翁孫哲 曹贊剛

[摘要]《超級基金法》是美國關(guān)于土壤污染修復的專門性立法，該法規(guī)定，在土壤污染的修復過程中，除非特殊情況，是禁止公民訴訟的，其目的是為了及時修復環(huán)境損害，保護公眾健康和安全，但是絕對禁止訴訟，也可能造成土壤污染修復的延誤，導致修復資金增加，從而加重了責任人的負擔。因此，是否應允許在土壤污染修復過程中的公民訴訟，需要利益平衡。立法應明確載明修復過程中允許公民訴訟的情形以及原告提起訴訟時應承擔的義務。

[關(guān) 鍵 詞]土壤污染 公民訴訟 利益平衡 司法審查

[作者簡介]翁孫哲（1980-），男，浙江永嘉人，浙江警察學院法律系副教授，博士，研究方向為環(huán)境法；曹贊剛（1971-），男，浙江蕭山人，浙江警察學院法律系講師，浙江大學法律碩士，研究方向為民法學。

[中圖分類號]D912.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）03-0087-11

無論在美國還是在我國，土壤污染都已經(jīng)成為不容忽視的生態(tài)環(huán)境問題，作為土壤污染防治的綜合性法律，美國《超級基金法》自1980年實施以來，推動美國土壤污染治理與修復。我國土壤污染法律正在制定中?！冻壔鸱ā访鞔_政府在治理與修復土壤污染后可以向責任人追償修復費用，同時《超級基金法》允許對政府治理修復行動提起公民訴訟，以平衡責任人、受害人與政府的多種利益。了解《超級基金法》公民訴訟的立法及其運作，對我國的土壤污染防治立法具有借鑒意義。

一、 公民訴訟的內(nèi)涵以及法理

（一） 公民訴訟的內(nèi)涵

公民訴訟是指為保障法律的實施，公民、團體依據(jù)法律的授權(quán)代表社會公益對違反環(huán)境法律的行政機構(gòu)或私人、組織提起訴訟。①公民訴訟是法律的私人執(zhí)行，是政府執(zhí)行環(huán)境法的補充。公民訴訟在美國已經(jīng)有多年歷史。隨著公民訴訟作用的凸顯，在近三十四年間，公民訴訟行為以引人注目的速度迅速增長，1978-1983 年，平均每年公民訴訟的通告不少于100宗，其中大部分是根據(jù)清潔水法而提起。相比而言，1995-2002 年，該類通告每年約550宗，覆蓋環(huán)境法的諸領(lǐng)域。自 1993-2002 年的十年間，聯(lián)邦法院平均每年對110宗案件作出判決，其中每年平均有83宗，即幾乎75%的案件是公民訴訟。每年最少有850宗公民訴訟的法律意見、意圖訴訟的通告、控告、法院指令發(fā)出。這些數(shù)據(jù)有助于解釋為什么美國聯(lián)邦最高法院“已經(jīng)不得不將環(huán)境法看作是一個獨立的法學領(lǐng)域，而不是在環(huán)境保護處于危險邊緣時一系列偶發(fā)的法律事件的集合?！雹俟裨V訟已經(jīng)成為美國環(huán)境法的重要組成部分，成為法學研究的重要題材。

（二） 公民訴訟的法理基礎

公民訴訟的理論基礎是私人檢察總長理論，美國司法和理論界并沒有對私人檢察總長作出定義，該名稱是與檢察總長的類比中得出，檢察總長可以為保護公共利益對行政違法行為提起訴訟，那么國會也可以授權(quán)普通人提起訴訟。從中可以看出，公民訴訟的目的是為了保護公共利益，即使是這樣的訴訟中，原告本身的利益也受到侵害，它與私益訴訟中原告僅為了其自身利益不同。根據(jù)美國憲法第三條對于訴訟資格的規(guī)定，原告提起訴訟需要符合以下三個條件：①實際損害；②因果關(guān)系；③可救濟性。由于環(huán)境單行法中都規(guī)定了公民提起訴訟的情形，訴因已經(jīng)規(guī)定在公民訴訟條款中。但是私人檢察總長理論對于實際損害和可救濟性產(chǎn)生直接影響。在公民訴訟中，受損的利益主要是公共利益，同時私人訴訟以追求獲得賠償為目的；在公民訴訟中，救濟主要是處罰和禁令，以阻止對于公共利益的繼續(xù)侵害。②由此可以看出，公民訴訟在關(guān)于“對環(huán)境本身的損害”的糾紛中，發(fā)揮著積極的作用。

二、 《超級基金法》中公民訴訟的條款內(nèi)容

《超級基金法》對公民訴訟也已經(jīng)作出了規(guī)定，行政機關(guān)如果怠于履行職責或履行職責不當，公民可以提起訴訟，但是《超級基金法》中公民訴訟具有一定的特殊性。

（一） 《超級基金法》公民訴訟的規(guī)定

《超級基金法》中關(guān)于公民訴訟的規(guī)定主要是第310條（a）款③，（a）款第（1）（2）項對公民訴訟的雙方當事人和提起訴訟的理由都作出了明確的規(guī)定，并且從中可以看出公民訴訟與單純私益訴訟的區(qū)別。公民訴訟目的是為了保護公共利益，或者是要求被告遵守已生效的任何標準、規(guī)章、條件、要求或命令，或者是要被告履行行政職責。第（1）項中雖然被告也可以是美國聯(lián)邦政府和在美國憲法第十一條修正案許可范圍內(nèi)的其他任何政府部門或機構(gòu)，但是其訴因是因為這些機構(gòu)本身像私人主體那樣成為責任方，而第（2）項中政府機構(gòu)或官員成為被告是基于其沒有履行其應當履行的職責。因此在《超級基金法》中，可以提起公民訴訟的范圍是比較廣泛的，有助于彌補污染發(fā)生后行政救濟的不足，特別是在政府機構(gòu)本身就是污染的責任主體或不履行職責的情形中，公民訴訟的存在十分必要。

（二） 《超級基金法》公民訴訟的禁止情形

《超級基金法》中公民訴訟的特殊性在于其不是針對環(huán)境保護署沒有履行土壤污染修復責任提起訴訟，而是針對環(huán)境保護署履行中存在不當提起訴訟，并且只有在修復行動完成后才可以提起訴訟，之所以法律規(guī)定公民只能在土壤污染修復行動完成后才可以提起訴訟，是具有充足的理由的。

1980年國會通過的《超級基金法》中并沒有關(guān)于公民訴訟的條款，因此環(huán)境保護署進行土壤污染修復行動時，潛在責任人會提起訴訟來拖延修復，并減少其可能的責任，法院意識到潛在責任人的這一經(jīng)濟誘因，從而不允許在修復行動中潛在責任人對環(huán)境保護署進行挑戰(zhàn)，以防止?jié)撛诋斒氯藧阂馔涎有迯偷倪M行。1986年的《超級基金法修正和再授權(quán)法》中采納了法院的立場，并規(guī)定為113條（h）款，具體如下規(guī)定：聯(lián)邦法院對于根據(jù)104條選擇的任何修復或修復行動和根據(jù)106條簽發(fā)的行政命令的任何挑戰(zhàn)沒有審查權(quán)，但有以下五個例外：“（1）對反應費用、賠償金進行追償訴訟或?qū)で蠓謹傇V訟；（2）執(zhí)行106條下的行政命令的訴訟或追繳違反該命令的罰款；（3）106條（b）款（2）項的賠償訴訟；（4）指控根據(jù)104條已經(jīng)采取的或者根據(jù)106條承擔的清除或修復行動違反本法；但是該種訴訟在修復行動已經(jīng)在場地上進行，不能對修復行動提起；（5）根據(jù)106條，美國政府推動強制修復行動?！顿Y源保護和再生法》中也規(guī)定了禁止訴訟的條款?！雹倏梢钥闯?，在修復過程中，環(huán)境保護署可以基于追償修復費用等理由對責任人提起訴訟，這些訴訟的目的也是為了能及時修復場地。

從上述可以看出，在《超級基金法》中的公民訴訟，只有在清除或修復行動已經(jīng)完成的情形下被提起，而對于正在進行中的清除或修復行動，是不能提起訴訟的，其目的如下：一是為了迅速地修復土壤污染，由于土壤污染特別是已經(jīng)列入優(yōu)先清理名錄的土壤污染，其污染程度較深，對公眾身體健康和財產(chǎn)安全的威脅是客觀存在的，甚至還是迫在眉睫，如果允許在這個過程中訴訟并且導致修復程序的中止，不僅公民的身體健康和財產(chǎn)安全無法得到保障，甚至可能會造成更大的污染損害。二是避免潛在責任人就其自己的責任和財務問題在修復行動中和環(huán)境保護署進行持久的訴訟，延誤修復行動。因為在1980年《超級基金法》通過后，潛在責任人為減少自己的責任，就責任和財務問題提起策略性訴訟，往往導致修復的延誤，據(jù)統(tǒng)計近半的超級基金被用于訴訟、官僚和研究中，根據(jù)2003年7月美國審計署發(fā)布的《超級基金項目：現(xiàn)狀與未來財政挑戰(zhàn)》，2002年在超級基金總的支出中清除和修復費用所占的比例只有46%，不到總費用的一半。②三是在修復中禁止公民訴訟的另一理由建立在可推翻的假定基礎之上，即由于政府是公共利益的代表，政府在執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管時是從整個社會的公共利益出發(fā)，勤勉地進行決策，其所選擇的修復方案是有助于修復環(huán)境損害的，而原告往往難以推翻該假定。

對于《超級基金法》中的這一條款，實踐中產(chǎn)生以下問題：一是土壤污染修復進行中能否提起公民訴訟，這涉及到對于法條本身的詞語內(nèi)涵如何理解；二是當事人能否根據(jù)其他聯(lián)邦環(huán)境法對于正在進行中的修復行動提起訴訟。對于前一個問題，聯(lián)邦上訴法院基本上形成一致看法，即該條排除一切針對正在進行中的修復行動的公民訴訟。為迅速地修復土壤污染，在政府修復土壤污染過程中，排除司法審查是一個原則。但是對于這種立場可以展開討論，即《超級基金法》的具體條款的目的同整部法律的目的之間的聯(lián)系。113條（h）款很明顯是為了能解決訴訟延遲修復的問題，但是整部《超級基金法》的根本目的在于通過修復，保護公眾健康或環(huán)境，政府在修復過程中，環(huán)境保護署選擇的修復行動標準不高，不能百分之百地假定其修復行動是為實現(xiàn)修復污染，也可能是在修復方法采用不當或政府要求第三方修復時，第三方不負責任而產(chǎn)生更大的污染。在修復過程中，當修復方案不當或者產(chǎn)生對于公眾健康或環(huán)境的更大的危險應否允許相關(guān)主體提起訴訟，需要考慮多方面因素。對于第二個問題，實踐中確實有許多訴訟是在修復程序中依據(jù)其他法律提起，有的法院受理作出判決；同時也有法院沒有對原告依據(jù)其他法律提起的訴訟進行審理，雖然法院之間存在認識不一致，但確實原告提起訴訟的理由需要法院嚴肅對待。

從更深層次講，在修復中禁止公民訴訟涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的互動。有學者認為，按照國家形態(tài)、公共行政的模式以及政治-法律模式的不同，行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系先后發(fā)展出了“夜警國家”、“福利國家”和“風險社會”三種模式。①不同模式下，行政權(quán)與司法權(quán)的作用存在差別。在風險社會階段，隨著工業(yè)發(fā)展和科技發(fā)展，不確定性增加，所產(chǎn)生的事故糾紛增多，行政權(quán)呈現(xiàn)出積極擴張的趨勢，以應對日益復雜的社會。同時司法發(fā)揮能動性，更加注重對行政程序的審查，以確保權(quán)利不被濫用。土壤污染修復也具有高度的復雜性和不確定性，甚至在修復過程中會產(chǎn)生無法預料的損害，因此也應當尊重行政權(quán)的作用，充分利用行政權(quán)的優(yōu)勢來解決環(huán)境損害問題。但是行政權(quán)擴張也存在一定的消極作用，特別是行政機關(guān)拖延修復，因此需要發(fā)揮司法對行政權(quán)的審查作用，更好地實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。

三、 《超級基金法》實踐中公民訴訟的典型案例

在《超級基金法》的司法實踐中，已經(jīng)有多起針對政府土壤污染修復行動的公民訴訟，這些案例中表明了一些需要繼續(xù)討論的問題：如何理解修復行動；法院依據(jù)什么標準對原告提起的公民訴訟進行審查；這些問題直接影響到法院決定要不要對案件進行司法審查，也影響到原告的訴求能否得到實現(xiàn)。

（一） 法院不允許對公民訴訟進行司法審查

在特定情形下，允許當事人在修復中提起公民訴訟，反而有利于政府及時進行修復，否則政府可能會延期修復，造成更大的損害，特別是對一些已經(jīng)形成的污染歷史比較長且損害仍在繼續(xù)的土壤污染，政府從調(diào)查場地到結(jié)束修復需要經(jīng)歷漫長的時間。Cannon V.Gates案中就是類似情形，法院卻不允許司法審查。

在該案中，原告在1945年將場地出租給政府，政府在使用航空油等油料過程中釋放的毒物使土地遭受污染，從污染發(fā)生到發(fā)現(xiàn)污染，然后啟動司法救濟程序經(jīng)歷了數(shù)十年的時間；而且政府從發(fā)現(xiàn)污染到準備采取修復行動也經(jīng)歷了很長時間。原告根據(jù)不同的法律對政府提起訴訟，但是最終并沒有得到救濟。1998年11月，Cannon家族的后人根據(jù)聯(lián)邦侵權(quán)索賠法對美國政府提起訴訟，地區(qū)法院認為陸軍測試構(gòu)成繼續(xù)性侵入或妨害，支持了Cannon的訴訟請求。Cannon獲得了160936.85美元的賠償金，但是第十巡回法院推翻了該判決。②2005年11月，Cannon家族的后人根據(jù)固體廢棄物處理法對國防部提起訴訟。地區(qū)法院引用113（h）撤銷了案件，當政府啟動調(diào)查時，它已經(jīng)進行修復行動。1993 年，空軍制作了項目報告，報告稱陸軍已經(jīng)在Cannon的場地上進行測試，表明了該區(qū)域的潛在威脅，并建議進行附加的調(diào)查。2001年，一份檔案研究報告的附錄發(fā)布，2006年一份場地檢查工作計劃發(fā)布。但是每一研究僅停留在草案階段，政府沒有提供一個時間表或采取任何修復行動。③

為支持地區(qū)法院的撤案，第十巡回法院關(guān)注：（1）環(huán)境保護署是否已經(jīng)選擇了《超級基金法》中的清除或修復行動；（2）Cannon家族后人的訴訟是否構(gòu)成對該行動的挑戰(zhàn)。在詳細地對《超級基金法》中的清除或修復行動進行定義之后，上訴法院認為，政府制作的檔案檢索報告和以前使用過的國防場地工程評估和成本分析報告草稿，表明政府開始監(jiān)督、評估、鑒定危險廢棄物排放或排放的威脅，因此構(gòu)成《超級基金法》中的清除行動。①在該案中，雖然政府在從1993年開始的十幾年時間里著手進行修復，但是并沒有形成真正的修復方案，也沒有真正進行修復。其制作相關(guān)報告的時間是斷斷續(xù)續(xù)的，容易讓人懷疑政府是不是真正打算進行修復。雖然上訴法院也對修復的長時間拖延表示同情，但法院認為政府的行動構(gòu)成修復，如果政府真正啟動修復，那么從修復方案的選擇、修復技術(shù)的篩選和修復行動的進行，在時間上應該是連續(xù)的，除非有工程上或者其他難以克服的理由，各個環(huán)節(jié)的時間間隔不應那么長，因為這會嚴重延誤土壤污染的修復，造成更大的環(huán)境損害。因此法院否認對該案的管轄，特別是在環(huán)境損害已經(jīng)確定存在以及Cannon家族依據(jù)聯(lián)邦侵權(quán)索賠法尋求救濟無果的情況下，對于保護原告的利益和環(huán)境安全是不利的。

（二） 法院允許對公民訴訟進行司法審查

1. United states v.Princeton Gamma-tech案

在United states v.Princeton Gamma-tech案中，場地被列入全國優(yōu)先修復名錄，環(huán)境保護署對場地進行了初步調(diào)查并要求修復，隨后發(fā)布決策記錄并概述了修復計劃。1991年，環(huán)境保護署對Princeton gamma-tech提起追償費用之訴，該訴訟是在修復行動進行之中進行的，Princeton Gamma-tech對環(huán)境保護署提起了交叉起訴，要求法院簽發(fā)禁令禁止環(huán)境保護署繼續(xù)進行修復，認為該修復計劃惡化了已經(jīng)存在的環(huán)境損害，并對將來環(huán)境造成不可修補的損害。②該案是《超級基金法》實施以來在土壤污染修復過程中依據(jù)該法提起的公民訴訟，因此具有一定的意義，但是該案具有一定的特殊性。地區(qū)法院認為，Princeton Gamma-tech請求不屬于法院管轄，但第三巡回法院卻認為法院可以對環(huán)境保護署的行為進行司法審查。該案中，法院從立法目的、程序特殊性以及《超級基金法》第113條（h）款（4）項關(guān)于公民訴訟的條款等三個方面來論證司法審查的合理性。③當然，該案中，上訴法院只是闡明了法院可以在環(huán)境損害修復程序中對公民訴訟進行司法審查，并沒有直接為Princeton Gamma-tech提供救濟，而要求Princeton Gamma-tech提供充分證據(jù)證明政府修復行動的不當，并由初審法院來決定是否給予救濟。

該案的程序具有特殊性，它是在環(huán)境保護署完成修復行動前對Princeton Gamma-tech提起費用追償之訴，Princeton Gamma-tech對環(huán)境保護署的修復行動提出挑戰(zhàn)。這區(qū)別于以往的案件，因為以往的案件是在環(huán)境保護署完成修復行動后對潛在責任人提起訴訟。在該訴訟中，法院明確以下兩個事實：一是法院對追償費用訴訟的管轄權(quán)是否包括對環(huán)境保護署挑戰(zhàn)訴訟的管轄權(quán)；二是否定在修復行動完成前對該行動挑戰(zhàn)的訴訟是否會帶來利益，這種利益重要到可以剝奪法院的管轄權(quán)，即使在修復行動進行中環(huán)境保護署提起費用追償之訴。法院認為，即使直到修復行動完成后才可以對其進行挑戰(zhàn)有合理的理由，也必須認識到《超級基金法》同樣授權(quán)環(huán)境保護署在修復行動完成前提起追償費用之訴。對于以下兩種訴訟《超級基金法》本身并沒有進行區(qū)分：所有修復行動已經(jīng)完成后提起的追償費用的訴訟；修復行動處于進程中提起的追償費用的訴訟。既然環(huán)境保護署已經(jīng)提起追償費用之訴，那么法院就有管轄權(quán)。④追償費用訴訟必然會涉及到對于修復行動的適宜性進行討論，而責任人是修復費用的承擔主體，修復不當造成修復費用增加，對其不利，因此反訴是合理的。

特別是，法院認識到在土壤污染修復中允許公民訴訟，對環(huán)境保護署也是有利的。如果法院對反應行動的合法性及其將產(chǎn)生的費用予以支持，在修復結(jié)束后，責任人與環(huán)境保護署達成和解的可能性更高。另一方面，如果法院發(fā)現(xiàn)修復行動存在缺陷，那么會對此進行矯正，從而能使有限的超級基金被白白浪費。⑤之所以和解的概率會增加，是因為責任人已經(jīng)無法再通過訴訟的策略來減少自己的責任；又由于和解數(shù)額可能小于責任額，使得責任人和解的積極性增加。

從立法的目的角度而言，《超級基金法》是為了及時修復土壤污染，保護公眾健康（和環(huán)境安全，在修復中禁止公民訴訟是為了及時修復土壤污染。如果允許公民訴訟，法院也認識到責任人存在道德風險，即其會以提起對于公共健康和環(huán)境安全的不可修補的損害的訴訟為策略來拖延修復，但法院指出，允許公民訴訟并不意味著允許無價值的訴訟來拖延重要的修復行動，訴訟策略的存在不能成為剝奪責任人提起合法的對于公共健康和環(huán)境安全不可修補的損害的訴訟的理由。①也就是說，如果環(huán)境保護署在修復中，確實造成對環(huán)境的不可修補的損害，禁止公民訴訟反而無法實現(xiàn)《超級基金法》的目的。

就《超級基金法》的113條（h）款（4）項規(guī)定而言，雖然環(huán)境保護署有資源、專業(yè)和信息的優(yōu)勢，但是環(huán)保署在修復過程中也存在不當之處，造成環(huán)境損害的后果，使《超級基金法》的目的無法達到。特別是《超級基金法》要求修復符合國家應急計劃的要求。在環(huán)境保護署提起的追償費用之訴中，只有當環(huán)境保護署的修復行動符合國家應急計劃的要求時，法院才會批準對其的賠償。如果其修復行動不符合國家應急計劃的要求，法院會否定對其的賠償。為此法院需要對修復行動的實體方面進行審查以確定該修復行動是否符合國家應急計劃。②

2. Frey v.EPA案

在Frey v.EPA案中，Westing house 和其繼任者Viacom從1958年起直到70年代在Bloomington生產(chǎn)電容器，生產(chǎn)中持續(xù)地傾倒包含多氯聯(lián)苯的廢棄物和組件，多氯聯(lián)苯對人神經(jīng)、生育能力、免疫、內(nèi)分泌系統(tǒng)造成了嚴重的影響。1983年，環(huán)境保護署對Viacom 提起訴訟，要求修復受多氯聯(lián)苯和二氯紀等化學物質(zhì)污染的場地。1985年，環(huán)境保護署和Viacom達成同意和解，Viacom挖掘并焚燒從這些場地中產(chǎn)生的毒物。三年后， 原告Sarah Frey等當?shù)鼐用駥Νh(huán)境保護署和Viacom提起訴訟，認為焚燒惡化已經(jīng)存在的健康和環(huán)境風險。地區(qū)法院以缺乏管轄權(quán)為由撤銷案件，第七巡回法院維持了該裁決。1991年，印地安納州通過立法禁止該焚燒項目，環(huán)保署和Viacom重新進行商討和解方案，由于和解方案需要法院批準，當事各方對于Viacom的責任程度存有爭議，地區(qū)法院任命特殊專家來監(jiān)督修復，環(huán)境保護署按要求進行修復調(diào)查和可行性研究，在經(jīng)過公眾通知和評論后，環(huán)境保護署對三個傾倒場地簽發(fā)修正的決定記錄，先將高污染物質(zhì)進行挖掘，其后進行水處理和沉積物清除。在環(huán)境保護署于1999年和2000年完成高污染物質(zhì)的清除后，環(huán)境保護署和Viacom建造臨時的水處理工廠。但直到2005年，水處理和沉積物清除還沒有計劃，更沒有履行。2000年4月，Sarah Frey提起公民訴訟。原告訴訟，挖掘措施不僅沒有阻止多氯聯(lián)苯的排放，而且造成附加污染物排放到大氣、地下水和地表水，請求法院簽發(fā)暫時的停止命令來阻止在其中一場地上的修復行動。法院以選擇的行為沒有完成而駁回訴訟。原告上訴，第七巡回法院發(fā)回重審。上訴法院否決了關(guān)于修復行動可以分階段的觀點，因為從《超級基金法》的文義本身而言，在修復行動完成前，并沒有出現(xiàn)“一個”這樣的量詞，并沒有說一個修復行動或修復計劃的一個階段，表明修復是一個完整不可分割的過程。③但上訴法院在“用于清除場地的積極步驟”和“為監(jiān)控成功而于之后采取的措施”之間進行了區(qū)分。④這表明，在主要的清除行動完成后，當事人可以提起公民訴訟。

在重審中，F(xiàn)rey等認為環(huán)境保護署只選擇了挖掘的計劃，并且挖掘已經(jīng)完成，因此可以提起訴訟。環(huán)境保護署認為挖掘只是修復中的一個階段，還要繼續(xù)進行調(diào)查和評估將來的處置方案，初審法院認可環(huán)保署的立場，F(xiàn)rey等上訴。第七巡回法院認為，因為環(huán)境保護署的記錄并沒有對環(huán)境保護署的研究和調(diào)查階段提供時間表或其他客觀標準。由于沒有確定時間表，環(huán)境保護署可以將研究和調(diào)查尚在進行中而提出適用113（h），原告不能提起公民訴訟。但是如果環(huán)境保護署一直沒有采取具體的行動，而僅僅以調(diào)查和研究為借口，延誤了修復行動，因此原告可以提起公民訴訟。①

該案與Cannon V. Gates形成了強烈的對比，在該案中，環(huán)保署已經(jīng)進行高污染物質(zhì)的清除，但是由于對下階段的修復沒有明確的時間表，雖然土壤污染的整個修復進程并沒有結(jié)束，但是法院認為不讓修復進程處于不確定狀態(tài)而影響環(huán)境安全和公眾利益，允許原告提起公民訴訟。法院的做法值得稱道，因為環(huán)境污染已經(jīng)造成周邊居民健康和生命安全受到威脅，立即阻止對于健康或生命的損害比起事后的賠償更能保護公眾的利益，特別是對一些身體的損害無法恢復的情形下更是如此。

（三） 《超級基金法》中公民訴訟實踐的特點

從以上的案例可以看出，《超級基金法》中公民訴訟實踐具有以下特點：

1. 維護私益的行政訴訟更多。在對政府的修復行動提起公民訴訟的原告，多為與案件存在著直接的利益關(guān)系的當事人，或者是為了救濟自己受侵害的權(quán)利（如土地所有人）或者是為了減少自己潛在的責任份額（如致污責任人），這種訴訟本質(zhì)上就是行政訴訟。相比較于行政公益訴訟，維護私益的行政訴訟中的利益對于當事人而言是直接的。正是由于私益特征的存在，使得訴訟中的原告會采用機會主義策略，為減少其承擔責任的可能，會以無法修復的損害為理由對環(huán)境保護署的修復提起挑戰(zhàn)，以此作為訴訟策略來延遲修復行動的進行，以圖減少和排除其自身所承擔的責任，正是因為這種道德風險的存在，司法審查的必要性不容忽視。

2. 行政公益訴訟較少。雖然在Frey v.EPA案中，當?shù)鼐用裉崞鹆斯裨V訟，使得該訴訟公益色彩較濃，但是原告本身也是受害人。與案件沒有直接關(guān)系的第三方當事人少有在修復過程中提起公民訴訟，使公民訴訟的功能沒有積極發(fā)揮。這與土壤污染修復的復雜性有很大關(guān)系，而環(huán)境行政機關(guān)具有相應的數(shù)據(jù)、人才和資源，而且環(huán)境行政機關(guān)以保護公益為職責，因而對環(huán)境行政機關(guān)進行的修復，少有第三方提起公民訴訟，這種情形的存在是有一定的合理性的。但是在實踐中確實可能存在政府在修復過程中拖延修復和采用的修復方案不當而增加修復費用的情形，甚至對環(huán)境造成更大的破壞，此時應當發(fā)揮第三方公民訴訟的作用。法院對于原告的身份并沒有給予過多關(guān)注。即使是由非責任人的第三方提起的公民訴訟，法院也會受理。在McClellan Ecological Seepage Situation v. Perry案中，原告認為，禁止公民訴訟的條款只適用于土壤污染的責任人，而對第三方不適用，但是法院否決了這種觀點，認為禁止訴訟條款也適用對象并不僅限于責任人，否則會使得適用于公民訴訟的《超級基金法》113條（h）款（4）項顯得多余。②為充分發(fā)揮公民訴訟的“私人檢察總長”功能，法院應當認真對待與案件沒有直接關(guān)系的第三方提起的訴訟。

四、 美國完善《超級基金法》公民訴訟的法理與實踐

雖然《超級基金法》規(guī)定，不得對于政府的修復行動提起公民訴訟，該規(guī)定對于及時迅速地修復土壤污染有非常重要的作用。但是我們必須認識到，土壤污染修復牽涉面廣，需要進行多維度分析，實現(xiàn)利益的平衡。

（一） 承認在修復完成前禁止公民訴訟的有限合理性

在修復中排除公民訴訟，與“私人檢察總長”理論視野中公民訴訟的功能是暗合的。魯賓斯坦教授認為，“私人檢察總長”概念在法律語言中的使用至少可以呈現(xiàn)出三種不同的類型， 每一種都反映了公共利益和私人利益的不同組合：（1）一些私人檢察總長實際上代替了公共檢察總長（的職能）；（2）一些私人檢察總長是作為公共檢察總長（職能）的補充；而（3）一些私人檢察總長則屬于模仿公共檢察總長（的職能），作為一個群體的代表，而且也只能為該群體中的個人服務。①這三種類型在委托人、適用范圍上存在一定的差別，環(huán)境法中的公民訴訟屬于補充的私人檢察總長，也就是說它的存在是為了補充行政救濟的不足，行政救濟依然是主要的救濟方式。這是基于行政的優(yōu)先性而言的，由于環(huán)境行政機關(guān)具有環(huán)境保護知識、專業(yè)和經(jīng)驗，土壤污染的修復應該發(fā)揮這種優(yōu)勢，在修復土壤污染的過程中，禁止公民訴訟正是補充的私人檢察總長理論的體現(xiàn)。

如上，法院采取的一切公民訴訟予以排除的司法審查做法值得進一步探討。首先，禁止司法審查的目的在于迅速地進行土壤污染的修復，避免延誤，及早修復的根本目的在于保護公眾健康和安全。113條（h）款很明顯是為了能解決訴訟延遲修復的問題，但是整部《超級基金法》的根本目的在于通過修復，保護公眾健康或環(huán)境，政府在修復過程中，環(huán)境保護署選擇的修復行動標準不高，不能百分之百地假定其修復行動是為實現(xiàn)修復污染，也可能是在修復方法采用不當或政府要求第三方修復時，第三方不負責任而產(chǎn)生更大的污染。在修復過程中，當修復方案不當或者產(chǎn)生對于公眾健康或環(huán)境的更大的危險應否允許相關(guān)主體提起訴訟，需要考慮多方面因素。其次，何者構(gòu)成修復，修復行動有清除或者修復階段，清除是暫時性地去除污染物質(zhì)，但修復卻是永久性的將環(huán)境修復到污染前的狀態(tài)，清除后會有修復調(diào)查和可行性研究?！冻壔鸱ā分协h(huán)境保護署采取反應行動的步驟：（1）環(huán)境保護署進行清除行動；（2）進行修復調(diào)查和可行性研究，來決定污染的范圍。在可行性研究階段，決定潛在修復措施的成本和收益； （3） 制定環(huán)境修復計劃；（4） 環(huán)境保護署通知利害關(guān)系人使其有機會對該修復計劃進行評論；（5）環(huán)境保護署公布決定記錄，正式建立選定的修復行動。修復行動是一個整體性的計劃，還是分為具體的階段。②如果修復行動是一個捆綁式的一體化的行動，那么即使在清除后環(huán)境保護署進行調(diào)查，但環(huán)境保護署沒有進行修復，期間時間跨度非常長，甚至幾十年，是否仍可以說，修復行動是在進行中而排除司法審查呢？如果排除司法審查，一個顯著的問題是，土壤污染沒有被修復，但是公民特別是受害者卻不能提起訴訟，公眾健康和環(huán)境被侵害的狀態(tài)無法得到改善，與《超級基金法》的立法目的相違背，同時也違反公平正義的法律原則，侵害公民享有的基本人權(quán)。

（二） 注重多元價值的平衡

雖然在修復過程中，保護環(huán)境是政府追求的價值，但是環(huán)境損害的修復實踐中，也經(jīng)常會涉及到其他價值：歷史文化的保護和公民財產(chǎn)權(quán)的保護。這些價值對于現(xiàn)代社會的發(fā)展和人民福利的提高不可缺失，不能簡單地就認為環(huán)境保護的價值要優(yōu)先于歷史文化的保護和公民財產(chǎn)權(quán)的保護。在環(huán)境損害的修復過程中，如果發(fā)現(xiàn)破壞歷史文化遺產(chǎn)和侵害公民財產(chǎn)權(quán)的，是否應當允許依據(jù)憲法或其他法律提起公民訴訟，也曾有過爭議。因為前述《超級基金法》第113條（h）款（4）項規(guī)定的是，如果修復行動違反該法，才可以提起公民訴訟，并沒有明確如果修復行動違反其他法律，是否能夠提起公民訴訟，有法院從保護公民的權(quán)利等法律價值出發(fā)進行了分析。

依據(jù)憲法提起訴訟的理由是違反正當程序原則，正當程序原則是美國憲法的一項基本原則，包含程序性正當程序和實質(zhì)性正當程序。程序性正當程序是指“ 要求一切權(quán)力的行使在剝奪私人的生命、自由或財產(chǎn)時， 必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權(quán)利?！雹蹖嵸|(zhì)性正當程序是指“ 要求國會所制定的法律， 必須符合公平與正義。如果國會所制定的法律剝奪了個人的生命、自由或財產(chǎn)，不符合公平與正義的標準時，法院將宣告這個法律無效?！雹賰烧咴诒Ｗo公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用。從《超級基金法》的內(nèi)容來看，并沒有將其作為允許提起訴訟的條件之一，但是由于保護公民基本權(quán)利是現(xiàn)代法治的重要內(nèi)容，在土壤污染的修復過程中，允許以違反正當程序為由提起訴訟是合理的。在Reeves Bros.，Inc.v.EPA案和Washington park lead committee Inc.v.EPA案中，對于原告提出的憲法性請求權(quán)法院予以認可。②在Reeves 案中原告訴稱，環(huán)境保護署對其私有土地沒有授權(quán)的搜查違反了第十四修正案，弗吉尼亞西部地區(qū)法院認為113條h款并沒有禁止對環(huán)境保護署行動的合憲性的挑戰(zhàn)。在Washington案中，原告提起團體訴訟，訴稱環(huán)境保護署認可的修復計劃要清除和強制疏散私人所有的房屋，但是并沒有對低收入地區(qū)的居民提供救濟，弗吉尼亞東部地區(qū)法院認為受侵害的居民可以對環(huán)境保護署選擇的修復行動提出違憲性歧視的挑戰(zhàn)。③

第一巡回法院在Reardon v.United states 案中，對于《超級基金法》本身的挑戰(zhàn)和環(huán)境保護署根據(jù)《超級基金法》采用的修復行動的合憲性的挑戰(zhàn)進行區(qū)分。④在該案中，原告訴稱環(huán)境保護署在其土地上施加的留置權(quán)沒有進行聽證，違反了第十五修正案中的正當程序條款。法院認為，該訴訟請求不是對環(huán)境保護署執(zhí)行修復或清楚行動進行挑戰(zhàn)，而是對《超級基金法》本身的合憲性的挑戰(zhàn)。

當然，對于當事人能否依據(jù)其他法律提起公民訴訟的問題，其實質(zhì)反映了法院如何在多種沖突的價值中進行選擇，環(huán)境安全、公民自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等價值并不存在孰先孰后的優(yōu)先次序，特別是在環(huán)境損害的范圍大、受影響人群數(shù)量多的時候，即使在修復中侵害公民的財產(chǎn)權(quán)利，也不應允許依據(jù)憲法提起公民訴訟。

（三） 明確司法審查的條件

由于土壤污染的修復涉及到多個環(huán)節(jié)，整個修復環(huán)節(jié)十分漫長，無疑會增加修復費用，絕對地禁止公民針對正在進行的修復行動的公民訴訟，反而會產(chǎn)生更加不利的后果，一是已經(jīng)惡化的環(huán)境損害無法得到修復，公眾的健康也無法得到保障，政府以環(huán)境保護之名行惡化環(huán)境之實。二是責任人可能會面臨承擔更大的責任的可能，如果絕對禁止公民訴訟，對于不正當修復所造成的環(huán)境損害，政府也會以各種理由推卸，如此反而會加大責任人所承擔的責任總額，同時也會對政府造成不當?shù)募睿疀]有動力也沒有約束機制去采用更加適宜的修復方法。因此，應允許在特定情形下，公民可以針對政府的修復行動提起訴訟。

當然，如果允許司法審查，那么潛在責任人也會提起這種訴訟。因為即使不允許潛在責任人提起這種訴訟，當事人也會控制第三人來提起訴訟。在允許潛在責任人提起訴訟的情形下，就存在一種風險，即當事人可能偽裝成提起無法修補的損害的訴訟，其根本目的在于拖延修復或減少自己的金錢負擔。潛在責任人的這種道德風險是客觀存在的，為此就需要設計一種機制來減少潛在責任人的道德風險。一種方法是一旦當事人敗訴，其需要承擔訴訟費用和律師費。二是當事人在提起訴訟時需要施加嚴格條件。為此，原告在提起訴訟時，需要承擔如下舉證責任，一是需要證明環(huán)境保護署所選擇的修復行動計劃造成無法修補的損害；二是需要向法院提供可行的替代的能減少無法修補損害的計劃。⑤如果沒有提供這種替代方案，法院會撤銷案件。法院需要對環(huán)境保護署和提起訴訟一方所提供的計劃進行比較評估，由雙方的科學專家對計劃進行批判和抗辯，并接受法庭的交叉檢查，這種程序能保證環(huán)境保護署更加合理地進行修復選擇程序，也有利于提高決策中多方參與度，盡可能地減少修復對環(huán)境所造成的無法修復的損害。在前述United states v.Princeton Gamma-tech案中，法院也認識到在審查修復行動是否適當?shù)膯栴}上存在的知識和經(jīng)驗局限性，需要依賴有關(guān)領(lǐng)域的專家知識，要求雙方專家出庭，能減少專家被俘獲的風險。

對于不是土壤污染責任人的第三方在修復行動完成前提起的公民訴訟，有學者提出了法院可以進行司法審查的衡平因素：政府采取反應行動的性質(zhì)、反應行動的持續(xù)時間、受控損害的性質(zhì)、排除司法審查的潛在經(jīng)濟影響、聯(lián)邦政府是否要對污染負責。①當然，法院并不需要在每一個案件中都考慮所有因素，這些因素本身也并不存在孰優(yōu)孰劣的問題，由法院結(jié)合具體案件的事實進行分析。應該說，這些因素考慮得比較周全，比如關(guān)于受控損害的性質(zhì)，區(qū)分為金錢損害和對環(huán)境與健康的損害，金錢損害完全可以在修復完成后提起訴訟；但是對于環(huán)境和健康的損害，如果在修復中不予以阻止，會造成逼近的、更大的損害，有必要在修復完成前提起訴訟。修復行動雖為修復土壤污染，但在修復過程中有可能產(chǎn)生水污染、空氣污染，也有可能產(chǎn)生無法修補的損害，甚至會侵害其他法律保護的利益，包括程序上或?qū)嶓w上的利益。有些損害在延誤修復時間后會變得難以修復或者需要投入更大的資金，因此需要考慮以上諸種情形，允許公民訴訟，有利于減少對于環(huán)境和健康的損害，公民訴訟其實也是督促政府更好地履行修復環(huán)境的責任。也只有在允許訴訟所帶來的社會收益超過不允許訴訟的收益時，公民訴訟才是可行的。

五、 對我國的啟示

1.訴訟是督促政府適當?shù)芈男型寥牢廴拘迯拓熑蔚闹匾獧C制。美國的公民訴訟包含公益民事訴訟和公益行政訴訟兩大模塊，我國最高人民法院關(guān)于《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》的司法解釋已經(jīng)為公益民事訴訟提供了法律依據(jù)，公益民事訴訟在我國也已經(jīng)取得了很大的進展和積極的效果。我國法律并沒有規(guī)定環(huán)境公益行政訴訟。有學者認為：“作為現(xiàn)代社會的典型公共問題，環(huán)境問題往往具有多樣性、系統(tǒng)性、綜合性、動態(tài)性、科技性、復雜性、不確定性等特點。對現(xiàn)代環(huán)境問題的修復，主要直接依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力，而不是立法權(quán)和司法權(quán)?！雹谝虼?，環(huán)境行政權(quán)在處理環(huán)境公共事務中處于主導地位，為抑制其消極作用，需要制定一些制約機制，而環(huán)境公益行政訴訟能夠發(fā)揮司法對行政權(quán)的監(jiān)督作用，使政府能適當?shù)芈男型寥牢廴拘迯拓熑巍?/p>

2. 拓寬行政訴訟的受案范圍。在我國目前的《行政訴訟法》中，采用列舉式與概括式相結(jié)合的方式規(guī)定了當事人可以提起行政訴訟的范圍，但是政府不當行政造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞并不屬于受案范圍，因此當事人無法就政府不當修復土壤污染而提起行政訴訟，但是政府在修復土壤污染中存在不當行為也是經(jīng)常出現(xiàn)的，損害了相對人的利益，如果不允許行政訴訟，會造成極大的不公平，也不利于政府履行好保護環(huán)境的職責。因此我國應當對行政訴訟的受案范圍進行修改，允許當事人對政府不當行政行為造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞提起行政訴訟，當然這種不當行政行為也包括不當修復土壤污染。

3. 明確環(huán)境公益行政訴訟的提起條件。政府出于防止公眾的恐慌或土壤污染周邊的土地價值，而有意掩蓋環(huán)境損害的狀況，或者對環(huán)境損害的程度輕描淡寫，從而采取簡單應付性的修復措施或者延誤修復。在修復過程中沒有按照設定的修復方案來執(zhí)行，如本應在封閉環(huán)境中進行修復，而沒有對場地進行封閉使污染物擴散。在修復完成后，沒有按照通用的修復標準來驗收，使遺留的污染物繼續(xù)存在。在這些污染擴大的場合，環(huán)境主管部門存在不可推卸的責任，僅僅通過行政手段或者刑事手段制裁，相關(guān)責任人雖然會被追究法律責任，但是污染的事實還將繼續(xù)存在，因此是否允許環(huán)境公益組織對環(huán)境主管部門提起行政公益訴訟，甚至允許責任人就擴大的部分責任對環(huán)境主管部門提起訴訟，是一個確實需要研究的問題。隨著我國生態(tài)環(huán)境損害賠償試點方案的深入推進，我國在這方面所面臨的實際問題也將逐漸浮現(xiàn)。因此需要對環(huán)境主管部門提起訴訟的條件以及禁止訴訟的條件作出詳細的規(guī)定。

4.設立環(huán)境行政訴訟禁令判決。從以上美國公民訴訟的時間可以看出，法院在此類案件中會作出禁令判決。所謂禁令判決源于英美法系的司法判例，它是指法院判決行政機關(guān)不得從事某種行政行為或者要求行政機關(guān)采取積極措施避免不利后果的出現(xiàn)。但是我國行政訴訟中并沒有禁令判決的種類，“我國行政訴訟已有判決種類的一個共同缺陷是，如果沒有造成實際的損害，法院就無法審查行政行為，從根本上說現(xiàn)有的判決種類都屬于事后的救濟?！雹偈潞缶葷⒉荒芴峁┏浞值木葷?，由于環(huán)境污染往往不僅造成公民的人身、財產(chǎn)損害，也造成環(huán)境自身的損害，損害范圍廣、程度深，不論行政機關(guān)或者排污企業(yè)都無法承擔巨額的賠償責任。而且，環(huán)境損害往往具有長期性、交叉性和累積性的特點，等到事后救濟，往往錯過最佳的預防和救濟時機，導致?lián)p害的擴大，不利于公民環(huán)境權(quán)的保護和生態(tài)文明的建設。因此我國行政訴訟中有必要引進禁令制度。

（責任編輯：亞立）

Abstract： The Superfund Law is the special legislation on soil pollution remediation in the United States. According to the this law 113（h），during the process of remediation of soil pollution，the citizen suit is prohibited except for several situations. It is necessary to prohibit citizen suit to promptly remediate the environmental harm and protect public health. But prohibiting citizen suit absolutely will delay remediating the soil pollution and increase the remediation cost， then increasing the burden of responsibility party. So interest balance is needed to decide whether to permit citizen suit in the process of soil pollution remediation.

Key words： soil pollution； citizen suit； interest balance； judicial review