牟盛辰

（臺(tái)州市海洋與漁業(yè)局綜合處 浙江 臺(tái)州 318000）

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”中國特色社會(huì)主義總體布局，明確要求“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。黨的十八屆三中全會(huì)聚焦全面深化改革議題，作出“建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系”的戰(zhàn)略部署，將生態(tài)治理現(xiàn)代化作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵之一。全面推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化，契合國家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，契合生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代要求，契合打造美麗中國的改革任務(wù)。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵“生態(tài)位”（Ecological niche），事關(guān)國家核心利益、事關(guān)民族永續(xù)發(fā)展、事關(guān)人民切身權(quán)益。如何適應(yīng)新常態(tài)、運(yùn)用新思維、把握新機(jī)遇，創(chuàng)新海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為亟待回應(yīng)的重要課題。

一、生態(tài)治理現(xiàn)代化：海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯

海洋生態(tài)系統(tǒng)是全球最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，蘊(yùn)藏生物、動(dòng)力、化學(xué)、礦產(chǎn)、空間等五大戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、自然性資源，既與山水林田湖血脈相連，又構(gòu)成體量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、互相聯(lián)通、影響深遠(yuǎn)的“生命共同體”。據(jù)測算，我國海洋生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值達(dá)21736.02億元/年，占全國生態(tài)系統(tǒng)效益總價(jià)值的27.9%[1]。海洋是世界資源寶庫、全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈、生態(tài)安全屏障、戰(zhàn)略儲(chǔ)備空間，目前全球約61%的GDP源自距海岸線100公里以內(nèi)的沿海地區(qū)，約50%的世界人口生活在沿海地區(qū)，預(yù)計(jì)到2050年將上升至75%，海洋在全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略地位日趨重要。

中國是海洋大國，海洋在拓展發(fā)展空間、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提供資源接續(xù)、屏護(hù)生態(tài)安全等重要領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵作用。我國沿海地區(qū)國土面積占全國國土面積的13.4%，人口約占全國總?cè)丝跀?shù)的42%，經(jīng)濟(jì)總量約占全國GDP的65%，以1%的全球陸域面積，創(chuàng)造了全球經(jīng)濟(jì)總量9%、國際貿(mào)易總量7%。長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)三大濱海經(jīng)濟(jì)區(qū)已成為引領(lǐng)中國發(fā)展的核心動(dòng)力源，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、廣東海洋經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域性海洋發(fā)展戰(zhàn)略平臺(tái)相繼建立，2016年，中國海洋經(jīng)濟(jì)總量7.1萬億，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.5%?！笆濉睍r(shí)期，海洋在國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和雙向開放格局的作用更加凸顯。

生態(tài)治理（Environmental Governance）現(xiàn)代化超越了傳統(tǒng)要素污染治理的末端性/源頭性特征，基于利益協(xié)調(diào)、責(zé)任分擔(dān)、資源整合、管理協(xié)同[2]的總原則，以治標(biāo)性控制為導(dǎo)向，綜合運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)方法（Ecosystem Approach），因循治理區(qū)域化、政策協(xié)同化、經(jīng)濟(jì)生態(tài)化的治理邏輯，有機(jī)融合本土實(shí)踐與國際經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)強(qiáng)化結(jié)構(gòu)性視角、制度性視角和增長模式轉(zhuǎn)換視角，著力突破“部落式”、“表象化”、“短視型”傳統(tǒng)生態(tài)治理方式的歷史局限，實(shí)現(xiàn)由“政府直控型”治理模式向“多元共治型”治理模式轉(zhuǎn)型，由“單一淺層化”治理機(jī)制向“縱深多維式”治理機(jī)制邁進(jìn)。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新是生態(tài)文明理念、生態(tài)治理模式、生態(tài)制度建設(shè)的集成創(chuàng)新，立足海洋空間廣域性、海洋生態(tài)整體性、海洋資源立體性、海洋水體流動(dòng)性特征，以生態(tài)治理法治化、多元化、科技化制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，致力于構(gòu)建“海域—陸域—流域”的平衡生態(tài)關(guān)系，協(xié)調(diào)海向經(jīng)濟(jì)高地與陸向經(jīng)濟(jì)腹地的均衡經(jīng)濟(jì)關(guān)系，統(tǒng)籌行政手段、市場機(jī)制與社會(huì)力量，提高生態(tài)政治與生態(tài)經(jīng)濟(jì)斂合度（Convergence Degree），綜合海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、海洋生態(tài)保護(hù)成本、海洋開發(fā)機(jī)會(huì)成本，探索“成本內(nèi)化”創(chuàng)新模式，跨越“成本外化”傳統(tǒng)路徑，突破“吉登斯悖論”，消解海洋自然資源客體與自然生態(tài)客體的“公地悲劇”命運(yùn)，避免“無度、無序、無償”用海亂象，打造利益共同體、責(zé)任共同體、使命共同體、發(fā)展共同體，實(shí)現(xiàn)代內(nèi)正義、代際正義、自然正義三大向度的和諧統(tǒng)一，生態(tài)績效、經(jīng)濟(jì)績效、政治績效、社會(huì)績效四大價(jià)值的有機(jī)融合。

二、創(chuàng)新勢能與協(xié)調(diào)場域：浙江海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的戰(zhàn)略價(jià)值

浙江是海洋資源大省、海洋經(jīng)濟(jì)大省，海洋是浙江發(fā)展的最大優(yōu)勢、最大潛力、最大空間之所在。然而，目前浙江近海污染加重、漁業(yè)資源衰竭、海洋災(zāi)害頻發(fā)等海洋生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，2016年，杭州灣、象山灣、臺(tái)州灣等全省6大海灣大部分海域?yàn)榱?類海水，杭州灣、樂清灣生態(tài)系統(tǒng)總體處于不健康和亞健康狀態(tài)，海洋對浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐作用有所削弱。如何精準(zhǔn)把握海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵所蘊(yùn)、創(chuàng)新所向與發(fā)展所指，深化海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新成為一大戰(zhàn)略課題。

（一）應(yīng)然平衡：海洋經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展的關(guān)鍵制度。海洋經(jīng)濟(jì)是浙江的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，浙江省十三五規(guī)劃將“海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)”與“四大都市區(qū)、生態(tài)功能區(qū)”并列為支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大戰(zhàn)略支點(diǎn)之一。2016年全省海洋生產(chǎn)總值6700億元，海洋經(jīng)濟(jì)占全省GDP的14.41%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例達(dá)7.3：37.8：54.9，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)效進(jìn)一步提升。隨著海上絲綢之路、舟山群島新區(qū)、舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心等國家級戰(zhàn)略的深入實(shí)施，浙江海洋經(jīng)濟(jì)的生態(tài)承壓進(jìn)一步加重。創(chuàng)新海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)適海洋利益相關(guān)者關(guān)系的市場化生態(tài)治理工具，著力構(gòu)建反映市場供求和海洋資源稀缺程度、體現(xiàn)海洋生態(tài)價(jià)值的海洋生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)布局和海洋資源配置，有利于海陸經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)、新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換、空間利用一體統(tǒng)籌，進(jìn)而推動(dòng)浙江海洋經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展，將為浙江勇立潮頭、再謀新篇提供有效的戰(zhàn)略支撐、制度支撐。

（二）實(shí)然向度：海洋資源科學(xué)化開發(fā)的戰(zhàn)略支撐。浙江海洋資源極為豐富，全省海域面積26萬km2，海岸線總長6696km，海島3061個(gè)，舟山漁場為全球四大漁場之一，可捕撈量全國第一，海島風(fēng)能、潮汐能、波浪能、洋流能、溫差能等可開發(fā)海洋能位居全國首位。但是，現(xiàn)階段浙江海洋資源開發(fā)過度、海洋資源綜合利用不足等問題突出，海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)之間的矛盾漸趨凸顯。綜合浙江海洋生態(tài)資源開發(fā)現(xiàn)狀，創(chuàng)新海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，謀劃統(tǒng)籌海水增養(yǎng)殖區(qū)、濱海旅游度假區(qū)、海洋傾倒區(qū)、灣區(qū)開發(fā)區(qū)的補(bǔ)償重點(diǎn)、補(bǔ)償方式與補(bǔ)償政策，通過對差異化用海主體、海洋污染者、海洋惠益享有者等征收海洋生態(tài)補(bǔ)償金，著力彌補(bǔ)“市場失靈”的缺陷，解決海洋生態(tài)環(huán)境成本外部化問題，保障海洋資源合理利用、科學(xué)利用，將為浙江海洋資源開發(fā)利用厚植優(yōu)勢、增辟空間。

（三）必然進(jìn)路：海洋生態(tài)系統(tǒng)化建設(shè)的創(chuàng)新方向。海洋生態(tài)補(bǔ)償是激勵(lì)海洋生態(tài)服務(wù)供給、提升海洋生態(tài)治理質(zhì)效、加速海洋生態(tài)綠色轉(zhuǎn)型的有效手段。目前，浙江海洋環(huán)境污染進(jìn)一步加劇，2016年全省6大海灣中的杭州灣、象山灣、三門灣全部海域?yàn)榱?類海水，近岸海域富營養(yǎng)化狀況依然明顯，全年66%以上海域呈現(xiàn)富營養(yǎng)化狀態(tài)。由于與海洋生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的政府行政部門眾多，以致海洋生態(tài)管理職能交叉、權(quán)責(zé)不清、政出多門、效率低下等問題屢見不鮮，亟需構(gòu)建系統(tǒng)化的生態(tài)治理機(jī)制。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于克服海洋生態(tài)治理過程中的政府失靈和市場失靈，調(diào)動(dòng)多元主體參與海洋資源環(huán)境保護(hù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)活力、釋放潛能，系統(tǒng)推進(jìn)理念創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，拓展海洋生態(tài)系統(tǒng)化建設(shè)的資源空間和制度空間，全面提升海洋生態(tài)治理的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

三、制度構(gòu)建與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：浙江海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）理論淵藪

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以生態(tài)學(xué)理論為核心，兼蓄資源與環(huán)境價(jià)值理論、生態(tài)治理理論、公共物品理論、外部性理論、生態(tài)倫理學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境正義論等理論因子，為海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)提供了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。國內(nèi)研究主要集中于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)、制度建設(shè)和基本模式等方面，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H通用概念“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（Payment for Ecological/Environmental Services，PES）成為生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，學(xué)術(shù)成果豐碩。Delondt&Green（2006）[3]基于對東南亞、印度洋及大西洋沿岸法語國家的調(diào)研，提出構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)的資金支持體系；Binet（2013）[4]等介紹了歐盟與毛里塔尼亞之間建立國際海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的首個(gè)案例；Mow（2007）[5]等以哥倫比亞San Andres的Archipelago地區(qū)的海岸帶和海洋資源合作計(jì)劃為案例，探析海洋資源保護(hù)者與使用者之間的利益沖突，提出海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶Σ呓ㄗh；Levrel（2012）[6]等立足美國佛羅里達(dá)的海洋生態(tài)系統(tǒng)案例，分析生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的非對稱性，提出擴(kuò)大補(bǔ)償范圍與修正時(shí)間尺度的創(chuàng)新方式。綜合而言，生態(tài)學(xué)理論聚焦生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)價(jià)值，為海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)指明了應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)律；經(jīng)濟(jì)學(xué)從經(jīng)濟(jì)價(jià)值視角揭示了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼系K根源及應(yīng)當(dāng)解決的主要問題；法學(xué)以公平正義為首要目標(biāo)，以海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)的平衡與協(xié)調(diào)為邏輯起點(diǎn)，為調(diào)整人與海洋、陸域與海洋之間的關(guān)系提供了有效支撐。

（二）法制闕域

我國海洋法歷經(jīng)10余年發(fā)展演進(jìn)，已經(jīng)涵蓋海洋資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋作業(yè)規(guī)范、海洋權(quán)益維護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域，基本用海、管海的法律法規(guī)與制度為海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了相對完備的法律基礎(chǔ)。尤其是海域使用權(quán)制度確立了海洋資源利用中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際法律關(guān)系主體、基本制度、制度保障，海域使用權(quán)論證、海洋功能區(qū)劃、用海預(yù)審等制度為海洋生態(tài)環(huán)境分析提供了評估生態(tài)利用、生態(tài)破壞、生態(tài)修復(fù)等費(fèi)用的前置性制度基礎(chǔ)。國家海洋局制定出臺(tái)《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》等法規(guī)，明確規(guī)定了海洋生態(tài)損害的評估程序、評估內(nèi)容與評估方法，包涵海洋生態(tài)直接損失、環(huán)境修復(fù)費(fèi)計(jì)算（包括清污費(fèi)、修復(fù)費(fèi)）、生物種群恢復(fù)費(fèi)計(jì)算、調(diào)查評估費(fèi)等具體規(guī)定，對于探索海洋生態(tài)損害評估與補(bǔ)償制度建設(shè)具有積極的指導(dǎo)意義。浙江、山東等省亦有立法嘗試，浙江省海洋與漁業(yè)局2013年12月對《浙江省海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償管理暫行辦法》（草案）公開征求意見，寧波市出臺(tái)《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)若干規(guī)定》、山東省出臺(tái)《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，明確海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、范圍、評估標(biāo)準(zhǔn)、核定方式及征繳使用。相對系統(tǒng)的海洋資源環(huán)境保護(hù)法律、日臻完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償管理規(guī)定對公平用海、科學(xué)用海、生態(tài)用海奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

（三）國際鏡鑒

生態(tài)補(bǔ)償源于1976年德國實(shí)施的Engriffsregelung政策，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家對于海洋生態(tài)補(bǔ)償皆有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以美國為例，1969年《國家環(huán)境政策法》頒布，美國環(huán)保法治路徑從“以治為主”向“預(yù)防為主”轉(zhuǎn)型?！逗Ｑ筚Y源和工程發(fā)展法》就“全面協(xié)調(diào)的國家海洋規(guī)劃制定”提出明確要求，通過設(shè)置國家海洋資源和工程委員會(huì)[7]（斯特拉頓委員會(huì)），統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國性重大海洋活動(dòng)?！稘O業(yè)保護(hù)和管理法》、《瀕臨滅絕生物保護(hù)法案》、《海洋哺乳類動(dòng)物保護(hù)法案》等從海洋生物資源保護(hù)層面賦之以法律規(guī)定，以求維續(xù)海洋生物多樣性、保障海洋生態(tài)安全。此外，美國還制定了《海洋傾倒法》、《海洋傾倒廢棄物禁止法案》、《船舶污水禁排條例》、《聯(lián)邦水域污染控制法》、《外部大陸架地帶法》（1978年修正案）和《1990年油污法》（Oil Pollution Act 1990，OPA90） 等系列防治海洋環(huán)境污染的法律法規(guī)，其中，尤以《1990年油污法》最為典型。OPA9O特別重視海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。為保證環(huán)境損失能夠得到充分賠償，美國商務(wù)部的國家海洋與空間署（NOAA）專門針對海洋溢油所造成的損害制定了量化生態(tài)損失導(dǎo)則——其中包括海洋生態(tài)損失評估、量化技術(shù)、修復(fù)環(huán)境方法。另外，NOAA導(dǎo)則還通過對評估技術(shù)體系的規(guī)定（包括影子工程法、影子價(jià)格法、旅行費(fèi)用法、條件評估法等），以全面評估海洋生態(tài)環(huán)境損失。借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可為我國海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新提供有益參考。

表1 海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)

四、政策供給與現(xiàn)實(shí)需求：浙江海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要問題

（一）制度結(jié)構(gòu)之弊：供給與需求銜接矛盾凸顯。海洋生態(tài)補(bǔ)償立法尚處于起步階段，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償制度大多基于國土、森林、濕地等陸域資源展開，海洋生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的法律制度供給嚴(yán)重不足，使得執(zhí)法難、追究難、處罰難的問題更為凸顯。在國家層面，關(guān)涉海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定散見于《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域使用管理法》、《海島保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)之中，尚未制定生態(tài)補(bǔ)償單行法，亦缺乏相應(yīng)的司法解釋，難以滿足法治中國建設(shè)宏觀背景下海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。在浙江層面，省級海洋生態(tài)補(bǔ)償條例的立法進(jìn)程相對滯后，雖然省級地方性法規(guī)《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》、《浙江省海域使用管理?xiàng)l例》、《浙江省南麂列島國家級海洋自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，地級市地方性法規(guī)《舟山市國家級海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，地方政府規(guī)章《寧波市漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)管理辦法》對于海洋生態(tài)補(bǔ)償均有所涉及，但是對于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償（受償）主體、補(bǔ)償責(zé)任、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序等均未作出具體界定。加之，海洋生態(tài)損益價(jià)值科學(xué)量化系統(tǒng)尚未建立，以致厘清海洋生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的難度較大，海洋生態(tài)補(bǔ)償隨意性較強(qiáng)、可操作性弱。

（二）跨界統(tǒng)籌之困：海陸與區(qū)域協(xié)同機(jī)制缺位。海洋生態(tài)治理任務(wù)艱巨、情況復(fù)雜，陸源污染物的大量匯入、海洋資源的跨區(qū)流動(dòng)、海洋污染的越界轉(zhuǎn)移，亟需環(huán)保、水利、海洋、漁業(yè)、林業(yè)、海事等諸部門通力合作、統(tǒng)籌推進(jìn)。以杭州灣為例，該海域橫跨滬、杭、甬、紹、舟多地，地處中國南北航線與長江、甬江、錢塘江“三江入?！钡慕粎R點(diǎn)，陸向經(jīng)濟(jì)腹地發(fā)達(dá)、陸源生態(tài)壓力巨大。隨著圍填海等海岸帶涉海工程影響，杭州灣水動(dòng)力條件已發(fā)生巨大變化，水體自凈能力進(jìn)一步削弱，加劇了海洋環(huán)境污染。在海陸協(xié)同方面，根據(jù)海洋與漁業(yè)部門和環(huán)保部門在生態(tài)補(bǔ)償權(quán)限方面的劃分標(biāo)準(zhǔn)，“環(huán)保不下海，海洋不上陸”的慣例根深蒂固，難以統(tǒng)籌陸域生態(tài)和海洋生態(tài)的協(xié)同治理。自2005年來，杭州灣一直處于不健康狀態(tài)。在區(qū)域協(xié)同方面，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)目缬騾f(xié)同機(jī)制尚未建立?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償金均以項(xiàng)目、工程的形式實(shí)施，由于海洋生態(tài)的整體性特征，單一項(xiàng)目之間缺乏統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)規(guī)劃，難以形成區(qū)域協(xié)同治理、區(qū)域協(xié)同監(jiān)督的有效合力，以致“海洋負(fù)擔(dān)、陸域受益”“漁民負(fù)擔(dān)、政企受益”“生態(tài)建設(shè)者負(fù)擔(dān)、資源開發(fā)者受益”的不良局面頻現(xiàn)。

表2 海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H經(jīng)驗(yàn)

（三）資金來源之制：傳統(tǒng)與新興渠道接續(xù)不力。海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕I資渠道單一、資金供給有限，隨著海洋生態(tài)治理需求的攀升，資金缺口持續(xù)擴(kuò)大。浙江省于21世紀(jì)初即開始探索生態(tài)補(bǔ)償制度，并于2005年在全國率先出臺(tái)省級層面的生態(tài)補(bǔ)償辦法，當(dāng)前，浙江生態(tài)補(bǔ)償資金主要源自省政府轉(zhuǎn)移支付。2006年—2016年，省政府生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金從2億元提高到18億元，至2016年省級財(cái)政累計(jì)安排140億元。然而，大部分轉(zhuǎn)移支付額度用于陸域生態(tài)建設(shè)，海洋生態(tài)建設(shè)占比仍然偏低。南麂列島、漁山列島、大陳島等11處海洋保護(hù)區(qū)基本都處于生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)僅能應(yīng)付核心區(qū)管理事務(wù)，推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y度較大。2008年，全省推行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對海洋生物資源損害補(bǔ)償試點(diǎn)。截至2011年，累計(jì)開展項(xiàng)目約170個(gè)，要求生態(tài)補(bǔ)償資金6000萬元[8]，實(shí)際到位率僅約三分之一，且補(bǔ)償建設(shè)項(xiàng)目僅針對資源損失大、危害性明顯的圍填海、海上爆破等工程，補(bǔ)償計(jì)算依據(jù)僅為漁業(yè)資源損失，以致海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道拓展受限。加之，陸海、江海、區(qū)域之間的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制付之闕如，使得“重生態(tài)損益補(bǔ)償”“輕生態(tài)增益補(bǔ)償”的傳統(tǒng)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)内厔菪员锥嗣黠@。

（四）司法保障之失：理念與實(shí)踐更新匹配失序。生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的司法實(shí)踐聚焦陸域資源糾紛或違法犯罪行為展開，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃痉▽?shí)踐主要局限于漁業(yè)資源生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，海洋工程（油氣開發(fā)）、海洋傾廢等方面的司法實(shí)踐比較少見。囿于環(huán)保法律制度立法理念尚處于“人類利益中心主義”（如《刑法》第338條關(guān)于重大環(huán)境污染事故罪的規(guī)定）的階段性趨向，相當(dāng)一部分司法機(jī)構(gòu)據(jù)此條規(guī)定，固守“重人類利益”“輕生態(tài)利益”的傳統(tǒng)司法理念，導(dǎo)致具體司法實(shí)踐中重點(diǎn)應(yīng)對當(dāng)事人的處罰，而輕于對自然界的生態(tài)補(bǔ)償。在對部分破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為判處刑罰時(shí)未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價(jià)值，罪與非罪及刑罰的輕重判斷標(biāo)準(zhǔn)主要考慮人身和財(cái)產(chǎn)損失，對生態(tài)損失考慮不周，以致破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為若未造成人身傷亡或重大財(cái)產(chǎn)損失，或即使造成了重大環(huán)境污染也不會(huì)受到刑事追究。司法理念與司法實(shí)踐的雙重滯后使得海洋生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的“司法防線”“司法震懾”缺失。

五、宏觀設(shè)計(jì)與微觀機(jī)制：生態(tài)治理現(xiàn)代化視閾下海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)路

（一）立足生態(tài)治理法治化導(dǎo)向，辯證處理好頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)探索的關(guān)系，以海陸統(tǒng)籌為核心，著力提升海洋生態(tài)補(bǔ)償制度領(lǐng)控能力。一是統(tǒng)籌完善海洋治理制度。堅(jiān)持依法治海，健全地方性海洋法規(guī)，系統(tǒng)加強(qiáng)溯源追究、陸海統(tǒng)籌、府際協(xié)調(diào)等與海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法制建設(shè)，重點(diǎn)完善海洋綜合管理等方面的法規(guī)體系。借鑒山東經(jīng)驗(yàn)，加快制定《浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》、《浙江省海洋環(huán)境污染溯源追究管理辦法》，制定杭州灣、象山灣、三門灣、樂清灣等跨行政區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)章，制定海洋生態(tài)評估、海洋生態(tài)損害賠償?shù)葘ｍ?xiàng)規(guī)章。完善與海洋生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的區(qū)域性投融資和財(cái)稅政策、海洋功能區(qū)與海島規(guī)劃、海岸帶綜合整治和海域生態(tài)修復(fù)政策[9]。健全重點(diǎn)海灣污染物排放總量控制與核查制度，進(jìn)一步規(guī)范工業(yè)用海、排污控制指標(biāo)及污水海洋處置標(biāo)準(zhǔn)，完善海洋環(huán)境影響評價(jià)制度和涉海工業(yè)企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度。二是著力完善涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。借鑒太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度，根據(jù)浙江海洋功能分區(qū)特點(diǎn)，發(fā)揮浙江省海洋和漁業(yè)局的主導(dǎo)作用，整合發(fā)改委、經(jīng)信委、財(cái)政、環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海事、水利等涉海部門，及沿海地市海洋與漁業(yè)主管機(jī)構(gòu)，邀請國家涉海部委參加，籌建跨行政區(qū)域、跨部門的“浙江海洋生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)委員會(huì)”，對中國海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)與重構(gòu)提出“浙江建議”。充分發(fā)揮海洋生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)委員會(huì)的綜合決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查功能，健全海陸統(tǒng)籌的海洋污染防治與生態(tài)保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，完善海洋生態(tài)補(bǔ)償定期交流與合作制度。三是深度完善海域執(zhí)法體系。加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)明晰、分工合理、運(yùn)行規(guī)范的海洋生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同執(zhí)法體系。加強(qiáng)涉海機(jī)構(gòu)協(xié)同海洋環(huán)境執(zhí)法，定期聯(lián)合開展海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測觀測、海洋環(huán)保信息通報(bào)、海洋環(huán)境污染預(yù)警、海洋環(huán)境災(zāi)難事故處置、海洋傾廢監(jiān)控、海洋生態(tài)聯(lián)合執(zhí)法、海洋聯(lián)合巡航監(jiān)視，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，督促海洋環(huán)境與資源破壞者自覺履行海洋生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。探索實(shí)施浙江海洋環(huán)境分級控制管理，重點(diǎn)加強(qiáng)對重大用海項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)合執(zhí)法檢查，深入推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償信息公開。

（二）聚焦生態(tài)治理多元化結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌處理好內(nèi)生力量與外源力量的關(guān)系，以政社偕進(jìn)為要旨，著力提升海洋生態(tài)補(bǔ)償資金供給水平。一是健全政府補(bǔ)償機(jī)制。加大海洋生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政投入，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)專項(xiàng)海洋生態(tài)基金，將海洋資源環(huán)境利用補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)資金納入地方財(cái)政預(yù)算，推動(dòng)地市海洋行政部門建立海洋生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，確保海洋生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政預(yù)算資金穩(wěn)步增長，加強(qiáng)對資金預(yù)算與資金收支進(jìn)行有效監(jiān)控。依法加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償資金征收力度，依法賦予政府主管部門海洋生態(tài)補(bǔ)償資金征收權(quán)限、規(guī)范征收程序、明確征收責(zé)權(quán)利。貫徹落實(shí)《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)指南》，充分吸收德爾菲法（Delphi Method）、層次分析法（Analytical Hierarchy Process）與“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型（Pressure—State—Response）的有益因子，科學(xué)界定海洋生態(tài)損害對象、范圍與程度，創(chuàng)新全鏈條海洋生態(tài)損害評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化海洋生態(tài)損害評估程序，探索創(chuàng)建“中央—區(qū)域（渤海、黃海、東海、南海和臺(tái)灣以東海域5大海區(qū)）—省級—市級四級政府補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。按照海洋生態(tài)補(bǔ)償陸海統(tǒng)籌的要求，健全陸海之間、河海之間、區(qū)域之間的海洋生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵(lì)海域間通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建保護(hù)區(qū)等方式構(gòu)建橫向補(bǔ)償關(guān)系。完善海洋資源稅費(fèi)，健全海洋生態(tài)項(xiàng)目金融支持政策適時(shí)征收海洋生態(tài)稅、海洋資源稅，矯正海洋生態(tài)利益分配。二是健全市場補(bǔ)償機(jī)制。優(yōu)化海域使用權(quán)與海水排污權(quán)配置，適時(shí)引入配額機(jī)制、期權(quán)交易機(jī)制。健全海域使用權(quán)與海水排污權(quán)交易市場，合理設(shè)定市場準(zhǔn)入門檻與交易制度，完善海域使用權(quán)、海水排污權(quán)二級市場交易定價(jià)機(jī)制，綜合海洋資源開發(fā)規(guī)模、海水排污體量、海洋生態(tài)承載力等因素，針對差異化海洋生態(tài)補(bǔ)償主體，結(jié)合國際海域權(quán)交易市場實(shí)踐，引入市場競爭機(jī)制。加強(qiáng)金融對海洋生態(tài)治理修復(fù)項(xiàng)目和工程的支持力度，著力提高政策性優(yōu)惠信貸供給能級，擴(kuò)大貸款抵（質(zhì)）押物范圍，探索船舶、在建船舶抵押融資模式和海域使用權(quán)質(zhì)押貸款等新型信貸模式。支持符合條件的優(yōu)質(zhì)涉海環(huán)保企業(yè)發(fā)行債券、上市融資及通過銀行間債券市場融資。三是健全社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制。借鑒“萊茵河2000行動(dòng)計(jì)劃”的成功經(jīng)驗(yàn)，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償”的總體原則，探索成立股份制管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)資本投入海洋生態(tài)補(bǔ)償，籌建海洋生態(tài)補(bǔ)償彩票、海洋生態(tài)補(bǔ)償基金會(huì)、海洋生態(tài)補(bǔ)償公益團(tuán)體，吸收全球環(huán)境基金（GEF）、世界自然基金會(huì)（WWF）、世界自然協(xié)會(huì)等基金會(huì)、非政府組織的社會(huì)資金參與海洋生態(tài)補(bǔ)償，進(jìn)一步拓寬海洋生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道。針對船舶油污、核泄漏海洋污染、海洋巨災(zāi)等海洋災(zāi)難事故，探索建立強(qiáng)制性責(zé)任海洋生態(tài)社會(huì)保險(xiǎn)制度。緊扣6.18世界海洋日、全國海洋宣傳日等重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)，依托全媒體宣傳矩陣，廣泛開展海洋生態(tài)文明理念與海洋生態(tài)補(bǔ)償宣教，著力調(diào)動(dòng)民眾參與海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性、創(chuàng)造性，協(xié)同政府、市場共同治理海洋污染，進(jìn)一步改善海洋生態(tài)環(huán)境。

（三）緊扣生態(tài)治理科技化趨勢，審慎處理好互聯(lián)互通與共建共享的關(guān)系，以防治結(jié)合為導(dǎo)向，著力提升海洋生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)戰(zhàn)略支撐。一是全面構(gòu)建涉海公共服務(wù)體系。深化浙江數(shù)字海洋、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)境、海域動(dòng)態(tài)、海島管理等信息平臺(tái)建設(shè)，以大數(shù)據(jù)為支撐，構(gòu)建集云計(jì)算、云數(shù)據(jù)和云服務(wù)于一體的“海洋云”，建設(shè)涉海行業(yè)共享網(wǎng)、公眾服務(wù)網(wǎng)和岸海接入網(wǎng)，打造數(shù)字化、專業(yè)化、立體化的涉海公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。聚焦海洋經(jīng)濟(jì)、資源開發(fā)、海洋環(huán)保、海洋安全等關(guān)鍵領(lǐng)域，加快海洋信息體系建設(shè)，提供海上通信、海上定位、海洋資料及情報(bào)管理等服務(wù)，提高海洋工程環(huán)評、海域使用論證、海洋工程勘查、海洋氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估等綜合服務(wù)水平，提升海域治安管理能力，形成智能搜集、智能調(diào)控、智能決策、智能服務(wù)的“智慧海洋”發(fā)展體系。二是全力加強(qiáng)海洋環(huán)境綜合防治。聚焦環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，優(yōu)化趨勢性監(jiān)測站點(diǎn)布局，重點(diǎn)加強(qiáng)對海陸交界處、陸源排污口、港灣潮間帶、重點(diǎn)養(yǎng)殖區(qū)等環(huán)境監(jiān)測，健全實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、立體海洋環(huán)境監(jiān)測體系。探索構(gòu)建海洋環(huán)境基礎(chǔ)信息與預(yù)警服務(wù)平臺(tái)，建立海洋資源環(huán)境承載力預(yù)警機(jī)制，深化風(fēng)險(xiǎn)源排查、綜合性評估，提升海洋突發(fā)事件應(yīng)急管理能力。實(shí)施陸源排污總量控制計(jì)劃，建立陸源污染物排海許可制度，探索“污染者付費(fèi)”制度，進(jìn)一步推動(dòng)陸域結(jié)構(gòu)減排、工程減排及管理減排。健全區(qū)域聯(lián)動(dòng)、陸海聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，加大杭州灣、象山灣、三門灣等重點(diǎn)區(qū)域的污染防治力度，深化海水養(yǎng)殖、海洋船舶污染防治，加強(qiáng)海洋傾廢管理，探索建立涉海部門間數(shù)據(jù)共享、定期通報(bào)和聯(lián)勤執(zhí)法制度，健全“海域—流域—陸域”三級污染防控體系。三是全速深化海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。統(tǒng)籌海域、海島和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)海洋生態(tài)紅線制度，加強(qiáng)對海洋特別保護(hù)區(qū)（海洋公園）、海洋生態(tài)紅線區(qū)等海洋生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，全力保護(hù)與修復(fù)河口、海灣、岸線、海島等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)，提高海洋生態(tài)承載力和海洋資源接續(xù)性。開展海洋生物多樣性普查，建立海洋生物多樣性信息管理系統(tǒng)。加強(qiáng)海洋瀕危物種保護(hù)和外來入侵物種防范管理，加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃和管理。堅(jiān)持自然恢復(fù)與人工修復(fù)相協(xié)調(diào)，實(shí)施藍(lán)色海灣整治行動(dòng)，以改善海灣環(huán)境質(zhì)量為核心，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)環(huán)境整治、景觀修復(fù)與生物保護(hù)，努力恢復(fù)海灣生態(tài)功能；實(shí)施黃金岸線修復(fù)行動(dòng)，深化侵蝕性岸線修復(fù)整治，探索順岸式圍填岸線占用補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)定自然岸線保有率；實(shí)施生態(tài)海島創(chuàng)建行動(dòng)，以大陳島、南麂列島等重點(diǎn)海島整治修復(fù)為抓手，營建生態(tài)島礁、修復(fù)受損島體，著力提升海島綜合開發(fā)價(jià)值。

表3 海洋生態(tài)損害評估優(yōu)化程序

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