趙莎莎

摘要：近年來，隨著環(huán)境污染嚴(yán)重和大面積生態(tài)破壞等環(huán)境問題的出現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟逐漸成為防止環(huán)境損害和維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益的重要制度。但我國的環(huán)境公益訴訟因起步較晚而面臨諸多問題，文章著重討論我國環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中面臨的諸多困難及成因，并針對這些問題對我國環(huán)境公益訴訟提出一些展望。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；環(huán)境損害；環(huán)境權(quán)益

環(huán)境公益訴訟是以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的而提起的訴訟。這種以救濟(jì)“對環(huán)境的損害”或者說“生態(tài)的損害”的訴訟稱之為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新型的制度，在訴訟主體、對象、目的方面具有一定的特殊性，其不僅可以保障公民的環(huán)境權(quán)益，還能實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義，對我國的環(huán)保事業(yè)發(fā)揮重要作用。

一、我國環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中面臨的問題及成因

環(huán)境公益訴訟制度的推進(jìn)并沒有使得公益訴訟蓬勃發(fā)展，也未很好地改善日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。究其原因，在于環(huán)境公益訴訟在起訴、調(diào)查取證和判決執(zhí)行方面都面臨不同的問題。

（一）起訴難

起訴是環(huán)境公益訴訟開始的標(biāo)志，一切法律程序需要起訴來啟動?！董h(huán)保法》規(guī)定起訴的主體是社會組織，起訴的原因是有污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會公共利益的行為。在訴訟主體、訴因方面的限制使得環(huán)境公益訴訟實(shí)施遇冷。

一是訴訟主體僅限于符合一定條件的社會組織。環(huán)境損害是對環(huán)境公共利益的損害，任何組織或個人都可能受其影響，訴訟主體僅限于社會組織就有意排除了具有訴訟資格的公民個人和其它國家機(jī)關(guān)。而且按照規(guī)定，也不是所有的環(huán)保公益組織都有資格起訴，訴訟主體和主體資格的限制使得環(huán)保公益組織面對大量的環(huán)境問題心有余而力不足。二是環(huán)保社會組織因資金和專業(yè)人員不足難以提起訴訟。在資金方面，公益訴訟中所需的費(fèi)用大多由原告現(xiàn)行墊付，而環(huán)境侵權(quán)案件的訴訟標(biāo)的通常非常大，加上環(huán)境案件通常需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查取證和鑒定評估，這些都需要大量的資金作保障，在巨額的訴訟費(fèi)用面前環(huán)保組織只能選擇放棄訴訟。在專業(yè)知識方面，環(huán)境公益訴訟不僅需要相關(guān)人員具備一定法律知識，更是需要對環(huán)保制度、環(huán)境科學(xué)、社會管理等方面有所了解，而環(huán)保社會組織成員要么缺乏環(huán)境科學(xué)知識，要么缺乏環(huán)境法學(xué)知識，專業(yè)知識的缺乏使得公益訴訟難以得到更好的推進(jìn)。三是環(huán)境公益訴訟大多要求切實(shí)發(fā)生損害事實(shí)才可以提起訴訟。由于環(huán)境具有破壞容易恢復(fù)難的特性，如果所有的公益訴訟都要求發(fā)生具體損害事實(shí)，無疑浪費(fèi)過多社會資源，給社會增加不必要的負(fù)擔(dān)，也限制了訴訟的范圍。

（二）調(diào)查取證難

證據(jù)實(shí)際上是一個很復(fù)雜的問題，因?yàn)槊恳粋€案例，特別是造成環(huán)境問題的因素各不一樣，可能證據(jù)的類別、表現(xiàn)形式都不一樣，環(huán)境損害的證據(jù)一般科學(xué)技術(shù)性比較強(qiáng)，證據(jù)基本上都涉及自然科學(xué)，包括現(xiàn)在已知的自然科學(xué)領(lǐng)域和未知的科學(xué)領(lǐng)域。取證難表現(xiàn)在兩方面，一是對已知證據(jù)的收集、甄別、分類、鑒定以及認(rèn)定等，這其中證據(jù)比較繁瑣且間接證據(jù)很多。環(huán)境公益訴訟不要求原告證明違法行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，但原告得提出基本損害事實(shí)的有關(guān)證據(jù)，且為了勝訴也得證明損害程度的大小。二是未知證據(jù)的評估，環(huán)境損害所導(dǎo)致的危害后果不是馬上顯現(xiàn)的，這種危害后果具有一定的潛伏期，且由于受害個體本身體質(zhì)不同和環(huán)境其它因素的相互作用，受損害的程度和顯現(xiàn)時間也各有不同。環(huán)境損害具有雙重性，不僅表現(xiàn)對享受環(huán)境資源主體的損害，還對環(huán)境本身生態(tài)系統(tǒng)的損害，在對生態(tài)系統(tǒng)損害證據(jù)的調(diào)查中，如何認(rèn)定損害程度也是一個亟待解決的問題。

（三）判決執(zhí)行難

環(huán)境公益訴訟很難立案，立案后勝訴更難，而勝訴后能夠有效執(zhí)行的更是難上加難，這主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是環(huán)境損害主體不執(zhí)行判決。大多數(shù)造成環(huán)境問題的主體都是高污染、高耗能的企業(yè)，這些企業(yè)在成立之初都沒有完善的管理機(jī)制和治污設(shè)備，容易產(chǎn)生環(huán)境問題。被訴后收到的判決一般都是罰款，如果罰款較多時，企業(yè)就會借資金周轉(zhuǎn)不過來或者虧損來應(yīng)付，根本不執(zhí)行判決。又由于很多企業(yè)都是當(dāng)?shù)卣疄榱吮拘姓^(qū)GDP增長而引進(jìn)的，當(dāng)企業(yè)的環(huán)境損害行為得到政府的默許時，法院的判決結(jié)果難免受到政府的左右。二是缺乏對判決執(zhí)行的后期監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行難不僅是損害主體的原因，也是由于缺乏統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。許多環(huán)境公益訴訟以勝訴判決終結(jié)，后期的執(zhí)行很少得到真正執(zhí)行，使得許多受害者是“贏了官司，輸了判決”，很多法院環(huán)境審判庭的法官們由于案源少而去兼任其他庭的職務(wù)，這就導(dǎo)致環(huán)境損害主體即使執(zhí)行，也都流于形式，有時為了完成任務(wù)，甚至弄虛作假。這樣，環(huán)境公益訴訟就失去了本有的目的和價值，提起環(huán)境公益訴訟就是走過場，耗費(fèi)了許多社會資源卻對社會沒有太大的益處。

二、對我國環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的展望

一是環(huán)境公益訴訟舉步維艱，難以真正實(shí)現(xiàn)。二是環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻。理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感，這種巨大的反差迫切要求我們既要理論上加以引導(dǎo)，又要在實(shí)踐中借鑒其它國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)建立相關(guān)保障機(jī)制。

（一）擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告的主體范圍

1. 賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格

我國檢察院具有代表國家提起訴訟和維護(hù)社會公共利益的職責(zé)，所以，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告主體資格，既符合法理又能為公眾接受，當(dāng)公共環(huán)境利益受到損害時，其應(yīng)當(dāng)代表國家提起環(huán)境公益訴訟。實(shí)際生活中，實(shí)踐已經(jīng)先于理論得到有效的實(shí)行，已有多起檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的案例，如2012 年的福建省南靖縣人民檢察院訴沈某洪、沈某喜涉嫌非法采礦一案。檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟原告，不僅有理論依據(jù)，也有現(xiàn)實(shí)依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告具有很大優(yōu)勢，表現(xiàn)在：一是檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，具有很大的權(quán)威性，有豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)和收集證據(jù)的能力，且檢查機(jī)關(guān)每個行政區(qū)域都有分布，便于起訴。二是檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，代表的是社會公共利益，得到人民的普遍信任，有財政做相應(yīng)保障，檢察機(jī)關(guān)更能維護(hù)環(huán)境公共利益。

2. 允許公民個人提起環(huán)境公益訴訟

公民享有憲法規(guī)定的人權(quán)，而環(huán)境權(quán)正是人權(quán)的一種，作為環(huán)境權(quán)主體，個人應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境公益訴訟主體資格。當(dāng)前，我國具有環(huán)境公益訴訟資格的組織很少，且不是每個公民都有機(jī)會參加這些組織，這就導(dǎo)致大多數(shù)公民的環(huán)境權(quán)利難以得到有效維護(hù)。所以，法律應(yīng)該賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告主體資格，擴(kuò)大訴訟主體的范圍，但應(yīng)做出必要限制，避免濫訴，以維護(hù)環(huán)境公益訴訟高效運(yùn)行。

（二）社會和國家機(jī)構(gòu)給與相應(yīng)保障

環(huán)境公益訴訟難以迅速發(fā)展的很大原因在于即使是有訴訟資格的主體，也因?yàn)槿狈Ρ匾倪\(yùn)行資金和專業(yè)知識的人員而無法認(rèn)定事實(shí)和提起訴訟。所以，社會和國家機(jī)構(gòu)作為公共事業(yè)的堅強(qiáng)后盾，應(yīng)當(dāng)為環(huán)保組織提供一定的資金、技術(shù)和專業(yè)人員支持。

1. 政府給環(huán)保公益組織提供基本運(yùn)營資金

由于環(huán)境公益訴訟目的的公益性，不以贏利為目的，沒有基金來源會限制其進(jìn)一步發(fā)展。公共財政是國家滿足社會公共需要而進(jìn)行的社會集中性分配，以增進(jìn)絕大多數(shù)社會成員的公共利益為宗旨，以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)滿足社會公共需要為目標(biāo)。既然環(huán)境公益訴訟的目的是國家利益和社會公共利益，那政府就應(yīng)該撥付資金扶持這些公益組織。在市級以上的人民政府民政部門登記的環(huán)保社會組織，當(dāng)?shù)氐氖姓畱?yīng)該給與一定的資金幫助，并將這些資金公開透明運(yùn)用。

2. 設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金和推行環(huán)境公益訴訟社會保險

政府財政能力有限，不可能面面俱到，社會資源也不可能全都投入到環(huán)境公益訴訟中。所以，可以設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金和推行環(huán)境公益訴訟社會保險，由社會共同分擔(dān)當(dāng)事人費(fèi)用，免除原告的訴訟負(fù)擔(dān)和后顧之憂，分散訴訟風(fēng)險。例如，2007年貴州省貴陽市成立了我國第一個環(huán)境保護(hù)專門審判機(jī)構(gòu)清鎮(zhèn)法庭，設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金。法院判決環(huán)境損害主體恢復(fù)環(huán)境的錢打到這個基金或者專戶里，并保證該項(xiàng)基金?？顚Ｓ?，這是我國建立生態(tài)保護(hù)基金的嘗試。

3. 法院給環(huán)境公益訴訟的組織提供司法服務(wù)

環(huán)保組織的成員大多沒有專門的環(huán)境法律知識，作為環(huán)境公益訴訟的原告，環(huán)保組織還應(yīng)該具有自己的環(huán)境訴訟律師。而法院的環(huán)保審判庭成員具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和環(huán)境法律知識，一是可以定期或不定期的和環(huán)境法相關(guān)學(xué)者組織給環(huán)保組織的成員做環(huán)境法律訴訟培訓(xùn)；二是環(huán)境審判庭可以為環(huán)保組織公益訴訟提供環(huán)境公益律師；三是環(huán)境審判庭應(yīng)當(dāng)為環(huán)保組織提供技術(shù)指導(dǎo)，這種指導(dǎo)主要是證據(jù)收集，事實(shí)認(rèn)定方面的，為公益訴訟的勝訴提供便利。

（三）擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的訴因

我國《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定環(huán)保組織能提起環(huán)境公益訴訟的行為只有污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會公共利益的行為。也就是說如果沒有污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會公共利益的行為，社會環(huán)保組織就不可以提起訴訟。然而，預(yù)防為主是環(huán)境法的原則和靈魂，如果環(huán)境公益訴訟僅限于對環(huán)境污染和破壞造成的后果予以事后消極補(bǔ)救的話，那環(huán)境公益訴訟就喪失了其立法和實(shí)踐意義。所以，環(huán)境公益訴訟不僅要起訴已經(jīng)造成實(shí)際損害的違法行為，對那種極有可能對環(huán)境公共利益造成巨大損害的行為，只要有足夠證據(jù)證明在未來會發(fā)生，都可以提起訴訟，如菲律賓奧伯薩訴環(huán)境與自然資源部長案，此案就是擴(kuò)大訴因的一個很好例子。允許就還未完全造成直接損害事實(shí)的行為提起訴訟，能體現(xiàn)我國環(huán)境法保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主的原則，有利于保護(hù)環(huán)境，維護(hù)我國人民以及全人類的環(huán)境權(quán)益。

（四）完善判決執(zhí)行監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行難的一個主要原因就是做出判決的法院沒有進(jìn)行跟蹤調(diào)查和事后監(jiān)督，導(dǎo)致環(huán)境損害主體不執(zhí)行或執(zhí)行不完全。所以，每個行政區(qū)域的法院都應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的環(huán)保審判庭，適當(dāng)延伸環(huán)保庭的法律責(zé)任，實(shí)行審判員對每件環(huán)境案件判決 “終身負(fù)責(zé)制”，即環(huán)保審判庭不僅要對案件的審理負(fù)責(zé)，而且應(yīng)當(dāng)監(jiān)督環(huán)境損害責(zé)任主體執(zhí)行判決，拒不執(zhí)行的應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行。法院的事后監(jiān)督不僅監(jiān)督違法主體執(zhí)行判決，而且要實(shí)時把執(zhí)行情況公之于眾，便于公眾查看監(jiān)督，并與法院一道監(jiān)督環(huán)境違法主體執(zhí)行法院判決。

三、結(jié)語

環(huán)境行政公益訴訟在環(huán)保法治中發(fā)揮著越來越重要的作用，鑒于公益訴訟在起訴、取證和執(zhí)行方面的問題?？梢园褭z察院和公民個人納入公益訴訟的范圍，從基金和人員方面給與環(huán)保公益訴訟保障，擴(kuò)大訴訟范圍，并完善對判決執(zhí)行的監(jiān)督，保障環(huán)境公益訴訟順利進(jìn)行，保障公民的基本環(huán)境權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]張曦.環(huán)境公益訴訟原告主體資格探究[J].法學(xué)研究，2015（09）.

[2]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].中國政法大學(xué)出版社，2000.

[3]張穎.環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的思考[M].湖南工業(yè)大學(xué)出版社，2013.

（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院）