陳駿蘭 周澤炯

[摘 要]以阜陽市4個國家級貧困地區(qū)為例，探究精準(zhǔn)扶貧在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的路徑創(chuàng)新。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和精準(zhǔn)扶貧兩者的關(guān)系出發(fā)，探討阜陽市精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀和成效，以阜陽市目前精準(zhǔn)扶貧實施的困境為基礎(chǔ)，提出相關(guān)政策建議，以期給阜陽市政府在精準(zhǔn)扶貧問題上提供新思路。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；精準(zhǔn)扶貧；路徑創(chuàng)新；阜陽市

[中圖分類號]F 202

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）02-0139-03

Abstract： This paper takes 4 national poverty area in Fuyang as an example， to explore the innovation path of precise poverty under the background of supply side reform. By the relationship between the precise poverty and supply-side structural reform as a starting point， to study the present situation and achievement of precise poverty in Fuyang City. based on precise poverty reduction dilemma of Fuyang and puts forward to relevant policy suggestions， in order to provide new ideas on the precise poverty reduction to the Fuyang municipal government， furthermore， realizing the planning of poverty alleviation in poor areas in the crucial period of targeted poverty reduction.

Keywords： Supply-side Structural Reform； Targeted Poverty Reduction； Innovation Path；Fuyang City

一、引言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國近年來經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下提出的概念，其核心思想為“三去一降一補”，指出經(jīng)濟(jì)增長不能一味依靠“需求方”，即消費、投資、出口三駕馬車，還應(yīng)該考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給方。供給方具體表現(xiàn)為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求提高供給體系的質(zhì)量和效率，達(dá)到供求雙方的平衡發(fā)展，只有供給和需求雙方相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧是為推進(jìn)全面建設(shè)小康社會所提出的扶貧新要求，圍繞精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四方面內(nèi)容[1]，根據(jù)貧困區(qū)域?qū)嶋H情況因地因時制定精準(zhǔn)扶貧政策，在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的精準(zhǔn)扶貧是基于兩者的相互聯(lián)系、相互影響[2]。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)供求角度出發(fā)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給方相關(guān)，精準(zhǔn)扶貧與需求方相關(guān)，精準(zhǔn)扶貧符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補短板”的核心思想，即采取加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，通過補短板釋放貧困地區(qū)消費能力，拉動內(nèi)需，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力，實現(xiàn)脫貧目的。其次，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為精準(zhǔn)扶貧在實施方向上提供方法論前提。當(dāng)前我國仍然存在“大水漫灌”式扶貧、扶貧供需不平衡、誤將“扶農(nóng)”當(dāng)作“扶貧”等問題[2]，但在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，扶貧的精髓在精準(zhǔn)，即地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口、資源等方面的不同，優(yōu)化扶貧投入結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)運用扶貧資金，精準(zhǔn)管理扶貧項目。以上兩種角度表明供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與精準(zhǔn)扶貧相輔相成，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動態(tài)平衡。

阜陽市位于皖北地區(qū)的華北平原南端，是皖北人口和農(nóng)業(yè)大市，截至2016年常住人口799.1萬人，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)占常住人口的27.1%，農(nóng)村人口所占比例大，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)有待進(jìn)一步發(fā)展，貧富差距顯著。截至2016年，貧困人口49.8余萬，約占全省總貧困人口的1/5，貧困地區(qū)包含4個國家級貧困縣區(qū)，即臨泉縣、潁上縣、阜南縣、潁東區(qū)，脫貧攻堅任務(wù)需進(jìn)一步深化。因此，深入分析脫貧攻堅存在的問題，借鑒國內(nèi)外文獻(xiàn)資料進(jìn)一步指導(dǎo)阜陽市精準(zhǔn)扶貧工作具有重要意義，對于安徽省其他貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧均具有借鑒意義。

二、阜陽市精準(zhǔn)扶貧的主要路徑及成效

（一）阜陽市精準(zhǔn)扶貧的主要路徑

1.實行精準(zhǔn)幫扶

精準(zhǔn)幫扶主旨是確定幫扶對象[3]。由于貧困人口相對動態(tài)流動，“返貧困”現(xiàn)象突出，阜陽市政府自上而下貫徹省級、中央任務(wù)，對建檔立卡貧困對象進(jìn)行基礎(chǔ)信息修改。在以往貧困村全面識別貧困戶的基礎(chǔ)上實行“回頭看”宗旨，針對建檔立卡貧困對象進(jìn)行動態(tài)管理工作，積極采取進(jìn)村入戶信息采集核實措施，納入新增加的貧困人口，減少非貧困人口。截至2017年上半年，阜陽市新貧困人口1.7萬，摸排出返貧人口0.2萬人、建檔立卡對象因遺漏需要補錄貧困對象1.8萬人，識別需要核實減少的貧困人口2.7萬人?？傮w實現(xiàn)摸底凈增加貧困對象0.89萬人，在數(shù)量和貧困對象分類上提高扶貧精準(zhǔn)度。

2.多元扶貧方式

方式多元化仍然是解決地區(qū)貧困的指導(dǎo)思想之一。前期阜陽市政府扶貧資金主要來源于上級財政撥款和當(dāng)?shù)赜邢挢斦A(yù)算，且扶貧方式多局限于單純發(fā)放貧困救濟(jì)金，貧困人口缺乏自身脫貧動力。在此情況下，阜陽市政府采取行業(yè)扶貧、社會扶貧、駐村工作等多種方式，重點抓好產(chǎn)業(yè)扶貧，實施特色種養(yǎng)、光伏扶貧等項目，增強各貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力，有利于一二三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。截至2017年6月，阜陽市156個貧困村均因地制宜發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，并建成190個村級光伏電站的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)劃實施村級電站工程。

3.多方責(zé)任擔(dān)當(dāng)

在確立精準(zhǔn)扶貧政策之后，阜陽市政府積極貫徹落實相關(guān)文件精神。首先，阜陽市政府堅持領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用、建立多方責(zé)任參與機(jī)制，實施領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)村入戶制度，市領(lǐng)導(dǎo)和縣領(lǐng)導(dǎo)先后走訪200多戶貧困戶。其次，阜陽市政府下達(dá)從市開始的逐級分布策略，明確市、縣、鄉(xiāng)、村各級脫貧攻堅責(zé)任，確保“十大工程”牽頭部門在扶貧項目、資金方面安排與保障，截至目前對516個貧困村選派1600人實行貧困村精準(zhǔn)幫扶全覆蓋。

（二）阜陽市精準(zhǔn)扶貧取得的成效

當(dāng)前阜陽市扶貧政策實施過程中的主要成效主要體現(xiàn)在貧困人口減低、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢增強、區(qū)域發(fā)展實力增強三方面。第一，貧困人口由163.5萬人（2011年）降低到49.8萬人（2016年），在絕對數(shù)上減少了113.7萬人。第二，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展，阜陽市政府積極引導(dǎo)4個國家級貧困區(qū)利用自身資源和地區(qū)優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整一直以農(nóng)業(yè)、手工業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的局面，增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效性與持久性。第三，綜合發(fā)展區(qū)域競爭實力，保障民生，提升貧困區(qū)域居民幸福感。在交通運輸方面，截至2017年6月底，基本實現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備1條連接國道、省道的三級及以上公路。在人民生活方面，完善社會保障制度，推進(jìn)教育、醫(yī)療、社會保險改革，貧困地區(qū)優(yōu)先改善教育環(huán)境、增加教育資源，初中學(xué)齡人口入學(xué)率截至2016年達(dá)99.5%。為有效解決貧困人口防病治病，實現(xiàn)基層衛(wèi)生院164個、村衛(wèi)生室1757個、疾病預(yù)防控制中心9個的全面覆蓋。社會保險尤其是新農(nóng)合醫(yī)療保險，參保人數(shù)較上年增加12.8萬人。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下精準(zhǔn)扶貧的實踐困境

盡管阜陽市扶貧工作在近幾年取得一定成效，在一定程度上均是精準(zhǔn)扶貧的對策措施，但基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，仍然存在實踐困境。

（一）精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)單一化

阜陽市政府在實施扶貧措施的過程中，盡管堅持“回頭看、找差距、補短板、促提升”的動態(tài)管理宗旨，但扶貧對象的精準(zhǔn)識別仍然具有實踐難題?，F(xiàn)有的識別標(biāo)準(zhǔn)主要以收入水平高低識別貧困戶，但受農(nóng)村信息不完善、村鄉(xiāng)統(tǒng)計體系不健全的影響，貧困戶的實際收入很難準(zhǔn)確核算，貧困程度界定較為困難[4]。其次，以收入高低為主要依據(jù)反映不出除收入外其他方面的原因，如因病、因?qū)W、因災(zāi)等特殊情況，因此會對精準(zhǔn)識別造成一定的負(fù)面影響。最后，在現(xiàn)實實施過程中，不可避免某些村級干部由于主觀性較強（如利益糾紛）造成精準(zhǔn)識別在實施上具有一定困難。

（二）精準(zhǔn)扶貧人才缺失

精準(zhǔn)扶貧工作除財政撥款等財力支持以外，人力、物力也是必不可少的因素[3]。人力資源是阜陽市扶貧工作中的另一制約因素，精準(zhǔn)扶貧工作需要深入基層了解貧困戶的基本情況并及時更新平臺動態(tài)管理工作，但目前阜陽市各國家級貧困縣的村級干部隊伍普遍文化水平不高，平均年齡較高，業(yè)務(wù)能力較差。在入戶調(diào)查和入戶走訪環(huán)節(jié)中缺乏積極性和主動性，無法保障貧困地區(qū)扶貧業(yè)務(wù)效率；在扶貧工作動態(tài)管理的環(huán)節(jié)中，由于基層扶貧干部本身文化水平不高，學(xué)習(xí)能力較差，對平臺貧困戶的信息錄入與核對產(chǎn)生一定的負(fù)面影響；在扶貧工作總結(jié)方面，同樣由于本身業(yè)務(wù)能力不足，導(dǎo)致攻堅脫貧的經(jīng)驗總結(jié)無法按質(zhì)完成。

（三）政府主導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧一定程度是需要政府和社會力量結(jié)合起來，兩者共同作用完成脫貧攻堅任務(wù)[5]。而當(dāng)前阜陽市精準(zhǔn)扶貧工作仍以政府為主體，社會、行業(yè)、專家等角色對扶貧工作的話語權(quán)相對較低，地方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)扶貧政策的制定、項目規(guī)劃的落實，存在盲目效仿、忽視本地區(qū)實際情況的問題。在資金劃撥環(huán)節(jié)，通常以直接救濟(jì)的方式灌輸給貧困地區(qū)，一方面導(dǎo)致貧困地區(qū)“造血”功能弱，不利于脫貧攻堅任務(wù)的戰(zhàn)略實施，另一方面由于社會、行業(yè)、專家的參與性低，使相關(guān)部門行政人員的個人利益得到不正當(dāng)滿足，扶貧效果降低。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

阜陽市本身是皖北地區(qū)的重要農(nóng)業(yè)城市，但因農(nóng)田水利設(shè)施缺乏導(dǎo)致機(jī)械化水平低的情況仍然存在。在數(shù)量上，農(nóng)用拖拉機(jī)數(shù)量未有明顯增加，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力增長緩慢，考慮農(nóng)業(yè)機(jī)械折舊后，動力增長為3%；農(nóng)業(yè)機(jī)械畝均動力為0.5千瓦，與全省平均水平0.9千瓦存在較大差距；與全省平均水平相比，阜陽市農(nóng)村年人均用電量209千瓦，相比于全省平均水平226千瓦仍然具有一定差距。此外，阜陽市目前仍然沒有實現(xiàn)自然村道路全部硬化，公路數(shù)量與公路密度居全省靠后位置。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新路徑

（一）完善扶貧精準(zhǔn)體系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下需要考慮在當(dāng)前以收入識別貧困戶的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧體系建設(shè)，建立多維貧困識別體系[1]。首先，通過公安系統(tǒng)將建檔立卡信息與貧困戶基本信息一一對應(yīng)；其次，就貧困戶收入進(jìn)行分類，將收入來源、收入能力、消費能力三者相結(jié)合，建立人口識別與綜合指標(biāo)評價體系，進(jìn)一步提煉貧困原因（因病、因災(zāi)、因?qū)W等），構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧體系，完善扶貧動態(tài)信息庫建設(shè)，并及時更新信息庫相關(guān)信息。

（二）推進(jìn)基層扶貧干部隊伍建設(shè)

供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革強調(diào)需求與供給兩者的關(guān)系，即兩者相互聯(lián)系的動態(tài)平衡，因此精準(zhǔn)扶貧的有效途徑更應(yīng)該強調(diào)與需求的適應(yīng)性[6]?？紤]到基層干部隊伍人力資源的稀缺性，應(yīng)加大力度引進(jìn)農(nóng)村人才，鼓勵年輕人深入貧困地區(qū)，進(jìn)一步實施大學(xué)生村官計劃、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資力量，讓青年人承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧的主要后備軍，深入基層管理和教育，促進(jìn)地區(qū)扶貧政策的有效開展和文化素質(zhì)的提高。

（三）健全市場機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，因此，在政府以主導(dǎo)地位采用傳統(tǒng)方式實施扶貧政策的同時，還應(yīng)該明確關(guān)注市場的決定性作用，健全市場機(jī)制，構(gòu)建多方參與、多元互動平臺，在精準(zhǔn)扶貧方面激發(fā)市場活力。具體可以采取以下兩類措施，第一，提高非政府機(jī)構(gòu)在扶貧工作中的參與度，鼓勵自愿參與，培訓(xùn)相關(guān)專業(yè)化扶貧知識，擴(kuò)大貧困地區(qū)貧困人口的幫扶對象；第二，以市場為主體大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，因地制宜、實事求是發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游項目、以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等新興行業(yè)為基礎(chǔ)，提高貧困地區(qū)村民脫貧意識，增強貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性動態(tài)平衡。

（四）拓展融資方式夯實基建

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵由原本財政撥款逐漸演變成扶貧結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、夯實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。基于此，應(yīng)拓寬融資方式，正確投入扶貧資金，一方面表現(xiàn)為創(chuàng)新阜陽市政府財政支持方式，利用財政資金對扶貧項目的集中投入，以貧困地區(qū)土地資源為基礎(chǔ)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面表現(xiàn)為發(fā)揮政府帶頭作用的同時，積極引導(dǎo)社會資本的投入，鼓勵銀行業(yè)金融扶貧具體以“企貸幫扶”“自貸自用”“貸資入股”等形式[7]，實現(xiàn)貧困區(qū)域有效經(jīng)濟(jì)增長，達(dá)到真實脫貧的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：喬虹 董博雯）