蔡菊芳　叢榕　薛慧

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，PPP模式成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱點(diǎn)問(wèn)題，而BOT項(xiàng)目作為PPP模式概念下的一種類型，也為政府部門與社會(huì)資本的合作共贏創(chuàng)造了良好的局面。文章結(jié)合BOT項(xiàng)目實(shí)際存在的問(wèn)題，分析了PPP模式下企業(yè)如何進(jìn)行BOT項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題，探索新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)BOT項(xiàng)目整體利益最大化目標(biāo)的新途徑。

關(guān)鍵詞：PPP模式；BOT項(xiàng)目：財(cái)務(wù)管理

一、研究背景

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，公共產(chǎn)品及服務(wù)通常是由政府全權(quán)負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，但隨著財(cái)政資金愈發(fā)緊張，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金出現(xiàn)較大缺口。近年來(lái)，一系列管理辦法相繼出臺(tái)，例如2014年國(guó)發(fā)43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對(duì)地方政府融資平臺(tái)提出整改要求。文件中指出要控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資。對(duì)于確實(shí)沒(méi)有合理資金來(lái)源的，可通過(guò)地方政府債券和政府部門與社會(huì)資本合作模式處理后續(xù)融資問(wèn)題。在此形勢(shì)下，政府部門和社會(huì)資本的合作模式在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。本文研究的主要內(nèi)容是在PPP模式下企業(yè)如何進(jìn)行BOT項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理。

二、PPP模式的定義

1982年英國(guó)政府提出PPP模式（public-Private-Partnerships），指的是政府部門與社會(huì)資本之間，即非營(yíng)利性企業(yè)和私人營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)合作項(xiàng)目簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，向社會(huì)資本方授權(quán)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，并向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

PPP模式作為一種管理模式，實(shí)現(xiàn)多方共贏。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，不但彌補(bǔ)了資金的不足，又利于分散風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，達(dá)到了追求企業(yè)價(jià)值和利潤(rùn)最大化的目標(biāo)，相對(duì)于單獨(dú)行動(dòng)更為有利。

三、PPP模式下BOT項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的特征

BOT項(xiàng)目（Build-Operate-Transfer）是PPP模式下的一種類型，即建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓，是指社會(huì)資本得到政府部門的授權(quán)，與政府部門共同建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，為社會(huì)公共提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，通常將政府部門授予社會(huì)資本的權(quán)利稱為“特許權(quán)”。因此，BOT項(xiàng)目也是政府部門與社會(huì)資本合作的模式，政府部門和社會(huì)資本利用各方在資金、技術(shù)、人力資源及管理上的優(yōu)勢(shì)提供公共產(chǎn)品、服務(wù)。

BOT項(xiàng)目不僅為合作項(xiàng)目拓寬了融資渠道，還在很大程度上為政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解資金鏈緊張和社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高需求之間的矛盾。然而，合作項(xiàng)目融資涉及面廣，建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，投資回報(bào)利潤(rùn)較低，因此影響B(tài)OT項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理過(guò)程中存在較多不確定因素，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。

PPP模式因BOT項(xiàng)目建設(shè)自身的特點(diǎn)使得其項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理具有以下特征，

（一）項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理期限的確定性

在以往傳統(tǒng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中，持續(xù)經(jīng)營(yíng)是企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作的重要前提。在BOT項(xiàng)目中，往往在取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或簽訂項(xiàng)目合同時(shí)，財(cái)務(wù)管理的期限便已經(jīng)確定。期滿，項(xiàng)目公司按合同規(guī)定的要求和程序?qū)㈨?xiàng)目所有權(quán)移交給政府部門。因此PPP模式項(xiàng)目在各個(gè)環(huán)節(jié)中的財(cái)務(wù)管理工作，都要充分考慮到項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理期限的問(wèn)題。

（二）財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)不同于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)

PPP模式的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，與一般企業(yè)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的不同之處在于PPP模式項(xiàng)目通過(guò)提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、供給質(zhì)量及受益覆蓋率，在確定財(cái)務(wù)目標(biāo)時(shí)既要以社會(huì)公眾的承受能力及市場(chǎng)飽和度為限，又要考慮投入產(chǎn)出水平的合理要求，不能利用提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有壟斷性從而盲目定價(jià)：而一般企業(yè)所追求的目標(biāo)則是企業(yè)價(jià)值和利潤(rùn)最大化。因此，兩者財(cái)務(wù)管理目標(biāo)有所不同。

（三）財(cái)務(wù)管理環(huán)境的復(fù)雜性

PPP模式項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主要是在公眾監(jiān)督下，由政府部門授權(quán)、社會(huì)資本操作，本身是政策的產(chǎn)物，又直接受經(jīng)濟(jì)環(huán)境多方面因素的共同影響，使得PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理環(huán)境十分復(fù)雜。因此，在PPP模式項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注和順應(yīng)政策方面及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變動(dòng)，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，從而促進(jìn)PPP模式項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)巨大

由于PPP模式項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)較大，且每個(gè)項(xiàng)目的政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境及具體實(shí)施條件各不相同，大部分PPP模式項(xiàng)目是無(wú)先例可循的，從而使PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大。因此，PPP模式項(xiàng)目建設(shè)前就要求進(jìn)行科學(xué)論證、合理設(shè)計(jì)，最大程度規(guī)避和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式下BOT項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的主要問(wèn)題

在PPP模式大范圍應(yīng)用的形勢(shì)下，對(duì)PPP模式的進(jìn)一步應(yīng)用研究也越來(lái)越廣泛和深入，由于政府部門和社會(huì)資本之間的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的不一致，使得財(cái)務(wù)管理方式方法上也存在一些分歧，主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

（一）立法規(guī)定不統(tǒng)一

在我國(guó)，現(xiàn)行的法律法規(guī)多為效力較低的行政規(guī)章，已落后于BOT投融資模式發(fā)展的步伐，嚴(yán)重阻礙了BOT投融資模式在我國(guó)的快速發(fā)展?，F(xiàn)有的BOT項(xiàng)目投融資模式的立法多為效力較低的行政規(guī)章或法規(guī)，由不同的部門分別起草，這種分散立法的狀況導(dǎo)致產(chǎn)生了與法律責(zé)任制度上的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，目前尚未制定統(tǒng)一的投融資模式的法律，當(dāng)與其他法律發(fā)生沖突時(shí)，現(xiàn)有法律往往不能產(chǎn)生相應(yīng)的效力，因此嚴(yán)重阻礙了BOT項(xiàng)目的發(fā)展。

（二）投融資管理不科學(xué)

PPP管理模式的項(xiàng)目一般為公共基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大，需要大量的社會(huì)資本融資支持，政府部門涉及到的財(cái)政資金較少，向PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期融資成為難題，擔(dān)保體系的缺乏合理性，無(wú)法為項(xiàng)目順利實(shí)施提供有力保障。目前，我國(guó)融資擔(dān)保體系尚未健全，投融資管理體系仍有很多需改進(jìn)之處。

（三）預(yù)算管理不到位

一直以來(lái)，BOT項(xiàng)目在進(jìn)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)期后，難以達(dá)到理想的預(yù)算管理效果，主要是因?yàn)轭A(yù)算管理不夠全面。BOT項(xiàng)目的預(yù)算管理往往是由財(cái)會(huì)部全權(quán)負(fù)責(zé)，根據(jù)上級(jí)制定的總指標(biāo)編制完成，信息采集不全面，造成信息失真，毫無(wú)實(shí)用性。難以做到“上下編制、逐級(jí)匯總”的方式運(yùn)行，導(dǎo)致預(yù)算管理不到位。另外，在預(yù)算管理過(guò)程中，由于過(guò)度關(guān)注項(xiàng)目公司短期的效益目標(biāo)，忽視長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)預(yù)算管理的指導(dǎo)，使得預(yù)算管理與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不統(tǒng)一，財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行與控制及其調(diào)整應(yīng)根據(jù)政策及經(jīng)濟(jì)環(huán)境及時(shí)作出相應(yīng)整改及調(diào)整，以保證預(yù)算管理工作有效開展。

（四）項(xiàng)目資金管理不規(guī)范

項(xiàng)目資金管理方面目前存在的問(wèn)題有各項(xiàng)流動(dòng)資產(chǎn)資金的分配、融資、籌措等事項(xiàng)管理制度不完善。項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，資金利用率低，部分資金未得到充分利用，例如現(xiàn)金管理、應(yīng)收賬款管理、銀行短期借款管理及商業(yè)信用的管理等。

（五）成本管理不健全

成本控制作為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，對(duì)項(xiàng)目盈利起著至關(guān)重要的作用。部分項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理過(guò)程中忽略成本的控制，成本管理控制形同虛設(shè)。部分項(xiàng)目成本較高，而項(xiàng)目收入緩慢增長(zhǎng)甚至無(wú)增長(zhǎng)，使得投資和償債矛盾愈發(fā)嚴(yán)重等問(wèn)題，項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。

（六）風(fēng)險(xiǎn)管理不完善

作為政府部門授權(quán)的經(jīng)營(yíng)方式，其經(jīng)營(yíng)發(fā)展和國(guó)家政策、國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體利益及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)。政策、管理、技術(shù)、市場(chǎng)等多方面因素的影響，造成項(xiàng)目盈利下降、成本上升、也提高了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，并以合理價(jià)格獲取投資回報(bào)，確保資金回收，是順利進(jìn)行BOT項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，

五、PPP模式下BOT項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的建議

（一）完善相關(guān)配套法律法規(guī)

建立健全BOT項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)，使項(xiàng)目建設(shè)有法可依、有律可循。只有在健全的法律法規(guī)體系下，BOT項(xiàng)目才能從建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理到移交順利進(jìn)行。因此，不斷地完備和完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，逐步形成一整套完備的BOT投融資模式的法律體系十分有必要。

（二）加強(qiáng)投融資管理

“項(xiàng)目實(shí)施，融資先行”，融資對(duì)BOT項(xiàng)目的成功與否具有重要意義。項(xiàng)目融資要有科學(xué)的根據(jù)，周密的計(jì)劃，測(cè)算各種融資方式的資金成本，對(duì)比選取最優(yōu)方案實(shí)施。項(xiàng)目運(yùn)作方面，拓寬項(xiàng)目資金的來(lái)源，加強(qiáng)投融資管理。目前，我國(guó)BOT項(xiàng)目融資有政府投資和金融機(jī)構(gòu)貸款兩種模式，政府投資是指政府給予一定的扶持和鼓勵(lì)，應(yīng)在項(xiàng)目投資協(xié)議中有所標(biāo)明。金融機(jī)構(gòu)貸款是指在金融組織、國(guó)內(nèi)外銀行貸款。

（三）嚴(yán)抓預(yù)算管理

預(yù)算管理是控制項(xiàng)目公司日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要依據(jù)和載體。隨著政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，預(yù)算管理制度應(yīng)不斷改善，特別是要將預(yù)算管理真正落到實(shí)處，發(fā)揮相應(yīng)作用。另一方面，要著重加強(qiáng)前期項(xiàng)目投資分析，客觀綜合考慮人力、材料、資金等因素對(duì)工程項(xiàng)目的影響，進(jìn)行全面的預(yù)算和籌劃。項(xiàng)目公司必須順應(yīng)政策及經(jīng)濟(jì)環(huán)境動(dòng)態(tài)，定期對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和分析，根據(jù)實(shí)際情況建立健全預(yù)算考核機(jī)制。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理

資金管理作為公司財(cái)務(wù)管理的核心，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)與其密切相關(guān)，資金管理不僅制約著公司運(yùn)營(yíng)管理水平的提升，還是衡量項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平的重要指標(biāo)，直接影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，甚至輻射到公司的生存與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制，明確責(zé)任，合理充分利用資金冗余。

（五）加強(qiáng)成本管理

BOT項(xiàng)目建成后日常運(yùn)營(yíng)及維護(hù)成本高，因此要根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)成本管理和控制，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行客觀估算，確定企業(yè)生產(chǎn)成本，對(duì)項(xiàng)目成本費(fèi)用、折舊和投資回收等指標(biāo)作對(duì)比分析。以此為基礎(chǔ)確定現(xiàn)金流量，根據(jù)未來(lái)現(xiàn)金流量的現(xiàn)值，綜合確定投資的可行性。

（六）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的防范

BOT項(xiàng)目具有法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等，特點(diǎn)，屬于高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。項(xiàng)目公司融資時(shí)，應(yīng)在全方面研究分析后，制定科學(xué)的融資方案。為有效規(guī)避和防范風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立全面的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，以達(dá)到有效識(shí)別、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避和防范風(fēng)險(xiǎn)的最終目標(biāo)。