陳勝國(guó)，羅紫薇

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的概念*習(xí)大大最揪心的事兒[EB/OL]．[2017-11-26].中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)．http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201602/22/t20160222_9000797.shtml.。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》的通知中，也提出了要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，國(guó)家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象的識(shí)別辦法，各省在已有工作基礎(chǔ)上，堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，建設(shè)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)*中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)[EB/OL].[2017-11-26].http://www.gov.cn/zhengce/2014-01/25/content_2640104.htm.。

精準(zhǔn)扶貧是新階段扶貧工作中的一個(gè)重要思想，是粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式*精準(zhǔn)扶貧[EB/OL]．[2018-01-26].https://baike.baidu.com/item/%E7%B2%BE%E5%87%86%E6%89%B6%E8%B4%AB/13680654?fr=aladdin.。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略，加大法治保障力度是關(guān)鍵，為此，筆者以湖南省綏寧縣6個(gè)村為調(diào)查對(duì)象，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作中法治保障情況進(jìn)行了調(diào)查，據(jù)此分析存在的問(wèn)題及原因并提出了完善對(duì)策。

一、調(diào)研的動(dòng)因及方法

(一)開(kāi)展調(diào)研的動(dòng)因

改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃有組織地開(kāi)展大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧，使我國(guó)貧困人口大量減少，貧困地區(qū)面貌顯著變化。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平不斷提高，扶貧開(kāi)發(fā)工作也迎來(lái)了更大的壓力與挑戰(zhàn)。在此情形下，習(xí)近平總書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略目標(biāo)，成為了新時(shí)期黨和國(guó)家扶貧工作的精髓與亮點(diǎn)，也成為了全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”的重要保障，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。為此，2018年中共中央一號(hào)文件進(jìn)一步聚焦鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)調(diào)了法治在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的重要作用，要求“堅(jiān)持法治為本，樹(shù)立依法治理理念，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民意識(shí)，將政府涉農(nóng)各項(xiàng)工作納入法治化軌道?！?2018年中央一號(hào)文件公布全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[EB/OL]．[2018-02-12].http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/04/content_5263760.htm.然而，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的過(guò)程中，村民因毒返貧、因賭致貧情況嚴(yán)重，村支兩委窩案串案、群貪群腐現(xiàn)象較為突出。如何進(jìn)一步消除絕對(duì)貧困，掃除全面建成小康社會(huì)的最大障礙，保障脫貧攻堅(jiān)工作在法治軌道上正常運(yùn)行是我們亟需解決的問(wèn)題。

自黨的十五大明確提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持在大力推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的同時(shí)，不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)，不僅將依法治國(guó)作為“治國(guó)方略”，而且在黨的十八大之后將建設(shè)“法治國(guó)家”進(jìn)一步提升為建設(shè)“法治中國(guó)”，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出系統(tǒng)部署，黨的十九大更是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)行了嶄新的歷史定位，并在此基礎(chǔ)上描繪和勾畫了中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。新時(shí)代，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家更需要法治的作為和擔(dān)當(dāng)*吳傳毅.新時(shí)代更需要法治的作為和擔(dān)當(dāng)[EB/OL]．[2018-03-14].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0314/c40531-29866641.html.。因此，扶貧工作作為新時(shí)代建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要工作內(nèi)容，法治建設(shè)對(duì)其的意義不言而喻。

法治建設(shè)對(duì)精確識(shí)別扶貧對(duì)象、精確制定幫扶政策、精確管理扶貧信息和資金以及精確考核扶貧成效都有著重要意義。實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象選擇程序公平公正需要法治，實(shí)現(xiàn)幫扶政策的科學(xué)合理需要法治，有效實(shí)施幫扶政策以及合理管理扶貧資金需要法治，對(duì)于扶貧負(fù)責(zé)人、扶貧項(xiàng)目、扶貧成效的考核與監(jiān)督更加需要法治的參與。

同時(shí)，為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2017年5月3日在中國(guó)政法大學(xué)考察時(shí)的有關(guān)精神(法學(xué)學(xué)科是實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，法學(xué)教育要處理好知識(shí)教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)的關(guān)系*申衛(wèi)星.積極推進(jìn)法學(xué)教育改革創(chuàng)新[N].人民日?qǐng)?bào),2017-06-09(07).)，為了進(jìn)一步培養(yǎng)學(xué)生公正情懷，加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉能力，筆者利用2017年暑期社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，組織學(xué)生走進(jìn)基層、關(guān)注社會(huì)，走進(jìn)湖南省綏寧縣，開(kāi)展了旨在將法科生的理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐能力培養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的，以“精準(zhǔn)扶貧工作中的問(wèn)與思”為主題的實(shí)證調(diào)研活動(dòng)，以實(shí)際行動(dòng)助推湖南省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的新發(fā)展與新成就。

(二)調(diào)查研究的方法

在此次社會(huì)實(shí)踐中，調(diào)查組主要對(duì)綏寧縣插柳村、大園村、小鄉(xiāng)村、鹽井村、賴梅村、上白村等六個(gè)村的村民開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，并對(duì)每個(gè)村的村支兩委、二十家貧困戶以及綏寧縣司法局、扶貧辦等進(jìn)行深度訪談。調(diào)查組針對(duì)村民關(guān)注的問(wèn)題，設(shè)計(jì)了《鄉(xiāng)村法治建設(shè)助推精準(zhǔn)扶貧的調(diào)研問(wèn)卷》，共有20道題目，主要包括四部分內(nèi)容：一是村民的基本情況，二是法律與政策認(rèn)知，三是法律意識(shí)與法律維權(quán)，四是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)現(xiàn)狀。本次調(diào)查共完成問(wèn)卷300份，其中有效問(wèn)卷282份，有效率94%。完成相關(guān)深度訪談?dòng)涗浌灿?jì)73份。參加本次問(wèn)卷調(diào)查的村民涵蓋了不同的年齡階段與知識(shí)水平，具有一定的代表性。

二、扶貧工作中法治建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策

(一)存在的問(wèn)題

1.與扶貧相關(guān)的立法欠缺

盡管扶貧工作開(kāi)展了如此長(zhǎng)的時(shí)間,但我國(guó)至今還沒(méi)有一部直接對(duì)扶貧工作進(jìn)行規(guī)范的法律出臺(tái),與扶貧相關(guān)的規(guī)定只有部門規(guī)章、地方行政法規(guī)、規(guī)章,甚至有一些是政府機(jī)關(guān)的決議、決定,這使得扶貧工作制度化、規(guī)范化程度差,人為的干涉較多。與通過(guò)嚴(yán)格程序制定的法律相比,各個(gè)地方政府機(jī)關(guān)單獨(dú)制定的規(guī)定、決定往往難以保證其全面性、科學(xué)性,這就導(dǎo)致了其實(shí)施效果必然不甚理想*楊秀麗.精準(zhǔn)扶貧的困境及法制化研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2016,(1):108-110.。

比如，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對(duì)于“村內(nèi)有沒(méi)有對(duì)扶貧相關(guān)信息進(jìn)行公示”這一問(wèn)題，雖然有36.21%的村民認(rèn)為經(jīng)常公示，但仍有19.93%的村民選擇偶爾公示，27.91%的村民表示沒(méi)有公示。也就是說(shuō)，至少有超過(guò)1/4的村民反映扶貧信息沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)。(參考表1)

表1 村內(nèi)扶貧信息公示情況

對(duì)于“村里覺(jué)得扶貧工作大事時(shí)，是否會(huì)詢問(wèn)公民意見(jiàn)”這一問(wèn)題，只有27.49%的村民選擇了都會(huì)詢問(wèn)。立法上的空白導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧工作中的缺陷，其程序性的公平正義也很難得到落實(shí)。(參考表2)

表2 村內(nèi)對(duì)于扶貧工作大事征求公民意見(jiàn)的情況

扶貧工作的每項(xiàng)細(xì)節(jié)都直接關(guān)系到每位村民的根本利益，但通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查可以看出，仍有大部分的村民沒(méi)有及時(shí)得知扶貧等相關(guān)信息。村內(nèi)的扶貧相關(guān)信息主要是通過(guò)信息公告欄進(jìn)行公示，并無(wú)其他途徑。在實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，信息欄公示的信息較為分散，內(nèi)容不全且多糅雜，這給村民了解、掌握精準(zhǔn)扶貧信息造成了很多不便。

2.扶貧監(jiān)督機(jī)制不夠健全

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，面對(duì)“村內(nèi)一般通過(guò)什么方式對(duì)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象進(jìn)行評(píng)選？”一題時(shí)，19.6%的村民選擇召開(kāi)村民大會(huì)公開(kāi)投票；37.87%的村民認(rèn)為經(jīng)村民小組推介后，由村委會(huì)決定；11.96%的村民認(rèn)為是個(gè)人自主申報(bào)，村民評(píng)議和村委會(huì)決定。但是有25.91%的村民認(rèn)為沒(méi)有評(píng)議評(píng)選。同時(shí)，還有許多村民指出在精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象當(dāng)中，仍有不少打牌賭博、游手好閑的人。這可以從側(cè)面看出，扶貧工作沒(méi)有做到精準(zhǔn)識(shí)別，缺乏監(jiān)督導(dǎo)致扶貧沒(méi)有落到實(shí)處。

近年來(lái)“打虎拍蠅”中的諸多案例都表明，扶貧領(lǐng)域中存在較為嚴(yán)重的基層干部截留扶貧款項(xiàng)、挪用公款、貪污受賄、任人唯親等現(xiàn)象*比如廣東省紫金縣扶貧辦挪用扶貧工作經(jīng)費(fèi)收到重懲。2013—2015年，紫金縣扶貧辦挪用扶貧工作經(jīng)費(fèi)46.3萬(wàn)元，給干部職工發(fā)放手機(jī)補(bǔ)助和用于公務(wù)接待等。紫金縣扶貧辦黨支部書記、主任羅小苑受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分，縣扶貧辦副主任張國(guó)康、賴梓輝受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政降級(jí)處分，縣扶貧開(kāi)發(fā)培訓(xùn)服務(wù)中心主任胡德勝受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、記過(guò)處分。，嚴(yán)重?fù)p害扶貧效果，影響黨中央扶貧政策的執(zhí)行，危害極大。個(gè)別基層公權(quán)力組織有借助地方家族勢(shì)力或其他勢(shì)力，不貫徹落實(shí)中央決定，群眾敢怒不敢言的現(xiàn)象依舊存在。存在這種現(xiàn)象的根本原因一方面是由于基層權(quán)力執(zhí)行者缺乏法治觀念，人治思想根深蒂固，另一方面則是由于監(jiān)督機(jī)制的嚴(yán)重缺位。2014年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)要把監(jiān)督貫穿到扶貧工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)。想要確保政府部門是否履行職責(zé)，是否存在不作為、亂作為等違規(guī)違紀(jì)行為，就要上下聯(lián)動(dòng)，整合立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督力量，共建長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，確保扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)做到公開(kāi)、透明、陽(yáng)光。

當(dāng)前，中國(guó)的扶貧脫貧已進(jìn)入到攻堅(jiān)克難的重要階段，這塊“硬骨頭”能不能啃得下來(lái)，關(guān)鍵還要看情況落實(shí)得如何。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，扶貧工作雖正常開(kāi)展，但群眾滿意度較低。原因之一就是不健全的監(jiān)督機(jī)制。在實(shí)地調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村內(nèi)并沒(méi)有開(kāi)通相應(yīng)的渠道讓村民建議、批評(píng)和反饋。這無(wú)疑讓監(jiān)督環(huán)節(jié)軟弱乏力，不利于扶貧工作的有效開(kāi)展。

3.公民的法律意識(shí)淡薄

通過(guò)對(duì)綏寧縣扶貧辦、司法局、各村村支兩委及部分村民的深度訪談發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府雖然高度重視并扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村的法治建設(shè)，致力完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，提升基層社會(huì)社會(huì)治理法治化水平，增強(qiáng)貧困村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力*例如，以駐村扶貧工作為平臺(tái)，積極開(kāi)展“送法下鄉(xiāng)進(jìn)村”活動(dòng)；利用法制學(xué)校組織村民上課，加大法治宣傳力度；幫助聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)。在宣傳月期間，共為農(nóng)民提供免費(fèi)咨詢363次，“農(nóng)村法律風(fēng)險(xiǎn)體檢”163次，有效地促進(jìn)了農(nóng)村民主管理規(guī)范化，為精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展?fàn)I造了良好的法治環(huán)境。，但問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，村民的法治意識(shí)仍有待提升。特別是貧困鄉(xiāng)村的村民，還沒(méi)有掌握一定的法律知識(shí)。正如下圖所示，有52.16%的村民在遇到別人借數(shù)額較大的錢時(shí)，會(huì)傾向于不寫借條(參考表3 )；當(dāng)合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，有39.2%的村民首先選擇“自己私下找對(duì)方協(xié)商解決”，更傾向于私力解決問(wèn)題。(參考表4)

表3 村民遇到他人借款且數(shù)額較大時(shí)的處理情況

表4 村民對(duì)合法權(quán)益受到侵犯時(shí)的處理情況

(二) 精準(zhǔn)扶貧工作中法治保障的完善措施

以法治保障基層扶貧工作不僅是建設(shè)法治政府和實(shí)現(xiàn)人民民主的必然要求，也是行政法治運(yùn)行的內(nèi)在要求。在基層扶貧工作中，扶貧主體必須深刻領(lǐng)會(huì)行政法的基本原則和具體要求。尤其是行政法律規(guī)范數(shù)量龐雜、層級(jí)不一，執(zhí)法自由裁量空間相對(duì)較大，更加需要行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中恪守依法行政、尊重和保障人權(quán)、越權(quán)無(wú)效、信賴保護(hù)、比例原則、正當(dāng)程序、公平公正等基本原則*姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.66-74.。在基層扶貧工作中，政府尤其需要注意尊重和保障受扶貧群眾的民主權(quán)利，不得隨意變更、撤銷有利于群眾的行政行為，保證行政行為的確定性和安定性；注意在行政目標(biāo)和行政相對(duì)人權(quán)益之間尋求平衡，避免為達(dá)成行政目標(biāo)而損害群眾利益；注意在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使公權(quán)力，避免越權(quán)行為給受扶貧群眾帶來(lái)?yè)p害等等。結(jié)合基層扶貧調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從立法、監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)保障三方面加以完善：

1.立法上，“補(bǔ)齊”程序“短板”，規(guī)范信息公示環(huán)節(jié)，充分保障人民知情權(quán)

美國(guó)法學(xué)家博登海默曾言：“歷史表明，凡是在人類建立了政治或社會(huì)組織單位的地方，他們都曾努力防止不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖建立某種適于生存的秩序形式。這種要求確立社會(huì)有序模式的傾向，絕不是人類所作的一種任意專斷或‘違背自然’的努力”*[美]博登海默.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法[M].北京:華夏出版社，1987.207.。在基層精準(zhǔn)扶貧工作中，以政府為主導(dǎo)的扶貧模式必須保障法的秩序價(jià)值，其必要途徑是確保程序的合法性。行政法的程序性基本原則包括正當(dāng)法律程序原則、行政公開(kāi)原則、行政公正原則、行政公平原則。對(duì)于受扶貧群眾來(lái)說(shuō)，保障扶貧信息公開(kāi)透明對(duì)他們來(lái)說(shuō)則是“看得見(jiàn)的正義”。為確保政府信息公開(kāi)得到貫徹落實(shí)，國(guó)務(wù)院頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，規(guī)定涉及扶貧、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障的政府信息應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)公開(kāi)。在基層扶貧工作的具體實(shí)踐中，由于民眾普遍文化素養(yǎng)和監(jiān)督意識(shí)相對(duì)較低，基層政府需要主動(dòng)采取措施，通過(guò)更加貼近村民生活的方式保障村民的知情權(quán)：(1)豐富公示內(nèi)容，完善公示信息。除了對(duì)扶貧政策、扶貧成效、扶貧項(xiàng)目等信息及時(shí)公開(kāi)外，還要全面公開(kāi)年度減貧責(zé)任書、建檔立卡貧困對(duì)象脫貧計(jì)劃、行業(yè)幫扶方案、精準(zhǔn)扶貧措施和扶貧工作落實(shí)情況。重點(diǎn)對(duì)扶貧資金的來(lái)源、分配和去向等關(guān)鍵信息予以公開(kāi)。(2)拓寬公示途徑，增加行政透明。在線下，通過(guò)信息公告欄、政務(wù)通報(bào)、干部人事公示等形式及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地公開(kāi)有關(guān)信息，同時(shí)要充分利用更加貼近百姓渠道，通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)等信息平臺(tái)多角度、多層次推動(dòng)公示環(huán)節(jié)，將扶貧信息主動(dòng)送入村民家中，加大扶貧信息的公開(kāi)透明度，以“公開(kāi)透明”全程托底“精準(zhǔn)扶貧”，讓基層政府的“微權(quán)力”公開(kāi)、透明、規(guī)范運(yùn)行，最大限度地滿足廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，防止信息公開(kāi)僅僅流于政府公告欄而無(wú)人問(wèn)津的情況。這樣才能調(diào)動(dòng)民眾的參與熱情，營(yíng)造良好的工作氛圍，確保精準(zhǔn)幫扶落到實(shí)處，收獲實(shí)效。

2.“擰緊”監(jiān)督“螺絲”，構(gòu)建長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，有效保障人民監(jiān)督權(quán)

“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:人民出版社,2010.154.習(xí)近平總書記也提出，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”?；鶎臃鲐氉鳛楣珯?quán)力主導(dǎo)的服務(wù)于人民的體系，必須嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)督，并且落實(shí)到制度化層面。

(1)形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)，全面督查巡查。一方面要設(shè)立專門獨(dú)立的扶貧監(jiān)督部門，直接由中央、地方省級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)巡視監(jiān)督工作，嚴(yán)格查處在扶貧工作中的違法亂紀(jì)的行為，層層把關(guān)，層層監(jiān)察*白高元.精準(zhǔn)扶貧的法制化道路[J].法制博覽，2016，(15):113.。還可以成立專門督查考評(píng)小組、紀(jì)律檢查委員會(huì)，通過(guò)實(shí)地明察暗訪、查看駐村工作臺(tái)賬、走訪村民等方式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、著力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)督查工作。另一方面，在各級(jí)扶貧部門設(shè)置來(lái)訪接待處，舉報(bào)欄，公布信訪電話，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，建立一個(gè)集民生資金查詢、辦事流程查詢、廉政信息獲取、投訴舉報(bào)等功能于一體的微信舉報(bào)平臺(tái)，暢通民意反映渠道，打造群眾監(jiān)督平臺(tái)。通過(guò)加強(qiáng)政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的合作，用精準(zhǔn)監(jiān)督護(hù)航精準(zhǔn)扶貧，保障扶貧工作在法制化的道路上暢通運(yùn)行。

(2)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加大監(jiān)督力度。為了保障扶貧領(lǐng)域資金如實(shí)到位，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)能如期完成，必須加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管，遏制扶貧領(lǐng)域的違紀(jì)行為。要將扶貧資金的安排與使用作為監(jiān)管重點(diǎn)，每年進(jìn)行不定期抽查，抽查結(jié)果可與相關(guān)考核掛鉤，建立定期督查巡查制度。同時(shí)，也要落實(shí)主體責(zé)任，加大執(zhí)紀(jì)力度，對(duì)工作不負(fù)責(zé)、走過(guò)場(chǎng)和弄虛作假等行為造成不良影響的，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，以精準(zhǔn)監(jiān)督護(hù)航精準(zhǔn)扶貧，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供紀(jì)律保障。

(3)各監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)聯(lián)合、充分行使監(jiān)督職能?？h級(jí)人民代表大會(huì)作為轄區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)，在聽(tīng)取和審議基層政府部門工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用，了解基層政府扶貧情況，問(wèn)責(zé)和糾正基層政府在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的違法違規(guī)情形；執(zhí)法部門內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分自糾自查，在法治框架內(nèi)行使行政權(quán)力，在行政系統(tǒng)形成反饋機(jī)制；司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)需要積極支持基層扶貧工作，加強(qiáng)對(duì)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法違紀(jì)的預(yù)防與打擊，尤其是地方監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)積極通過(guò)走訪摸排發(fā)現(xiàn)違紀(jì)線索，嚴(yán)格依法依紀(jì)處理；基層群眾也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，在自身權(quán)益受到公權(quán)力侵犯時(shí)，主動(dòng)通過(guò)合法渠道進(jìn)行監(jiān)督。

3.“筑牢”責(zé)任“防線”，健全保障體制，保障人民社保權(quán)

“權(quán)利結(jié)構(gòu)的不平等和不合理使部分社會(huì)成員陷入貧困，結(jié)果又進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)對(duì)他們的偏見(jiàn)和排斥，加劇了社會(huì)矛盾”?？梢?jiàn)，部分社會(huì)成員權(quán)利的剝奪是貧困問(wèn)題形成的本源之一。然而，我國(guó)扶貧方式卻一直停留在開(kāi)發(fā)式扶貧階段，與人們對(duì)貧困問(wèn)題的認(rèn)識(shí)深化相互脫節(jié)，致使扶貧效益無(wú)法得到進(jìn)一步提升*周強(qiáng),胡光志.精準(zhǔn)扶貧的法治化及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析[J].福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版),2017,(1):118-125.。所以，社會(huì)保障作為一種國(guó)際通行的、成熟運(yùn)行的社會(huì)救濟(jì)方式，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供了社會(huì)救助、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和社會(huì)福利等方面的基本生活保障。十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記也明確提出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！?習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)[M].北京:人民出版社，2017.因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度共享發(fā)展，健全社會(huì)救助體系，做好醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等專項(xiàng)救助與低保政策、扶貧政策的制度整合和待遇銜接必不可少。

其一，完善農(nóng)村醫(yī)療體系，建立各類醫(yī)療保險(xiǎn)銜接機(jī)制，統(tǒng)籌考慮醫(yī)療救助。對(duì)負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用過(guò)重的家庭和個(gè)人給予適當(dāng)救助，提高報(bào)銷比率，增加基層醫(yī)療投入，加強(qiáng)基層醫(yī)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，大力開(kāi)展貧困地區(qū)和貧困人群的健康教育、健康干預(yù)、健康促進(jìn)，解決“因病致貧、因病返貧”問(wèn)題。

其二，完善教育救助體系，建立貧困家庭教育資助基金，引導(dǎo)社會(huì)捐資助學(xué)。對(duì)義務(wù)教育階段“因?qū)W致貧”家庭落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，實(shí)行高中階段學(xué)費(fèi)全免，開(kāi)辟貧困大學(xué)生助學(xué)貸款綠色通道，建立省市縣三級(jí)助學(xué)基金，對(duì)貧困大學(xué)生學(xué)費(fèi)全免，確保貧困戶子女不因貧輟學(xué)，順利完成學(xué)業(yè)，提升自我發(fā)展能力，阻斷貧困的代際傳遞。只有統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，不斷完善和健全社會(huì)保障制度，人民的生活才會(huì)更加美好和幸福。

三、結(jié)語(yǔ)

“在精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略指引下，分開(kāi)看，各部門每項(xiàng)具體的政策都是好政策，但在具體落實(shí)過(guò)程中，互相打架難以形成合力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。”*消除“精準(zhǔn)扶貧”政策短板[EB/OL].[2018-02-01].http://www.xinhuanet.com/plitics/2016-04/23/c128923547.htm.在這個(gè)環(huán)節(jié)上，充分發(fā)揮法治的優(yōu)勢(shì)，利用各種備案審查機(jī)制將政策與政策以及政策與法律結(jié)合起來(lái)，才是我們消除政策短板的良途。就像哈耶克的一句至理名言:“良好的制度、利益共享的規(guī)則與原則，可以有效地引導(dǎo)人們最佳地運(yùn)用其智識(shí)從而有效地引導(dǎo)有益于社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”*[英]哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來(lái)譯.北京:三聯(lián)書店,1997.69-71.。

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”*陳代曙,馮世民,張胤,等.扶貧開(kāi)發(fā)立法的必要性和緊迫性探討[J].老區(qū)建設(shè),2008,(3).在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”。2018年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵一年，只有不斷完善精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的“良法”，發(fā)揮扶貧立法的引領(lǐng)和規(guī)范作用，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的“善治”，才能確保到2020年實(shí)現(xiàn)“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”的目標(biāo)任務(wù)，才能讓全體人民共享發(fā)展成果，才能讓中華民族偉大的“中國(guó)夢(mèng)”真正實(shí)現(xiàn)！