王飛躍

(中國煤炭地質(zhì)總局勘查研究總院，北京 100039)

1 礦業(yè)權(quán)及其出讓制度的演變

憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬國家所有。計劃經(jīng)濟體制下，國家(國務(wù)院及相關(guān)組成部門)直接行使所有權(quán)，向國有地勘單位撥付地質(zhì)勘查費，國有地勘單位根據(jù)國家對資源的需求和勘查規(guī)劃要求實施礦產(chǎn)資源勘查項目，完成后向國家提交勘查資料[1]。國家將可供開采的礦床無償劃撥給國有礦山企業(yè)進行開采。

改革開放以來，為了適應(yīng)適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟的要求，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域引進了國際上普遍采用的礦業(yè)權(quán)制度。礦業(yè)權(quán)是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來的一項權(quán)能，是所有者對礦產(chǎn)資源占有、使用、收益、處分的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)，探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍和期限內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源并優(yōu)先取得作業(yè)區(qū)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利[2]。

1986年頒布并于1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)政策，明確了礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，規(guī)定礦業(yè)權(quán)有償取得并可轉(zhuǎn)讓的市場原則[3]，推動礦產(chǎn)資源管理步入法制軌道，礦業(yè)權(quán)有償出讓從此肇始。

1998年在國務(wù)院連續(xù)頒布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》與《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》3個行政法規(guī)，對礦業(yè)權(quán)的獲得、流轉(zhuǎn)、保護等諸多方面作了詳細的規(guī)定，明確探礦權(quán)采礦權(quán)可以用“申請、批準”和“通過招標、投標”兩種法定的途徑取得，允許礦業(yè)權(quán)出讓在過渡期實行“雙軌制”。

2003年國土資源部出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》，2006年又出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，2009年12月31日國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，完善了礦業(yè)權(quán)有償出讓制度。

2010年以后，各省紛紛決定礦業(yè)權(quán)一律以招拍掛方式出讓，雖然法律界和礦業(yè)界對此嚴重質(zhì)疑，引起不小的爭議，但制度還是堅持推廣下去。

2016年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十一次會議并審議通過了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，國土資源部于2017年6月16日公布實施。《方案》強調(diào)除協(xié)議出讓等特殊情形外，其他礦業(yè)權(quán)一律以招標拍賣掛牌方式出讓，并先行在6個省區(qū)試點，2019年在全國推廣實施[4]。

2 探礦權(quán)招標、拍賣和掛牌定義及特點

探礦權(quán)招標，是指主管部門發(fā)布招標公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ耐稑巳藚⒓油稑?，根?jù)投標結(jié)果確定探礦權(quán)中標人的活動。探礦權(quán)拍賣，是指主管部門發(fā)布拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定探礦權(quán)競得人的活動。探礦權(quán)掛牌，是指主管部門發(fā)布掛牌公告，在掛牌公告規(guī)定的期限和場所接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定探礦權(quán)競得人的活動。

探礦權(quán)招標與拍賣的區(qū)別在于：在招標方式下，投標競買人只以書面形式向招標人報價，彼此之間不知道各自的報價；投標報標只有一次；中標的條件不一定是出價最高的。而在拍賣方式中，由于所有競買人都在同一時間集中于同一場合公開報價，因此除第一個叫價的外，每一個競買人都是在知道其他競買人報價的基礎(chǔ)上進行競爭；每一個競買人都有多次增價競爭的機會，拍賣標的應(yīng)出售給報價最高的競買人。

探礦權(quán)掛牌這種出讓方式除綜合體現(xiàn)了招標、拍賣等出讓方式的共性外，還具有招標、拍賣所沒有的特點，一是掛牌時間長，且允許多次報價，有利于投資者理性決策和競爭；二是操作簡便，便于開展；三是有利于有形市場的形成等。

正因如此，探礦權(quán)招拍掛出讓多選擇探礦權(quán)掛牌出讓的方式。據(jù)全國礦業(yè)權(quán)實地核查資料，截止2009年6月30日，招拍掛方式出讓探礦權(quán)2 369宗，占總數(shù)的6.51%，其中掛牌1 728宗，占總數(shù)的4.75%；拍賣503宗，占總數(shù)的1.38%；招標138宗，占總數(shù)的0.38%[5]。

3 掛牌方式出讓制度下探礦權(quán)獲取的難點

探礦行為是高風險的經(jīng)濟行為，礦業(yè)的最大風險基本上在探礦階段[6]。其風險的大小由兩方面決定，其一是主觀方面，對成礦理論和成礦規(guī)律的把握；其二是客觀方面，已知的礦產(chǎn)信息。在主觀因素大體相同條件下，已知成礦信息的多少是風險大小的決定因素，因此“就礦找礦”由于成礦地質(zhì)信息豐富故風險相對較小，有礦概率就大。

礦產(chǎn)資源賦存的不確定性決定了探礦權(quán)運作是高風險經(jīng)營活動，產(chǎn)出并不和投入成正比。表現(xiàn)在兩方面，其一有礦無礦風險；其二資源稟賦特性帶來的成本和銷售風險。探礦權(quán)獲取是礦業(yè)經(jīng)營活動的第一步，是獲利的關(guān)鍵一步，也是最為重要的決策，或者說第一重要的決策。要降低風險，首先要有足夠的時間收集更多的成礦信息，進而更深入地研究成礦規(guī)律；其次盡可能低價獲取探礦權(quán)。然而，探礦權(quán)招拍掛就不給探礦權(quán)人這個機會，導致探礦權(quán)獲取難而又難，加劇了探礦權(quán)市場的風險，表現(xiàn)在如下兩個方面。

3.1 技術(shù)方面

礦產(chǎn)資源勘查是一個需要高深專業(yè)知識，多種技術(shù)手段集一體的高級技術(shù)活動，對找礦目標的發(fā)現(xiàn)是一個長期而反復的認知過程。據(jù)統(tǒng)計，一般中型以上的礦床勘探至少需要3～5a，一個礦床從發(fā)現(xiàn)到開采大概費時14a。找礦的技術(shù)風險是很高的，全球的找礦成功率大約在3%，在澳大利亞，平均千分之一的遠景勘查才能找到一個可供開采的礦床[7]。

探礦權(quán)申請在先出讓方式下，地勘單位可憑借占有大量地質(zhì)勘查資料和自身的技術(shù)優(yōu)勢，在充分認識成礦規(guī)律的情況下選取礦產(chǎn)地或潛在礦產(chǎn)地申請?zhí)降V權(quán)，近乎零成本取得。投入資金勘查發(fā)現(xiàn)了礦產(chǎn)并探明資源量，經(jīng)過評估后才向國家繳納探礦權(quán)價款。若沒有發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源或者發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源無開采價值則不需繳納價款。因此申請在先制度下，地勘單位探礦權(quán)運營的風險低得多。

探礦權(quán)招拍掛制度下，出讓的探礦權(quán)區(qū)塊對大部分地勘單位來說是陌生地區(qū)，不熟悉成礦條件。雖然地勘單位有技術(shù)能力研究清楚其找礦潛力，但是需要花費相當長的時間，因探礦權(quán)招拍掛出讓僅給探礦權(quán)人不超過20d的研究而不可能辦到。消減了地勘單位的優(yōu)勢地位，致使各類型探礦權(quán)人在技術(shù)上處于相對均勢，體現(xiàn)了公平原則。然而，無法充分掌握掛牌探礦權(quán)的地質(zhì)風險所在，始終是困擾探礦權(quán)人決策的關(guān)鍵因素，加劇了探礦權(quán)市場的風險，這一點是肯定無疑的。

3.2 經(jīng)濟方面

在探礦權(quán)招拍掛出讓制度下，獲取探礦權(quán)不再是一個純粹的技術(shù)問題，獲取探礦權(quán)需要大量的資金。長期以來，我國從事地勘工作的多為國家財政支持的地勘單位，其地勘成果無償提供給了開采企業(yè)，因此沒有大量的盈余資金積累。再者，地勘單位擁有資產(chǎn)較少，不太可能取得銀行大額貸款去從事勘查活動[8]。資金不足成為地勘單位獲取探礦權(quán)的攔路虎，卻有利于吸引一些資金雄厚且有志開發(fā)礦業(yè)的企業(yè)參與探礦權(quán)招拍掛，增加社會資本對礦產(chǎn)勘查的投入。

由于對參與招拍掛的單位沒有勘查資質(zhì)(現(xiàn)已取消)限制，非地勘單位或礦山企業(yè)的公司均可報名參與招拍掛，他們憑借雄厚的資金，抱定志在必得的心態(tài)，不惜代價拉高報價，迫使地勘單位或者礦山企業(yè)放棄辛苦論證看好的探礦權(quán)，勞而無功，為降低獲得探礦權(quán)的風險而做出的努力往往付之東流。

礦產(chǎn)資源勘查具有高投入、高風險、周期長、超前儲備、投入產(chǎn)出沒有確切比例關(guān)系等特點。隨著勘探程度的深入，找礦難度不斷增加，勘查成本不斷上升；即使投入足夠的人力、物力、財力，也有可能一無所獲；或者很幸運探得可觀的資源量，卻又不幸遭遇礦業(yè)“寒流”或政策調(diào)控，探礦權(quán)不能順利轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)獲得投資回報。這一切構(gòu)成了探礦權(quán)的經(jīng)營風險。探礦權(quán)招拍掛實行價高者得的原則，對財力雄厚者有利，不利于具有技術(shù)優(yōu)勢的地勘單位。考慮到巨大的資金投入，地勘單位對探礦權(quán)招拍掛往往是畏難如虎，瞻前顧后，望而卻步。非地勘單位僅憑資金優(yōu)勢獲取探礦權(quán)，經(jīng)營風險更無法估量，雖承受力強，但后患無窮。

4 遴選目標礦權(quán)原則和技術(shù)方法

采取以“就礦找礦”為遴選原則。這是因為在非技術(shù)因素大體相同條件下，已知成礦信息的多少是決定因素，因此“就礦找礦”由于成礦的地質(zhì)信息豐富，故風險就相對較小，有礦概率相對較大。

一般現(xiàn)已查明的成礦帶，查明礦床的外圍或深部，越有可能存在新的礦床，是找礦的有利部位。具體來說，分布在重要成礦帶上的探礦權(quán)，找礦潛力相對較大；周圍近鄰已發(fā)現(xiàn)礦點、礦床、礦化點的探礦權(quán)，找礦潛力相對較大；礦化蝕變現(xiàn)象越發(fā)育、越強烈的探礦權(quán)，找礦潛力相對較大；其周邊礦權(quán)數(shù)目越多，找礦潛力相對較大；區(qū)內(nèi)礦點或礦化點、蝕變現(xiàn)象發(fā)育，該區(qū)找礦潛力相對較大。

根據(jù)這一原則，提出了先室內(nèi)依據(jù)資料初步遴選、再野外踏勘、最后重點考察確認的探礦權(quán)獲取工作流程，見圖1所示。在研究地質(zhì)資料基礎(chǔ)上，了解區(qū)域礦產(chǎn)地質(zhì)條件，分析區(qū)塊成礦潛力并排序，選取排名靠前的若干探礦權(quán)作為初選探礦權(quán)。對初選探礦權(quán)進行野外踏勘，重點查找礦化蝕變現(xiàn)象，并取樣分析。根據(jù)踏勘成果再次評估排序，確定競掛探礦權(quán)并報名。對已報名競掛探礦權(quán)由決策部門組織專家重點進行針對性的野外考察，根據(jù)專家意見調(diào)整競掛探礦權(quán)排序，同時依據(jù)探礦權(quán)出讓市場現(xiàn)狀和成礦潛力綜合確定競掛探礦權(quán)獲取的最高限價。報決策層批準后，進入報價程序。

圖1 招拍掛制度下探礦權(quán)獲取技術(shù)流程Figure 1 Right of prospecting acquisition technical flow under bidding, auction and listing system

5 探礦權(quán)獲取實例

5.1 簡況

2012年 11月20日××省國土資源廳發(fā)布了××省第二批探礦權(quán)公開出讓公告。以無底價方式掛牌擬出讓共5個探礦權(quán)；要求參與競掛人為事業(yè)法人或企業(yè)法人，注冊資金不少于500萬元，其中5號礦權(quán)競標對象限定為省內(nèi)國有地勘單位；報名截止日期為2012年12月10日；掛牌期限2012年12月14日至2012年12月27日。

5.2 出讓探礦權(quán)情況

出讓的5個探礦權(quán)名稱、分布及面積見表1。

5.3 室內(nèi)初步分析

在全國礦業(yè)權(quán)實地核查數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)查詢了掛牌區(qū)塊外圍礦權(quán)設(shè)置情況，外圍有無同礦種探礦權(quán)、采礦權(quán)，下載相關(guān)資料；多方搜集掛牌區(qū)塊所在的區(qū)域地質(zhì)資料，網(wǎng)絡(luò)下載了相關(guān)技術(shù)論文，據(jù)此研究探礦權(quán)成礦條件。登陸谷歌地球了解區(qū)內(nèi)地形地貌、交通等情況，并重點解譯了探、采遺(痕)跡。將以上研究結(jié)果匯總成表(見表2)，綜合分析對成礦潛力進行評價排序。最后決定對排名前三的1、4、5號礦權(quán)進行考察，不參與2、3號礦權(quán)競掛。

表1 出讓探礦權(quán)簡況一覽表Table 1 Right of prospecting transfer brief statement

5.4 野外實地考察

聘請了相關(guān)技術(shù)專家進行了為期3 d的野外考察，得到如下認識：

1號礦權(quán)區(qū)塊內(nèi)分布大量的采坑、采硐，大多幾十厘米寬，十多米長，幾米深，系十幾年前民間采金所留。金礦體主要賦存在石英巖脈中，巖脈呈北東東展布，未見與礦化蝕變現(xiàn)象。據(jù)向?qū)Ы榻B，多年前，勘探隊曾進行過勘查工作，施工多個探槽。區(qū)內(nèi)沒有開采錳礦的采礦活動，但存在賦礦地層。

對4號礦權(quán)，首先考察了距區(qū)塊北界8 km外正在生產(chǎn)的××金礦，發(fā)現(xiàn)賦礦層位為含碳量較高的黑色變質(zhì)巖系。之后去區(qū)塊內(nèi)考察，沒有發(fā)現(xiàn)黑色巖系，也沒有發(fā)現(xiàn)與礦化活動有關(guān)的硫化物礦物以及石英脈。發(fā)現(xiàn)區(qū)內(nèi)地層產(chǎn)狀較為穩(wěn)定，顯示構(gòu)造活動較弱。經(jīng)訪問，區(qū)內(nèi)亦無采礦活動。

5號礦權(quán)區(qū)內(nèi)分布多個小煤窯，東、中、西部均有分布。因為石墨礦是由煤礦床熱接觸變質(zhì)形成，當?shù)厝罕娙苑Q為煤礦。選擇2個小煤窯進行了重點考察，在廢棄的煤堆中發(fā)現(xiàn)了石墨。經(jīng)訪問，煤(石墨)層在走向上變化較大，厚0.3～3.8m。采煤(石墨)延深在30m左右。煤礦已關(guān)閉十多年，期間斷續(xù)老鄉(xiāng)進洞私自采煤自用。

綜上所述，1號礦權(quán)位于區(qū)域成礦帶之中，區(qū)內(nèi)存在采金活動遺跡，具有一定的控礦構(gòu)造，因此具有一定的找礦潛力。4號礦權(quán)位于成礦帶外圍，沒有發(fā)現(xiàn)賦礦地層，區(qū)內(nèi)構(gòu)造活動較弱，找礦潛力不大。5號礦權(quán)位于區(qū)域成礦帶之中，含礦地層分布穩(wěn)定，區(qū)內(nèi)采礦活動遺跡普遍分布，深部找礦潛力較大。因此決定重點參與5號權(quán)的掛牌競掛，1號礦權(quán)作為備選，不參與4號礦權(quán)的掛牌競掛。

5.5 二次野外實地考察

為了把握更大一些，在取得競掛資格后，上級部門組織專家對擬重點參與的5號礦權(quán)進行較為詳細的考察，進一步評估石墨資源潛力，確認了初步遴選結(jié)果。

表2 出讓探礦權(quán)成礦潛力分析一覽表Table 2 Right of prospecting transfer mineralization potential analysis statement

5.6 競掛最高價格擬定

主要根據(jù)近期探礦權(quán)掛牌出讓成交情況，結(jié)合市場趨勢來確定參與的探礦權(quán)的溢價倍數(shù)，再乘以本次掛牌底價來擬定。該省4月份開展了第一批探礦權(quán)出讓活動，成交結(jié)果匯總見下表3。

表3 第一批出讓探礦權(quán)成交結(jié)果一覽表Table 3 List of the results of the first batch of selling ofexploration rights

從表3看出，最高價是底價的46.3倍，競爭激烈的，一般在5～20倍之間，平均倍數(shù)為10.7倍?？梢?，探礦權(quán)獲取成本首先與礦種相關(guān)，高風險礦種獲取成本相對較低，低風險礦種獲取成本相對較高；其次和市場因素關(guān)系密切，參與競爭的人越多，成本越高?？紤]到當時探礦權(quán)市場十分活躍，探礦權(quán)價格仍在上升通道，遂作出如下競掛預(yù)案：

1號探礦權(quán)資源潛力一般，溢價系數(shù)取平均值10.7，規(guī)定的起始價為24萬，該探礦權(quán)掛牌出價控制在250萬元之內(nèi)，如果超過限價不再出價。

5號探礦權(quán)資源潛力較好，預(yù)計掛牌競爭激烈，綜合考慮溢價系數(shù)取20，規(guī)定的起始價為56萬元，該探礦權(quán)掛牌出價控制在1 120萬元之內(nèi)，如果超過限價不再出價。

5.7 掛牌結(jié)果

5號探礦權(quán)以×××萬元成功摘牌。1號探礦權(quán)竟牌過程中，因中間掛牌價很快超過了預(yù)訂的最高控制價而放棄。

6 結(jié)語

在2013年、2014年又以同樣的工作方法分別獲取2個探礦權(quán)。三個探礦權(quán)后續(xù)普查情況如下：

2012年獲取的探礦權(quán)普查工作中投入鉆探工程量1萬多米進尺，投入資金逾千萬，獲得333+334資源量6 000余萬t，有望獲得一個大型隱晶質(zhì)石墨礦。

2013年獲取的探礦權(quán)普查工作中進行了遙感地質(zhì)填圖、航空磁法物探和地面高精度磁法物探，物探顯示存在隱伏巖漿巖體。圍巖中分布大量的碳酸鹽巖，并見到零星的矽卡巖化，很有希望找到矽卡巖型金屬礦產(chǎn)。

應(yīng)當指出，由于時間緊迫的緣故，案例中對掛牌區(qū)塊內(nèi)成礦條件的調(diào)查與分析十分粗淺，成礦潛力評價也是在小范圍內(nèi)相對評判。然而實踐證明，文中提出的探礦權(quán)運作原則和技術(shù)方法是可行的，業(yè)務(wù)流程是可靠的，在目前探礦權(quán)一律招拍掛的大形勢下，可供探礦權(quán)經(jīng)營者參考借鑒。

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