婀妮爾 張建新

[提要] 自2001年西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出之后，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面均得到良好發(fā)展，但部分地區(qū)仍然存在著生產(chǎn)條件不足、生態(tài)環(huán)境脆弱、人力資源稀缺等問題。這些問題制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)以及脫貧攻堅(jiān)有序推進(jìn)。而易地扶貧搬遷則是習(xí)近平扶貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”工程的重要組成部分，同時(shí)也是生態(tài)脆弱地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)現(xiàn)形式之一。通過對(duì)阿拉善左旗易地扶貧搬遷情況進(jìn)行分析，提出相應(yīng)策略，以確保易地扶貧搬遷工程穩(wěn)定有序?qū)嵤?/p>

關(guān)鍵詞：阿拉善左旗；易地扶貧搬遷；生態(tài)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年3月6日

阿拉善盟地處內(nèi)蒙古自治區(qū)最西部，總?cè)丝?3.14萬人，其中農(nóng)牧業(yè)人口6.12萬人，土地面積27萬平方公里其中沙漠、戈壁及荒漠草場(chǎng)各占1/3，雖然阿拉善盟土地面積較大、人煙稀少但是適宜人類生產(chǎn)生活的面積僅為1.65萬平方公里，系自治區(qū)12個(gè)盟市中唯一極度生態(tài)脆弱地區(qū)。

阿拉善盟共轄三旗四區(qū)，分別為阿拉善左旗、阿拉善右旗、額濟(jì)納旗，其中阿拉善左旗為阿拉善盟府所在地，總面積80，412平方公里，全旗共轄9個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)蘇木138個(gè)嘎查村，是國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)重點(diǎn)旗縣、自治區(qū)級(jí)貧困縣?？?cè)丝?4.3萬人，其中城鎮(zhèn)人口8.9萬人，近5.4萬農(nóng)牧民散居在綠洲、戈壁和沙漠腹地。境內(nèi)風(fēng)大沙多、干旱少雨、水資源缺乏，年均降水量137.6毫米，年均蒸發(fā)量達(dá)2，913毫米。分布著騰格里、烏蘭布和及亞瑪雷克三大沙漠和賀蘭山天然次生林區(qū)，黃河流經(jīng)旗境85公里，沙漠面積3.7萬平方公里，占45.7%。自2001年西部大開發(fā)實(shí)施以來，阿拉善左旗大力度地推進(jìn)草原、林業(yè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，使81%的草原實(shí)現(xiàn)禁牧、19%的草原實(shí)現(xiàn)草畜平衡，生態(tài)保護(hù)建設(shè)取得了顯著成就。

一、阿拉善左旗易地扶貧搬遷實(shí)施情況

近年來，阿拉善左旗采取各項(xiàng)措施大力實(shí)施生態(tài)環(huán)境恢復(fù)雖然取得了一些成績(jī)，但是由于其生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較差，近1/3的人口生活在綠洲、戈壁、沙漠腹地造成了“一方水土養(yǎng)不起一方人”現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依舊艱巨。

（一）搬遷現(xiàn)狀。阿拉善左旗“十三五”期間擬搬遷安置建檔立卡貧困人口851人，同步搬遷482人。按照國(guó)家人均面積和自籌標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行易地扶貧搬遷工程資金投資嚴(yán)格，建檔立卡貧困人口人均建房面積嚴(yán)格控制在25平方米以內(nèi)，自籌資金戶均不超過1萬元。2011～2015年搬遷轉(zhuǎn)移貧困農(nóng)牧民1，870戶5，210人，年度計(jì)劃搬遷374戶1，042人，總投資47，084萬元。2016年易地扶貧搬遷工程總投資5，369萬元，搬遷建檔立卡貧困戶136戶334人，涉及7個(gè)蘇木鎮(zhèn)44個(gè)嘎查；2017年易地扶貧搬遷工程總投資8，506.2元，其中住房建設(shè)投資2，370.64萬元，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施投資6，135.56萬元。搬遷建檔立卡貧困戶200戶517人，涉及5個(gè)蘇木鎮(zhèn)45個(gè)嘎查。（表1）

（二）搬遷、安置方式。易地扶貧搬遷按照群眾自愿、應(yīng)搬盡搬原則，以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、加快脫貧步伐為主，在建檔立卡精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)實(shí)行移民搬遷、扶貧移民、生態(tài)移民。搬遷方式主要有行政區(qū)整體搬遷、自然村（村民小組）整體搬遷、建檔立卡搬遷戶個(gè)別搬遷但是由于阿拉善左旗地廣人稀，蘇木鎮(zhèn)、嘎查農(nóng)牧民居住比較分散特別是額爾克哈什哈蘇木地處沙漠腹地，由于生態(tài)環(huán)境的制約農(nóng)牧民多數(shù)是分散在戈壁各個(gè)地方。因此，易地扶貧搬遷以分散式搬遷為主，主要以住在偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)牧民以及有搬遷意愿的農(nóng)牧民為主要搬遷對(duì)象，集中安置較少，多以分散安置為主要安置方式。安置地主要以縣域安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置為主，目前阿拉善左旗相繼建成移民小區(qū)4個(gè)、移民村2個(gè)，不僅改善了搬遷戶生活環(huán)境而且進(jìn)一步完善了公共服務(wù)供給。

（三）搬遷方法及措施

1、資金整合加快搬遷進(jìn)程。阿拉善左旗在易地扶貧搬遷進(jìn)程中結(jié)合了部分農(nóng)牧區(qū)危房改造以工代賑、天然林資源保護(hù)工程等涉農(nóng)涉牧項(xiàng)目，以及對(duì)水資源供給、道路交通、電力資源等方面的基礎(chǔ)設(shè)施投入累計(jì)完成10，322萬元資金整合。政府部門安排各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部下鄉(xiāng)駐村，推進(jìn)異地扶貧搬遷的同時(shí)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，做好精準(zhǔn)到戶，精準(zhǔn)到人，做好搬遷進(jìn)城“帶頭人”。

2、搭建項(xiàng)目平臺(tái)，做好資金監(jiān)管。根據(jù)國(guó)家對(duì)于易地扶貧搬遷的工作要求，特別成立易地扶貧搬遷工作小組，注冊(cè)成立了阿拉善左旗農(nóng)興扶貧開發(fā)有限責(zé)任公司作為旗級(jí)項(xiàng)目投融資平臺(tái)和項(xiàng)目實(shí)施主體實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投資建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府資金建設(shè)的易地搬遷扶貧項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)。對(duì)易地扶貧搬遷資金實(shí)行“物理隔離、封閉運(yùn)行”，建立聯(lián)合驗(yàn)收機(jī)制，由阿左旗扶貧辦、發(fā)展改革局、農(nóng)工部、阿拉善左旗農(nóng)興扶貧開發(fā)有限責(zé)任公司等部門聯(lián)合進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，開展監(jiān)督考核，扎實(shí)做好資金落實(shí)的各項(xiàng)承接工作，有效發(fā)揮扶貧資金脫貧攻堅(jiān)作用。

3、結(jié)合建檔立卡，建立搬遷貧困戶檔案。在走訪填寫扶貧工作手冊(cè)的同時(shí)確定有意愿搬遷的搬遷戶，并且在建檔立卡信息系統(tǒng)中進(jìn)行標(biāo)記。同時(shí)，按照一戶一檔的要求，簽好搬遷安置協(xié)議、留存搬遷貧困人口身份信息，確保信息一致。

4、各項(xiàng)措施并用，確保搬遷戶基本生活。在實(shí)行異地扶貧搬遷過程中在確保生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的同時(shí)確保搬遷戶搬遷后的生活保障，要“搬得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展、能致富”。目前，對(duì)全部搬遷的377戶851人貧困人口圍繞三到村三到戶項(xiàng)目實(shí)施，整合農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)資金，以投資收益模式扶持發(fā)展肉羊產(chǎn)業(yè)，戶均扶持1.4萬元。鼓勵(lì)在行政村內(nèi)就近集中安置的貧困戶依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)發(fā)展溫室種植、舍飼養(yǎng)殖、農(nóng)牧家游等致富產(chǎn)業(yè)，提高搬遷貧困人口實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展致富。

同時(shí)，通過政府引導(dǎo)扶持進(jìn)城農(nóng)牧民自主創(chuàng)業(yè)，安排自主搬遷進(jìn)城移民中有就業(yè)意愿及勞動(dòng)能力的貧困人口入駐“定遠(yuǎn)營(yíng)古城農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)園”、“農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)一條街”，從事蓯蓉、鎖陽、奇石及民族手工藝品加工銷售等經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，政府通過減免房租、稅費(fèi)、提供小額貸款等方式給予政策上的支持，引導(dǎo)農(nóng)牧民自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。通過社會(huì)保障政策兜底，將851人搬遷貧困人口全部納入新農(nóng)合參保范圍，由財(cái)政補(bǔ)貼個(gè)人繳費(fèi)200元，并針對(duì)貧困人口就醫(yī)住院費(fèi)用報(bào)銷起付線降低50%，報(bào)銷比例提高5%，取消病殘兒童及重度殘疾人報(bào)銷起付線，實(shí)施免費(fèi)體檢。并且每人按150元標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)“減貧?！鄙虡I(yè)保險(xiǎn)一份，實(shí)行低保、大病救助、臨時(shí)救助、醫(yī)療保障等保障措施應(yīng)保盡保。

二、阿拉善左旗易地扶貧搬遷中存在的問題

（一）搬遷戶自身方面

1、戀鄉(xiāng)情結(jié)影響搬遷進(jìn)程推進(jìn)。分布在各蘇木鎮(zhèn)的搬遷對(duì)象大多數(shù)為少數(shù)民族農(nóng)牧民，他們的搬遷意愿較低，政策理解不到位，再加上阿拉善左旗與甘肅、寧夏、蒙古國(guó)接壤，存在守土戍邊不宜搬遷的移民，蒙古族歷來具有獨(dú)特的戀土情節(jié)，歷來視守護(hù)土地為自己的重要責(zé)任，由于鄉(xiāng)土情結(jié)使大多數(shù)農(nóng)牧民即使有搬遷進(jìn)程的機(jī)會(huì)也不愿意把握搬遷進(jìn)城的政策，不愿意搬離故居。并且搬遷戶大多以“40、50”農(nóng)牧民為主，其文化程度較低對(duì)于政策的了解比較片面、不夠充分，抵觸情緒較強(qiáng)。同時(shí)，對(duì)政策的理解存在偏差，部分生活在生態(tài)環(huán)境較差地區(qū)的農(nóng)牧民擔(dān)心搬遷移民后既失去生活保障又喪失屬于自己的宅基地。

2、對(duì)于搬遷后的生活存在顧慮。首先，搬遷對(duì)象多為農(nóng)牧民，他們長(zhǎng)期居住于農(nóng)牧區(qū)，主要以放牧為主要生產(chǎn)、生活方式，對(duì)搬遷進(jìn)城存在許多顧慮，擔(dān)心自己無法適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，不僅僅對(duì)于生活方式存在憂慮，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)方面也面臨很大的挑戰(zhàn)，居住在蘇木、嘎查的農(nóng)牧民之間多為“小圈子”社會(huì)這與城鎮(zhèn)鄰里之間關(guān)系淡薄截然不同，這種差異性使農(nóng)牧民對(duì)搬遷進(jìn)程“聽而卻步”；其次，搬遷后生活保障問題。目前對(duì)移民提供的各類產(chǎn)業(yè)扶持、政策支持僅僅適用于“60、70”農(nóng)牧民，對(duì)于年紀(jì)較大的農(nóng)牧民來說搬遷后沒有穩(wěn)定的生活保障。

3、穩(wěn)定搬遷戶的難度較大。對(duì)于已經(jīng)搬遷進(jìn)城的移民來說，易地扶貧搬遷戶搬遷進(jìn)城后穩(wěn)定其居住的難度較大。多數(shù)易地扶貧搬遷戶存在享受購(gòu)房政策后將其轉(zhuǎn)手變賣，之后再回到鄉(xiāng)村居住的現(xiàn)象或者以搬遷進(jìn)城的名義將獲得的房屋供子女在城鎮(zhèn)居住。移民具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，人數(shù)也不少，目前來看并沒有穩(wěn)定搬遷戶的有效措施。

4、就業(yè)積極性不高。為了能夠給有勞動(dòng)力、有就業(yè)意愿的移民提供政策上支持，特別安排“定遠(yuǎn)營(yíng)古城農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)園”、“農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)一條街”，但是目前創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)一條街存在空置、客流量低迷等現(xiàn)象，由于減免房租、稅費(fèi)沒有虧損負(fù)擔(dān)導(dǎo)致許多商戶積極性不高并且政策依賴性越來越強(qiáng)。僅僅提供創(chuàng)業(yè)條件、硬件設(shè)施難以使移民擁有穩(wěn)定的生活保障，移民缺少有關(guān)創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面的知識(shí)。

（二）搬遷戶安置方面

1、阿拉善左旗綠洲井灌區(qū)地下水嚴(yán)重超采，造成水位下降、水質(zhì)惡化，已處于大面積收縮狀態(tài)；揚(yáng)黃灌區(qū)也因受灌水指標(biāo)限制，部分耕地處于撂荒狀態(tài)。鑒于這種情況，依靠第一產(chǎn)業(yè)安置已沒有可能，只能走依托城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展的路子。

2、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，又面臨提高職業(yè)技能難、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)難等諸多現(xiàn)實(shí)困難。從搬遷移民的生產(chǎn)生活看，部分由于缺乏必要的職業(yè)技能，加之擇業(yè)要求過高，遷入城鎮(zhèn)后找不到就業(yè)門路，生活一直得不到有效保障，生活水平確實(shí)有所下降，給地方政府帶來了較大壓力。

3、從雨露花園小區(qū)（移民小區(qū)）建設(shè)情況看，搬遷安置移民每戶需投入15萬元，而上級(jí)專項(xiàng)資金每戶投入還不足2萬元，每戶缺口資金達(dá)到13萬元，這些缺口資金都需要地方政府想辦法解決，極大地加重了地方政府的籌資壓力。

（三）搬遷進(jìn)程方面

1、資金短缺，資金來源狹窄。由于阿拉善盟建檔立卡貧困戶中有搬遷意愿的單戶單人貧困戶很多，加之物價(jià)成本高，如按照自治區(qū)工程方案精神，建房補(bǔ)助按每人2萬元、面積按人均25平方米標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，不能滿足其正常的基本生活生產(chǎn)需求。目前，易地扶貧搬遷工程主要以自治區(qū)下達(dá)搬遷補(bǔ)助資金以及政府補(bǔ)助搬遷農(nóng)牧民住房為主，投資補(bǔ)助偏低，與此同時(shí)由于群眾自籌資金等原因，覆蓋的范圍不夠全面，易地扶貧搬遷工程缺乏持久活力，還不能完整地覆蓋到貧困人群中的弱勢(shì)群體，如孤寡老人、貧困失獨(dú)家庭等。

2、部分少數(shù)民族文化缺失。大量的農(nóng)牧民搬遷進(jìn)城后就不再?gòu)氖逻^去的生產(chǎn)、生活方式。客觀條件的改變影響著少數(shù)民族文化的傳承與保留。居住在蘇木嘎查的農(nóng)牧民會(huì)根據(jù)當(dāng)年牲畜的養(yǎng)殖情況舉辦敖包祭、那達(dá)慕等傳統(tǒng)少數(shù)民族活動(dòng)。隨著農(nóng)牧民搬遷進(jìn)城的數(shù)量增加，此類少數(shù)民族傳統(tǒng)活動(dòng)也會(huì)愈加減少。

3、工程建設(shè)審批繁瑣，制約建設(shè)施工。易地扶貧搬遷工程建設(shè)工期與審批程序、資金投入與項(xiàng)目實(shí)施、群眾參與與產(chǎn)業(yè)扶持之間存在矛盾。制約了易地扶貧搬遷工程的按期推進(jìn)和有效實(shí)施。工程建設(shè)前期的申報(bào)審批手續(xù)繁瑣、部門工作相關(guān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重，影響著移民安置點(diǎn)的建設(shè)施工進(jìn)度。

三、阿拉善左旗易地扶貧搬遷相關(guān)策略

（一）加強(qiáng)政府引導(dǎo)、扶持作用。異地扶貧搬遷政策的實(shí)施不能夠只靠政府從中推進(jìn)、實(shí)施，更需要發(fā)揮政府的積極引導(dǎo)、扶持作用，讓農(nóng)牧民主動(dòng)參與到易地扶貧搬遷的大軍當(dāng)中。首先，對(duì)于移民搬遷過程中所產(chǎn)生的宅基地、戶口遷移、土地轉(zhuǎn)讓等問題做好有效的協(xié)調(diào)與處理，避免在政策實(shí)施過程中產(chǎn)生不必要的糾紛；其次，政策實(shí)施過程中做好政府引導(dǎo)多部門共同確保政策持久活力。易地扶貧搬遷政策涉及多個(gè)部門共同實(shí)施，每個(gè)環(huán)節(jié)牽涉的部門也不相同，易地扶貧搬遷小組成員應(yīng)當(dāng)涵蓋到各個(gè)部門共同推進(jìn)搬遷進(jìn)城，鄉(xiāng)村就近安置加強(qiáng)政府監(jiān)管、管理力度；最后，多方統(tǒng)籌資金、加大資金扶持。阿拉善左旗作為自治區(qū)級(jí)貧困縣，其貧困面大而分散，政府財(cái)政能力有限的情況下需要發(fā)揮積極的政府扶持作用，多方統(tǒng)籌資金，多渠道融資解決好安置區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、文化教育投入、醫(yī)療衛(wèi)生保障、移民區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（二）形成符合地方實(shí)際的易地扶貧搬遷體系。易地扶貧搬遷政策具有綜合性以及復(fù)雜性，不是單單提供搬遷機(jī)會(huì)，還要各項(xiàng)措施同時(shí)進(jìn)行為移民提供后續(xù)保障，促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)。搬遷不僅要遵循自愿為主、應(yīng)搬盡搬原則，還要在分析各地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、是否適宜放牧、人類居住的基礎(chǔ)上根據(jù)其搬遷意愿精準(zhǔn)識(shí)別易地扶貧搬遷戶。以搬遷意愿為主精準(zhǔn)安置模式，及時(shí)更新完善移民的相關(guān)信息，做到精準(zhǔn)化管理、服務(wù)，從而提供有利的生活保障。充分發(fā)揮好社區(qū)的積極作用、領(lǐng)導(dǎo)干部“帶頭人”作用、幫扶單位的積極作用，精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人，為易地扶貧搬遷實(shí)施期限內(nèi)所有住戶提供搬遷便利。（圖1）

（三）完善移民搬遷政策后續(xù)保障。首先，對(duì)搬遷進(jìn)城且擁有勞動(dòng)能力、就業(yè)意愿的移民提供政策上的扶持、就業(yè)平臺(tái)的同時(shí)注重扶貧與扶智相結(jié)合，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)，增強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)性服務(wù)、樹立優(yōu)秀商戶作為學(xué)習(xí)典范宣傳，對(duì)在“定遠(yuǎn)營(yíng)古城農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)園”、“農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)一條街”創(chuàng)業(yè)的移民定期回訪幫助解決就業(yè)中存在的各種問題。目前，阿拉善左旗正在打造全域旅游以此為契機(jī)加大關(guān)于定遠(yuǎn)營(yíng)古城的宣傳力度，打造吃、住、娛樂、購(gòu)物綜合性旅游區(qū)，為農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)園增加客流量，幫助實(shí)現(xiàn)就業(yè)，增加收入；其次，對(duì)村內(nèi)就近安置的移民保障其住房、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等基礎(chǔ)投入，加大養(yǎng)殖示范區(qū)建設(shè)，按照“基地+企業(yè)+貧困戶”運(yùn)行模式，鼓勵(lì)農(nóng)牧民實(shí)物折資入股企業(yè)由企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，“以羊入股，按股分紅”從而有效穩(wěn)定就近安置移民生活保障；最后，對(duì)于守土戍邊不宜搬遷的邊民，提供住房安全、飲用水安全、基礎(chǔ)醫(yī)療保障、惠民補(bǔ)助等全方位保障，建立守土戍邊邊民信息系統(tǒng)，維護(hù)邊境安全穩(wěn)定的同時(shí)為邊民提供有效、及時(shí)的幫助。

四、結(jié)語

目前，全國(guó)各地都在為全面建成小康社會(huì)、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而不懈奮斗，阿拉善左旗作為內(nèi)蒙古西部偏遠(yuǎn)地區(qū)其易地扶貧搬遷工程實(shí)施現(xiàn)狀、存在問題方面的研究以及地域的特殊性對(duì)于日后工程有序推進(jìn)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。易地扶貧搬遷工程的實(shí)施不僅能夠有效促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)而且對(duì)于改善農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活環(huán)境，加快美麗中國(guó)建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有著積極作用。

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