翁亞波

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)劃分

簡(jiǎn)而言之，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指的是地方政府無(wú)法按期限償還的債務(wù)，而這極易會(huì)給地方財(cái)政甚至是整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)造成損害。而只有明確風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，側(cè)能夠有效提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（一）負(fù)債數(shù)額過(guò)大導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)過(guò)多容易出現(xiàn)償還日還款不足的現(xiàn)象。從債務(wù)的性質(zhì)來(lái)看，這種風(fēng)險(xiǎn)是地方政府債務(wù)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。雖然我國(guó)嚴(yán)格控制著地方政府的債務(wù)行為，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比債務(wù)數(shù)額并不大，但是也不可忽視這一風(fēng)險(xiǎn)的存在。有關(guān)調(diào)查顯示，近年來(lái)，我國(guó)地方政府的平均負(fù)債率呈逐年上升的趨勢(shì)，一些地方政府負(fù)債率已超過(guò)55%，甚至超過(guò)300%，極大的影響了地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以及地方經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

（二）債務(wù)的多樣化帶來(lái)的隱患

形式的“多元化”是我國(guó)地方政府債務(wù)的顯著特點(diǎn)，一些地方政府千方百計(jì)從各個(gè)領(lǐng)域和渠道舉債，致使債務(wù)來(lái)源和類(lèi)別越來(lái)越多，且復(fù)雜，從而埋下絕大隱患。一般來(lái)說(shuō)，該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要有外債、國(guó)債，救助資金、政改債務(wù)以及基建差額、政府擔(dān)保債務(wù)等的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。盡管這些債務(wù)賬目是透明的、公開(kāi)的，不過(guò)在大部分情況下，大多數(shù)地方政府在預(yù)算和債務(wù)計(jì)算過(guò)程中并不包括這些明確的債務(wù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深入，這些逐漸增加的不確定性風(fēng)險(xiǎn)使得地方政府，甚至整個(gè)國(guó)家面臨的風(fēng)險(xiǎn)亦在加大。

（三）債務(wù)資金使用效率不高帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)指的是，由于管理效率不高使得債務(wù)資金使用不合理，或是長(zhǎng)期閑置無(wú)法獲得收益的風(fēng)險(xiǎn)。而目前，我國(guó)地方政府債務(wù)的使用方法普遍缺乏應(yīng)有的科學(xué)性、合理性，加上監(jiān)督力度不足，投資回報(bào)效率低下，債務(wù)的償還能力不足進(jìn)而提高了債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

（一）政府融資渠道不暢

當(dāng)前，我國(guó)還處在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷改革的背景下，所以還在一定程度上存在行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。此外，地方財(cái)政資金需求繼續(xù)增加，而增收節(jié)支的努力不盡人意，導(dǎo)致不規(guī)范的融資行為越來(lái)越多，這直接致使了使用資金上出現(xiàn)混亂，對(duì)于此問(wèn)題，當(dāng)期正常通常都是結(jié)合自身具體狀況，設(shè)置融資平臺(tái)，且運(yùn)用地方金融機(jī)構(gòu)在達(dá)到政府融資的目的，并且其認(rèn)為能夠融資越多就越好，并非是基于自身償還能力來(lái)對(duì)融資金額進(jìn)行合理預(yù)估，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重而失去信譽(yù)。

（二）財(cái)稅制度創(chuàng)新程度不足

完善的財(cái)稅制度是確保當(dāng)?shù)卣\(yùn)行良好的一項(xiàng)關(guān)鍵體制，同時(shí)也是當(dāng)?shù)卣Ｊ杖氲闹匾獊?lái)源。隨著稅改的不斷深入，中央和地方政府收入差距越來(lái)越大，就當(dāng)前通過(guò)分析中央與地方財(cái)政配合效果可知，因?yàn)闆](méi)得科學(xué)劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，從而導(dǎo)致目前財(cái)政支付沒(méi)有一個(gè)切實(shí)法律依據(jù)，且缺乏有效法治約束，資金的使用分配效率也就不高，占用、挪用資金的現(xiàn)象屢禁不止更是雪上加霜。而且我國(guó)缺乏有效的創(chuàng)新財(cái)稅制度，直接致使當(dāng)?shù)刎?cái)政大幅縮減，久而久之惡性循環(huán)導(dǎo)致其債務(wù)越累越高。

（三）債務(wù)監(jiān)督機(jī)制乏力

地方政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)階段債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和掌控，必須依靠財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)、有效以及可靠性。因此，完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制來(lái)規(guī)范地方政府債務(wù)動(dòng)作是十分有效與必要的措施。由于目前政府財(cái)政審計(jì)和統(tǒng)計(jì)機(jī)制尚不完善，而且地方政府融資的形式與方式存在許多缺陷，尤其是缺乏合理性和合法性，大部分地方政府都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)透明、公開(kāi)信息，而致使審計(jì)機(jī)構(gòu)無(wú)法能夠正確判斷其資金來(lái)源及其架構(gòu)，而這代表著無(wú)法在根本上對(duì)當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)行為進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策探究

（一）依法融資，謹(jǐn)慎運(yùn)營(yíng)

目前，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)管理行為提出了新的要求。因此，地方政府對(duì)于債務(wù)最為合理的處理手段就是必須依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理、融資。收付實(shí)現(xiàn)制是我國(guó)多數(shù)地方政府采取的財(cái)務(wù)核算方式，然而眾這種制度的本身存在諸多不足。因此，目前各級(jí)政府計(jì)算債務(wù)都應(yīng)采用職權(quán)負(fù)責(zé)制，償還債務(wù)的責(zé)任應(yīng)由有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，并歸入監(jiān)督和會(huì)計(jì)核算范圍。除此之外，應(yīng)充分考慮評(píng)估期間的地方政府債務(wù)對(duì)于今后債權(quán)責(zé)任的影響，以達(dá)到防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。同時(shí)，在財(cái)政運(yùn)作過(guò)程中，地方政府也應(yīng)保持謹(jǐn)慎、前瞻的態(tài)度，來(lái)面對(duì)其中存在一些缺陷，以及難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）正確引導(dǎo)，合理調(diào)控

我國(guó)地方政府的舉債形式、方式復(fù)雜多樣，也存在許多不合理的行為，但不可簡(jiǎn)單進(jìn)行否定，對(duì)不同的舉債方式、形式要進(jìn)行正確的引導(dǎo)，特殊情況特殊對(duì)待。同時(shí)，資本市場(chǎng)是地方政府融資的主要來(lái)源，然而資金雄厚以及運(yùn)行狀況良好的資本市場(chǎng)才是地方政府優(yōu)先考慮的選擇，并應(yīng)以多種類(lèi)型的資產(chǎn)搭配進(jìn)行運(yùn)作。如此不但有效的解決可地方政府的融資渠道，而且降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于強(qiáng)化地方政府的財(cái)務(wù)管理。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，正確引導(dǎo)政府的融資行為，合理調(diào)控，在保障政府信用形象的前提下，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的合法性與合理性。

（三）規(guī)范管理，積極應(yīng)對(duì)

為實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，在進(jìn)行舉債之前，首先要當(dāng)?shù)氐娜舜蟪Ｎ瘯?huì)進(jìn)行報(bào)告，在經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)的審議合格后再交由當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門(mén)實(shí)施。債務(wù)行為的評(píng)估應(yīng)建立在投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性分析基礎(chǔ)上，若是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)于債務(wù)資金的進(jìn)入，相關(guān)部應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格限制。除此之外，還要警惕政府內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象，為降低政府的負(fù)債率而為一些民間企業(yè)以及融資平臺(tái)提供便利。在做好以上工作的同時(shí)，地方政府的債務(wù)部門(mén)應(yīng)根據(jù)自身的負(fù)債情況，積極應(yīng)對(duì)，做好償債資金的準(zhǔn)備工作。

（四）建立體系，有效預(yù)警

對(duì)于自身的舉債情況，地方政府應(yīng)有一個(gè)較為明確的認(rèn)識(shí)，并對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行提前界定，促進(jìn)得放政府債務(wù)預(yù)警與防控機(jī)制的形成。建立健全的、有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)督體系，是中央財(cái)政與地方財(cái)政為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀調(diào)控與管理的必要手段。為有效提升地方政府對(duì)于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政赤字、債務(wù)情況等指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。在制度、體系的建立方面，形成定期分析財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、上報(bào)財(cái)務(wù)是極為重要的內(nèi)容之一。若是監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)有著明顯的超出了限定臨界點(diǎn)的趨勢(shì)，應(yīng)立即發(fā)出預(yù)警通過(guò)并及時(shí)上報(bào)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)題。除此之外，為應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須有針對(duì)性的提前做好預(yù)案同，才能實(shí)現(xiàn)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效地控制。

（五）適度舉債，及時(shí)還債

第一，應(yīng)當(dāng)要合理適度的舉債，如此一來(lái)不但鞥能夠與歐珠與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且還不會(huì)導(dǎo)致地方政策存在巨大支出壓力。而且通過(guò)對(duì)地方債務(wù)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格把控，適度舉債方可以切實(shí)防范地方債務(wù)不斷增加，并且對(duì)其相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。第二，地方政府在舉債過(guò)程中，需要對(duì)是否有必要進(jìn)行舉債，和自身地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及財(cái)務(wù)承受能力，避免有無(wú)計(jì)劃、無(wú)用途債務(wù)出現(xiàn)。而且還要通過(guò)合力計(jì)算以及全面分析，來(lái)詳細(xì)制定地方政府債務(wù)規(guī)劃，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低。第三，地方政府需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行債務(wù)清償，如此一來(lái)不但能夠提升地方政府信用，形成良性的再無(wú)循環(huán)，而且還能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。需要注意是，在對(duì)債務(wù)進(jìn)行償還過(guò)程中，需要對(duì)相應(yīng)償還債務(wù)主體進(jìn)行明確，避免出現(xiàn)責(zé)任推卸現(xiàn)象出現(xiàn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下，受多種主客觀因素地影響我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出不斷攀升的局面，對(duì)此這就要求相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取一些行之有效的對(duì)策予以防范，從而為保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（作者單位為寧波梅山島開(kāi)發(fā)投資有限公司）