖水價已失去現(xiàn)實意義

庫有水產(chǎn)養(yǎng)殖水價分為池塘養(yǎng)殖和湖蕩、河溝養(yǎng)殖兩類，其中湖蕩、河溝養(yǎng)殖水價在實踐中存在與漁業(yè)資源費交叉、重復(fù)的嫌疑，且隨著經(jīng)濟發(fā)展、行洪安全和環(huán)境保護的要求不斷提高，江蘇省湖蕩、河溝養(yǎng)殖面積萎縮嚴(yán)重，水利工程水費計收數(shù)量銳減，計收難度加大，從規(guī)范水費計收和優(yōu)化水價結(jié)構(gòu)的需求出發(fā)，水產(chǎn)養(yǎng)殖中的湖蕩、河溝養(yǎng)殖水價已不宜作為單獨的水價類別繼續(xù)保留。

2.3 水利工程供自來水廠實行統(tǒng)一水價不符合現(xiàn)行用水實際

現(xiàn)行水價分類仍然執(zhí)行2000年頒布的江蘇第四步水價，當(dāng)時自來水廠主要供居民生活用水，而現(xiàn)在自來水廠的供水對象已發(fā)生很大變化，其中居民用水占比不足40%，而非居民生活用水、特種行業(yè)用水、企業(yè)用水等占比達60%以上。因此，水利工程供自來水水價，需根據(jù)自來水廠的實際供水對象的變化進行細分和調(diào)整，才能體現(xiàn)水價與用水對象生產(chǎn)經(jīng)營特性相匹配的水價分類原則。

2.4 工業(yè)水價分類與用水計量和水費計收嚴(yán)重不匹配

江蘇省現(xiàn)行水利工程供給工業(yè)的用水主要分為“消耗水、循環(huán)水、貫流水”3類，而實際用水計量和水費計收中難以對3類用水準(zhǔn)確界定，造成水量漏計、少計或錯計，但3類水價價格標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠，消耗水比循環(huán)水水價高達4倍。工業(yè)水價分類與水量計量的不匹配，不僅對水費計收帶來困難，也是導(dǎo)致現(xiàn)行工業(yè)水價偏低的重要原因。

3 江蘇省水利工程水價分類優(yōu)化方案

遵循水利工程水價分類體現(xiàn)用水對象經(jīng)濟效率、促進節(jié)約用水和滿足水費計收工作的可操作性原則，對江蘇省水利工程水價分類提出如下優(yōu)化對策。

3.1 農(nóng)業(yè)水價分類優(yōu)化

江蘇現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)需緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等。根據(jù)《江蘇統(tǒng)計年鑒》(2016)，江蘇現(xiàn)有種植結(jié)構(gòu)中，大類分為糧食作物、經(jīng)濟作物和其他作物，分別占比70%、7.6%和22.4%，糧食作物以水稻、小麥為主，分別占總播種面積的29.6%和28.1%，玉米、豆類、薯類分別占5.8%、2.6%、0.7%。經(jīng)濟作物種類較多，包括棉花、油菜、花生、甘蔗、甜菜和烤煙等，但從占總播種面積的比例來看，油菜、棉花、花生分別占比4.9%、1.2%、1.2%，此3類作物在經(jīng)濟作物播種面積中占比高達96%以上。其他作物主要包括蔬菜、瓜果、綠肥和青飼料等，其中蔬菜占全省總播種面積比例達18.5%，瓜果占比2.1%，兩者在其他作物播種面積中占比達92%以上。由于蔬菜、瓜果等其他作物從經(jīng)濟附加值和用水特性來看，與經(jīng)濟作物有相似之處，從簡化水費計收的角度，可與經(jīng)濟作物水價合并歸類。

另外，江蘇作為河網(wǎng)地區(qū)，水產(chǎn)養(yǎng)殖也較為發(fā)達，2015年僅淡水養(yǎng)殖面積達57.16萬hm2,其用水特性及用水效益也與種植業(yè)用水差別巨大，池塘養(yǎng)殖水價仍需作為單獨的一類水價類別加以考慮。

根據(jù)以上對江蘇農(nóng)業(yè)用水的分析，以實際用水量與經(jīng)濟附加值綜合考慮確定水價分類，可將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價中“稻麥田、旱田、經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖”調(diào)整為“糧食作物、經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖”3類，其中糧食作物細分為水稻、小麥、玉米及其他糧食作物；經(jīng)濟作物分為水生作物和非水生作物，水生作物包括菱、藕等，非水生作物包括棉花、油料、瓜果、蔬菜等；水產(chǎn)養(yǎng)殖取消湖蕩、河溝養(yǎng)殖，保留池塘養(yǎng)殖。具體詳見表2。

3.2 非農(nóng)水價分類優(yōu)化

根據(jù)非農(nóng)用水結(jié)構(gòu)的變化情況，針對不同行業(yè)的用水特點，需遵循節(jié)約優(yōu)先和靈活性兼具的定價原則，逐步建立多層次的非農(nóng)水價結(jié)構(gòu)。針對工業(yè)用水中消耗水、循環(huán)水和貫流水三者之間界限模糊、

表2 農(nóng)業(yè)水價分類優(yōu)化對比表

價差結(jié)構(gòu)不合理、不利于實際操作的現(xiàn)狀，參照水資源費征收管理辦法，將循環(huán)水和貫流水水量分別折算成消耗水水量征收水費。其中，火力發(fā)電用水中的消耗水部分，按實際取水量核定，循環(huán)冷卻用水(閉式)部分按照實際取水量核定，貫流冷卻用水(開式)按其取水量的1%核定。鑒于自來水廠用水中非居民用水、特種行業(yè)用水水量逐年增加，可將自來水廠用水細分為居民生活用水、非居民生活用水、工商與行政業(yè)用水和特種行業(yè)用水4類，實現(xiàn)區(qū)別定價。另外，由于生態(tài)環(huán)境保護的重要性日趨重要，用水量占比上升較快，需要增加單獨的生態(tài)環(huán)境與市政工程用水類別。非農(nóng)水價優(yōu)化建議詳見表3。

表3 非農(nóng)水價分類優(yōu)化一覽表

在優(yōu)化非農(nóng)水價分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的用水性質(zhì)，按照公益性、準(zhǔn)公益性、非公益性的原則進行非農(nóng)用水的定價,具體詳見表4。

4 結(jié) 語

水價改革是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，水價結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要與國家相關(guān)政策相銜接。本文通過對江蘇省現(xiàn)行水價結(jié)構(gòu)與用水效率和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的匹配性分析，提出了進行水價結(jié)構(gòu)優(yōu)化、調(diào)整的相關(guān)建議?；诂F(xiàn)行用水管理體制和水價運行機制，結(jié)合江蘇各水文片區(qū)實際用水情況、經(jīng)濟特性和用水戶承受能力，優(yōu)化和調(diào)整水價分類類別，對農(nóng)業(yè)水價和非農(nóng)水價進行分類調(diào)整，以期對江蘇省水價改革提供有益借鑒。

水價結(jié)構(gòu)優(yōu)化還必須與水價形成機制、水價動態(tài)調(diào)整機制和水價提價空間研究互相配合[10-11]，在建立科學(xué)、合理的水價分類結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成不同類別水價之間合理的比價關(guān)系，從而促進水價深化改革和科學(xué)化發(fā)展。

表4 非農(nóng)水價分類及定價原則

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