本刊記者 王純

2017年10月1日生效實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法總則》對(duì)我國(guó)法人制度作出重大調(diào)整，正式確立非營(yíng)利法人的概念，即“為公益目的設(shè)立或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人?！薄胺菭I(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等”。從此“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人”等非營(yíng)利組織得以正名。

我國(guó)非營(yíng)利組織由于自身發(fā)育不完善、自創(chuàng)性收入缺乏，而國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼又有限，導(dǎo)致活動(dòng)經(jīng)費(fèi)匱乏，近年來(lái)隨著一些負(fù)面事件的影響，使非營(yíng)利組織公信力下降，各種存在已久的問(wèn)題凸顯，面臨著發(fā)展的困境。

在今年的全國(guó)兩會(huì)上，四川團(tuán)代表、大成律師事務(wù)所成都分所主任劉守民針對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展亟待解決的問(wèn)題提交議案。他認(rèn)為，現(xiàn)階段非營(yíng)利法人的發(fā)展受制于自治能力不足、資金來(lái)源不足、管理體制不完善以及國(guó)家政策扶持力度不夠等問(wèn)題。在此背景下，進(jìn)一步完善非營(yíng)利組織管理體制，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、減少國(guó)家和社會(huì)運(yùn)行成本等具有重要意義。

兩大問(wèn)題制約非營(yíng)利組織發(fā)展

目前非營(yíng)利組織發(fā)展存在兩大問(wèn)題。一是內(nèi)部環(huán)境問(wèn)題，非營(yíng)利組織存在自身能力不足，主要表現(xiàn)在缺乏自治能力和資金來(lái)源不足以及組織的業(yè)余性和缺乏公信力。

我國(guó)大部分非營(yíng)利組織內(nèi)部制度尚不健全，缺乏人事管理、財(cái)務(wù)管理等方面的規(guī)章制度，沒(méi)有嚴(yán)格按照甚至不按照宗旨運(yùn)行。很多非營(yíng)利組織的治理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的作用沒(méi)有充分發(fā)揮，重大決策基本上是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決定，甚至由政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)決定，直接導(dǎo)致其本身的自治能力不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的自治。

非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)一般來(lái)源于政府撥款、社會(huì)捐助和服務(wù)收入。一方面，部分非營(yíng)利組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)全靠政府撥款，在資金來(lái)源上完全依靠政府，缺乏經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性；另一方面，由于我國(guó)非營(yíng)利組織在資金籌措和運(yùn)作上存在能力欠缺的問(wèn)題，加之其內(nèi)部治理不足、信息不透明等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)捐助缺乏信心，社會(huì)捐款使用缺乏公信力。

我國(guó)的非營(yíng)利組織普遍缺乏專業(yè)人才，相當(dāng)一部分成員缺乏專業(yè)知識(shí)和必要的培訓(xùn)，工作中缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加之組織資金有限，無(wú)法為其成員提供穩(wěn)定的福利和工資待遇，致使專業(yè)性人才青黃不接、難以為繼。

非營(yíng)利組織要獲得健康的發(fā)展，要保證其公共責(zé)任的良好實(shí)現(xiàn)，應(yīng)構(gòu)建行之有效的監(jiān)督體系，這既需要其內(nèi)部的自我約束，更離不開(kāi)外部的監(jiān)督。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是：不僅非營(yíng)利組織的外部監(jiān)督機(jī)制長(zhǎng)期處于半真空狀態(tài)，且非營(yíng)利組織內(nèi)部的自律也很不穩(wěn)定。這種監(jiān)督體系呈現(xiàn)出的不良狀態(tài)，對(duì)非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力造成了沉重打擊。

二是外部環(huán)境問(wèn)題，表現(xiàn)為法律政策環(huán)境不利和雙重管理限制。

雖然《民法總則》的出臺(tái)從法律層面正式確立了非營(yíng)利法人的概念，促進(jìn)了非營(yíng)利組織的發(fā)展，但另一方面，我國(guó)有關(guān)非營(yíng)利組織的正式法律并不多，《民法總則》法人制度最積極的影響，是更全面和深入地落實(shí)了公民的結(jié)社權(quán)，尤其是公民組建各種非營(yíng)利法人的權(quán)利。但是由于下位法的缺失，公民結(jié)社權(quán)事實(shí)上處于“抽象肯定”“具體否定”的狀態(tài)。特定人群的結(jié)社依然被禁止，聯(lián)誼類組織被限制，社會(huì)不平等加深。此外，我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的管理還缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，法制化程度不高，在政府評(píng)估、第三方評(píng)估、財(cái)務(wù)制度、問(wèn)責(zé)制度等方面都缺乏有效的法律法規(guī)，且沒(méi)有一部完整的專門法律對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)、地位、作用、結(jié)構(gòu)以及權(quán)益等進(jìn)行全面定位和有效規(guī)范，容易導(dǎo)致非營(yíng)利組織的失信行為。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行雙重負(fù)責(zé)的管理體制，即被業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理。盡管兩類管理部門無(wú)論在法律上還是實(shí)踐中都存在經(jīng)常的溝通與協(xié)調(diào)，但因分別隸屬于不同的政府職能部門，所執(zhí)行的行政職能和所代表的行政利益無(wú)法完全一致，在這種體制下，非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)以及運(yùn)營(yíng)管理被設(shè)置了雙重門檻，一定程度上阻礙了非營(yíng)利組織的快速健康發(fā)展。

建議在幾個(gè)方面加以完善

一是建立健全非營(yíng)利組織發(fā)展的法律法規(guī)，因?yàn)榻∪姆煞ㄒ?guī)體系是促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展和對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管的重要保障。目前，當(dāng)務(wù)之急是在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，修改已頒布的涉及非營(yíng)利組織的法律法規(guī)，使其更加符合我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r和非營(yíng)利組織的發(fā)展需求。盡快出臺(tái)關(guān)于非營(yíng)利組織在登記管理、公益捐贈(zèng)、免稅、組織員工就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法規(guī)政策，并盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)非營(yíng)利組織法》，從而為我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

二是完善非營(yíng)利組織的管理體制。目前實(shí)行的雙重管理體制中，登記管理機(jī)關(guān)實(shí)行嚴(yán)格的審核，普遍存在門檻高、限制多等特點(diǎn)，這從一個(gè)側(cè)面反映出政府對(duì)非營(yíng)利組織的管理模式還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。政府應(yīng)盡快一方面放松登記管理方面的限制，簡(jiǎn)化登記程序，將許多以前被排除在外的民間組織納入非營(yíng)利組織進(jìn)行規(guī)范管理；另一方面，應(yīng)改雙重管理體制為單一管理體制，逐步將業(yè)務(wù)主管部門從具體管理中脫離出來(lái)。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)專業(yè)化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行宏觀管理，政策上鼓勵(lì)和引導(dǎo)非營(yíng)利組織積極參與公益性、基礎(chǔ)性的公共事務(wù)，而微觀管理交給非營(yíng)利組織自身，提高其自治能力，進(jìn)而給我國(guó)非營(yíng)利組織提供更加廣闊的發(fā)展空間。

三是拓寬我國(guó)非營(yíng)利組織資金來(lái)源渠道。一方面，政府可以鼓勵(lì)并指導(dǎo)非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織展開(kāi)合作，實(shí)現(xiàn)互利雙贏；另一方面，非營(yíng)利組織的性質(zhì)決定了其不能向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配利潤(rùn)。為此，政府的財(cái)政支持對(duì)于市場(chǎng)主體的選擇，以及非營(yíng)利組織發(fā)展的引導(dǎo)更為重要。政府采購(gòu)尤其公開(kāi)招標(biāo)，可以作為非營(yíng)利組織獲得財(cái)政支持的重要渠道。遺憾的是，目前的實(shí)際運(yùn)行中，大部分非營(yíng)利組織尚未被納入政府采購(gòu)的對(duì)象。

四是健全我國(guó)非營(yíng)利組織的監(jiān)管機(jī)制。建議從以下幾方面入手：建立非營(yíng)利組織的信息披露制度，將非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)狀況的主要信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地向出資人、政府、受益人及其他利害相關(guān)者予以公開(kāi)；發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，規(guī)范非營(yíng)利組織的行為；完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)專業(yè)化的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使非營(yíng)利組織的管理、活動(dòng)、財(cái)務(wù)等狀況公開(kāi)、透明，從而達(dá)到提高非營(yíng)利組織自身公信力的目的。

五是提高非營(yíng)利組織自身的自治能力。促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展的關(guān)鍵是培育其自主能力，實(shí)現(xiàn)非政府性、非營(yíng)利性。首先，政府部門要對(duì)非營(yíng)利組織的社會(huì)地位、性質(zhì)及社會(huì)功能進(jìn)行積極宣傳，提高全社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)知度。培育全社會(huì)的公民意識(shí)和志愿精神，引導(dǎo)民眾通過(guò)非營(yíng)利組織參與社會(huì)管理。在解決非營(yíng)利組織專業(yè)人員缺乏的問(wèn)題上，加強(qiáng)非營(yíng)利組織從業(yè)人員的資格審查，同時(shí)也要根據(jù)不同機(jī)構(gòu)、不同專業(yè)的特殊情況提出不同的考核標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)目標(biāo)。其次，要完善非營(yíng)利組織的內(nèi)部機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任和財(cái)務(wù)控制。建立財(cái)務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督制度，提高財(cái)務(wù)的透明度，如建立經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、接受捐贈(zèng)公示制度等。再次，需要完善非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)，建立責(zé)任機(jī)制，防止非營(yíng)利組織個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)斷專行和貪污腐敗。