李晉敏

摘 要：分析農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司產(chǎn)生的背景與運(yùn)營現(xiàn)狀，探討困擾農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司運(yùn)營的主要問題，從體制機(jī)制創(chuàng)新出發(fā)，提出應(yīng)對(duì)對(duì)策，以期促進(jìn)相關(guān)工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)擔(dān)保；新型經(jīng)營主體；銀行

文章編號(hào)：1004-7026（2018）19-0001-04 中國圖書分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村“融資難、融資貴”問題，是長期制約我國“三農(nóng)”尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的一個(gè)“短板”，也始終是黨中央、國務(wù)院密切關(guān)注和迫切解決的問題。近年來，各級(jí)政府和社會(huì)雖然投入巨資不斷構(gòu)建包括銀行信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨、投資基金以及村鎮(zhèn)銀行等新金融業(yè)態(tài)，農(nóng)村金融新格局正在形成，但是金融對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的本質(zhì)屬性要求，使得農(nóng)業(yè)、農(nóng)民“融資難、融資貴”問題仍沒有從根本上得到有效解決，缺抵押、少擔(dān)保仍是困擾農(nóng)民融資的主要因素之一。建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，成為了當(dāng)前我國破解農(nóng)業(yè)融資難題的最為現(xiàn)實(shí)的有效途徑。

1 農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司產(chǎn)生的背景與運(yùn)營現(xiàn)狀

1.1 產(chǎn)生背景

我國目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式主要是一家一戶的分散經(jīng)營模式，規(guī)模小、成本高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，全國農(nóng)林牧漁業(yè)全部貸款僅僅占到全部貸款量的3.75%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加值占我國GDP的9%的發(fā)展速度。一方面，這說明金融還沒有達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)的地步，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)無需過多競(jìng)爭(zhēng)就可完成年度經(jīng)營任務(wù)指標(biāo)；另一方面或從根本上講，“三農(nóng)”的“融資難、融資貴”問題也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“缺陷或失靈”所導(dǎo)致的，它和中小企業(yè)一樣，都屬于群體龐大而個(gè)體弱小，在與大型企業(yè)融資競(jìng)爭(zhēng)中始終處于不利地位，而“三農(nóng)”更弱于中小企業(yè)。

黨的“十九大”提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這就必然要求在按市場(chǎng)規(guī)律辦事的基礎(chǔ)上，對(duì)市場(chǎng)解決不了的農(nóng)業(yè)“融資難、融資貴”問題，由政府公共財(cái)政去破題——建立財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)新機(jī)制，通過以加大財(cái)政性投入來引導(dǎo)和撬動(dòng)更多金融資本支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展，而且考察國際農(nóng)業(yè)“融資難、融資貴”問題發(fā)現(xiàn)，美國、荷蘭等國家都有專門支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)（部門或基金），已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家的一個(gè)通行慣例或運(yùn)行規(guī)則。2015年財(cái)政部等三部門印發(fā)《關(guān)于財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng)[2015]121號(hào)）。2017年4月28號(hào)，汪洋副總理召開全國農(nóng)擔(dān)工作座談會(huì)，自稱“為農(nóng)擔(dān)公司做廣告”。2017年5月財(cái)政部等三部門印發(fā)《關(guān)于做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》（財(cái)農(nóng)[2017]40號(hào)）。

根據(jù)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的立身“政策性、獨(dú)立性、專注性”三原則，國家在財(cái)政部和國家農(nóng)業(yè)擔(dān)保指導(dǎo)委員會(huì)的具體組織和指導(dǎo)下，從中央糧食補(bǔ)貼資金中切出400多億元資金，先后成立了由國家農(nóng)業(yè)擔(dān)保聯(lián)盟公司和33個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）級(jí)農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司所組成的全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，并陸續(xù)投入運(yùn)營。至此，我國正式建立了專事服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化政策性擔(dān)保體系。

1.2 運(yùn)營現(xiàn)狀

由于全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系是在20世紀(jì)末我國開始建立的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系之后建立的，且一部分省的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司由原中小企業(yè)擔(dān)?；蛟贀?dān)保公司分設(shè)而來，因此原有擔(dān)保公司（業(yè)務(wù)包含“三農(nóng)”）對(duì)農(nóng)業(yè)的擔(dān)保再擔(dān)保額度難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。自2015年7月財(cái)農(nóng)[2015]121號(hào)文件下發(fā)到2018年3月底，全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系為農(nóng)業(yè)特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體新增擔(dān)保額度576.2億元，新增農(nóng)業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目15萬個(gè)，且隨著機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步完善和體系的進(jìn)一步嚴(yán)密，呈現(xiàn)出品種不斷豐富、業(yè)務(wù)不斷加速之勢(shì)。

2 困擾農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司運(yùn)營的主要問題

2.1 國家有關(guān)法規(guī)政策層面的問題

2.1.1 農(nóng)業(yè)擔(dān)?，F(xiàn)行政策對(duì)業(yè)務(wù)邊界規(guī)定尚不夠明晰

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)開展的主要政策依據(jù)，只有財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和國家銀監(jiān)會(huì)三部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》（財(cái)農(nóng)[2017]40號(hào)）。這一《通知》，明確了農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的主要服務(wù)對(duì)象、支持產(chǎn)業(yè)、單戶額度、政策內(nèi)外業(yè)務(wù)比例和原則性的保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)救助等政策規(guī)定，為農(nóng)業(yè)擔(dān)保工作的開展奠定了初步的政策基礎(chǔ)。也正是由于其政策初定，因而其在許多方面還存在著一些政策邊界的模糊地帶。如單戶擔(dān)保額度控制在10萬～200萬元之間，對(duì)適合大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)的地區(qū)，可以放寬到300萬元，但這個(gè)“地區(qū)”是指一個(gè)省還是一個(gè)省內(nèi)的適合機(jī)械化作業(yè)的特定區(qū)域，政策并不明確。

再如，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工的支持邊界，是指對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的初次加工（如碾米磨面等第一次加工）還是旨在延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈的“從田間到餐桌”的深度加工（如以面粉為原料的餅干、方便面等第二、三次加工），政策邊界也不清晰。

2.1.2 擔(dān)保公司難以處理法人治理與行政管理兩者關(guān)系

法人治理是作為市場(chǎng)主體“企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的核心體制機(jī)制。我國政策性中小企業(yè)信用擔(dān)保公司經(jīng)過近20年的探索運(yùn)作，已經(jīng)在法人治理方面日趨完善，市場(chǎng)化運(yùn)作水平日益提高。2015年，國務(wù)院決定建立“獨(dú)立運(yùn)營、專注農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)運(yùn)作、政策支持”的全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。圍繞農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的“政策性、獨(dú)立性、專注性”三原則，國家在總結(jié)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，高起點(diǎn)、新形象地頂層設(shè)計(jì)了全新的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，以獨(dú)立性（全部隸屬于財(cái)政部門管理）確保其體系的政策性與專注性落實(shí)，收到了良好的制度性效果。

但是，這一體系模式也有著一些缺陷或問題。獨(dú)立性，是指農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司與其他農(nóng)業(yè)投資類、金融類集團(tuán)公司或中小企業(yè)擔(dān)保公司實(shí)行“五獨(dú)立”（法人獨(dú)立、業(yè)務(wù)獨(dú)立、財(cái)務(wù)獨(dú)立、考核獨(dú)立和管理獨(dú)立），避免受其營利性考核等干預(yù)，要求由財(cái)政部門直接履行出資人職責(zé)，并作為2017年考核農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

經(jīng)過獨(dú)立籌建或脫鉤劃轉(zhuǎn)等工作，目前全國各地農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司已基本建立了隸屬于省級(jí)財(cái)政部門管理的、單一股東的國有獨(dú)資公司，從而實(shí)現(xiàn)了其營利考核等的“獨(dú)立性”目標(biāo)。然而，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司在實(shí)際運(yùn)營中，又遇到新情況、新問題，即難以處理法人治理與行政管理的關(guān)系——行政管理部門（即出資人）存在著重政策性而輕市場(chǎng)化，甚至有把政策性與市場(chǎng)化對(duì)立的認(rèn)識(shí)傾向，常常以行政管理制約或代替法人治理。因而，農(nóng)業(yè)擔(dān)保決策的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.1.3 缺乏國家對(duì)農(nóng)民可抵（質(zhì)）押物的登記管理辦法支持

農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司是在農(nóng)民缺少金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的抵押、質(zhì)押物，及金融機(jī)構(gòu)長期存在“恐貸、拒貸、惜貸、抽貸”情況下產(chǎn)生的。雖然省農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司立身于“政策性”，降低“門檻”努力為新型經(jīng)營主體擔(dān)保貸款，但是作為金融企業(yè)，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司在本質(zhì)上也需要控制風(fēng)險(xiǎn)代償率，事先把反擔(dān)保措施作為農(nóng)民的“第二還款來源”予以夯實(shí)。

實(shí)踐中，農(nóng)民嚴(yán)重缺乏金融機(jī)構(gòu)所認(rèn)可的全產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)、國有出讓土地等優(yōu)質(zhì)抵（質(zhì)）押物，而大量的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)機(jī)具、宅基地、生物資產(chǎn)等可抵押物，因國家尚未出臺(tái)有關(guān)抵押物登記管理辦法和顧忌審計(jì)機(jī)構(gòu)事后審計(jì)約束等，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司一般暫不予設(shè)押。即使是新型經(jīng)營主體獲得的政府專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，理論上可作為財(cái)產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押，但也政策依據(jù)不足。這就使農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司陷入“兩難”窘境，或因無金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的抵押物而大大制約農(nóng)民“融資難”問題的破解，或因放寬農(nóng)民信用準(zhǔn)入條件而使不良貸款的代償率迅速上升并難以通過司法程序處置。

2.2 實(shí)際業(yè)務(wù)操作層面問題

2.2.1 銀行參與度不夠

農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司屬于一手托兩家（農(nóng)民、銀行）的金融中介性質(zhì)機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民和合作銀行的任何一方利益如果不平衡，都將影響雙方金融交易的順利和擴(kuò)大完成。現(xiàn)實(shí)情況下，銀行業(yè)金融市場(chǎng)特別是對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的金融競(jìng)爭(zhēng)并不充分，加之金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)地位本身就不平等，金融機(jī)構(gòu)無需開展或擴(kuò)大開展農(nóng)業(yè)貸款也可以自我發(fā)展。近年來，在國家三部門政策和國家農(nóng)業(yè)擔(dān)保聯(lián)盟公司與各銀行相關(guān)協(xié)議推動(dòng)下，各級(jí)各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)越來越重視開展針對(duì)“三農(nóng)”的普惠制貸款業(yè)務(wù)，并把與農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司合作作為首選目標(biāo)，但對(duì)“一刀切”的合作放款利率（如某省的基準(zhǔn)利率上浮不超過30%政策）、銀行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任（如20%風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)）等問題卻認(rèn)識(shí)不盡一致，因而一些銀行特別是基層農(nóng)商行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或拒絕與農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司合作，或雖然簽訂合作協(xié)議但不開展實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)合作，銀擔(dān)合作的步伐不夠快。

2.2.2 縣級(jí)政府積極性不高

農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)是黨中央、國務(wù)院的一項(xiàng)重大部署，更是十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)施“抓手”。但是，各地在推動(dòng)農(nóng)業(yè)擔(dān)保工作中，普遍存在著國家與省級(jí)政府重視、新型經(jīng)營主體渴望擔(dān)保貸款而一些縣級(jí)政府積極性不高或工作拖拉的“兩頭熱、中間涼”問題。一是一些縣級(jí)政府對(duì)解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民“融資難”問題認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為農(nóng)民融資難與政府無關(guān)，或不積極參與建立集團(tuán)化運(yùn)作、集約化辦公的“政—銀—擔(dān)”合作模式，不愿意承擔(dān)政府“二次增信、二次開發(fā)”的更多適合擔(dān)保項(xiàng)目的篩選推薦任務(wù)（怕追責(zé)）；二是篩選推薦項(xiàng)目的責(zé)任心不強(qiáng)，不按擔(dān)保立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把關(guān)的隨意推薦（怕得罪人），或存在應(yīng)付、突擊推薦任務(wù)等短期行為等等，不利于建立“政—銀—擔(dān)”合作的長效機(jī)制。

2.2.3 擔(dān)保業(yè)務(wù)模式有所偏廢

模式問題說到底解決的是業(yè)務(wù)來源問題，而農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司初建時(shí)期，在業(yè)務(wù)人員少、受財(cái)政部考核壓力大的情況下，適合擔(dān)保項(xiàng)目的來源應(yīng)主要在于銀行和各地政府篩選推薦，這就產(chǎn)生了“銀行—擔(dān)?！敝苯雍献鳌ⅰ罢y行—擔(dān)?！眱煞N不同的業(yè)務(wù)模式（業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱“銀擔(dān)”合作、“政銀擔(dān)”合作模式）。

應(yīng)該說，“銀擔(dān)”合作模式是擔(dān)保公司天然的、本職的業(yè)務(wù)模式，是擔(dān)保公司遵循市場(chǎng)規(guī)律、實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的最基本的工作模式。對(duì)此，業(yè)界不應(yīng)該有任何異議。但是，個(gè)別省在貫徹國家“政策性支持、市場(chǎng)化運(yùn)作”原則時(shí)，有意無意地存在著夸大政策性的擔(dān)保功能，甚至把政策性與市場(chǎng)化對(duì)立起來，過度強(qiáng)調(diào)“政銀擔(dān)”模式，對(duì)“銀擔(dān)”模式予以漠視或偏廢。實(shí)踐中，這一做法必然會(huì)對(duì)還沒有建立“政銀擔(dān)”合作機(jī)制的地方產(chǎn)生影響，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民就不能借助“銀擔(dān)”合作機(jī)制申請(qǐng)辦理擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，不利于農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策的迅速傳導(dǎo)與擔(dān)保觸角的廣泛延伸與覆蓋。

3 體制機(jī)制創(chuàng)新對(duì)策

3.1 細(xì)化規(guī)定農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策

一是國家應(yīng)在全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保實(shí)踐的基礎(chǔ)上，適時(shí)對(duì)各地存在的具有共性的理解異議問題（如上述業(yè)務(wù)邊界問題、新業(yè)態(tài)可操作性問題、農(nóng)民綜合融資成本不超過8%的普遍適用性問題等）進(jìn)行細(xì)化規(guī)定與權(quán)威性解釋。二是對(duì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司績效多頭考核、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各地不統(tǒng)一等重大問題，抓緊予以理順解決。三是對(duì)行業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，龍頭擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮其行業(yè)地位、信息匯總等優(yōu)勢(shì)提供多種模式供各地選擇，不宜采取一個(gè)模式予以“指引”，重點(diǎn)組織做好各地農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司自己想做而無力或不宜做的基礎(chǔ)性工作（如業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)庫建立、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控等核心問題）。

3.2 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司法人治理

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的法人治理，應(yīng)從兩方面入手。一方面，主管部門應(yīng)自我加強(qiáng)《公司法》的培訓(xùn)教育，樹立其市場(chǎng)化和依據(jù)《公司法》履行出資人（股東）意識(shí)，對(duì)《公司法》明確賦予其自主經(jīng)營決策權(quán)利的（如自主招聘錄用人員等）減少行政干預(yù)——除非其行使董事會(huì)、股東會(huì)權(quán)利。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本知識(shí)的學(xué)習(xí)補(bǔ)充，特別是補(bǔ)充金融擔(dān)保業(yè)務(wù)常識(shí)，努力做擔(dān)保內(nèi)行和不說外行話。行政管理中應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)研，力戒官僚主義的文不對(duì)題甚至瞎指揮，對(duì)公司需要幫助解決的市場(chǎng)化操作問題，應(yīng)給出參考性答案而非“一刀切”，最終由公司按《公司法》規(guī)定程序決策。對(duì)擔(dān)保公司具有市場(chǎng)預(yù)測(cè)性、業(yè)務(wù)探索性的工作，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)以研討發(fā)言等謹(jǐn)慎方式表態(tài)，防止出現(xiàn)“誤讀誤解”；另一方面，鑒于農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的國有獨(dú)資性質(zhì)，其股東委任或招聘的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司高層管理人員（盡量選擇金融擔(dān)保等專業(yè)型人才），應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)身份、轉(zhuǎn)觀念、轉(zhuǎn)作風(fēng)，以謙虛態(tài)度加強(qiáng)自身市場(chǎng)化知識(shí)與業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)并盡快對(duì)前任擔(dān)保工作機(jī)制的熟悉理解，穩(wěn)妥做好前后任的工作銜接，爭(zhēng)取在用最短時(shí)間成為內(nèi)行的同時(shí)，整合利用自身更多政策資源，依據(jù)法人治理結(jié)構(gòu)開拓創(chuàng)新工作新局面，避免擔(dān)保工作出現(xiàn)大起大落的不利發(fā)展?fàn)顩r。

3.3 制定適合農(nóng)業(yè)、農(nóng)民融資的抵（質(zhì)）押物登記管理辦法

“無恒產(chǎn)者無恒心”。當(dāng)前，依托財(cái)政政策破解農(nóng)民“融資難、融資貴”問題是貫徹“普惠金融”原則的重要內(nèi)容，但是，在一定擔(dān)保貸款額度內(nèi)（普遍在50萬元以內(nèi)，個(gè)別省在300萬元以內(nèi)）不采取抵押擔(dān)保貸款方式實(shí)在是一種無法可依（缺乏涉農(nóng)抵押登記管理辦法）的無奈之舉，形式上是農(nóng)業(yè)金融抵（質(zhì)）押的供需矛盾，是傳統(tǒng)金融不適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)（輕資產(chǎn)）所導(dǎo)致的，本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)融資抵（質(zhì)）押法律法規(guī)的建設(shè)缺位。而從依法治國的根本國策看，這種對(duì)“弱勢(shì)群體”過度寬容、包容的信用反擔(dān)保做法，有悖于《商業(yè)銀行法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》法理。嚴(yán)格講，信用是對(duì)有實(shí)力者（恒產(chǎn)）而言的，無信不立，無立者也難有信，這也是我國近幾十年來改革開放、發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)、扶持中小企業(yè)和開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)等多次金融不良高發(fā)事實(shí)所證明了的——政策性推動(dòng)與依法開展金融擔(dān)保具有一定的矛盾性，特別是對(duì)于文化水平較低、經(jīng)營管理相對(duì)粗放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較落后的個(gè)體，單純的信用融資和形式上的抵（質(zhì)）押很難防控金融擔(dān)保的代償風(fēng)險(xiǎn)，也給事后司法追償帶來被動(dòng)，必然會(huì)使國家財(cái)政付出較大的經(jīng)濟(jì)成本。

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保工作初步開展的現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民融資抵質(zhì)押物登記管理辦法有比沒有好、粗淺比細(xì)致好、基層制定比全國統(tǒng)一制定好，一方面便于各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)依規(guī)行事，另一方面也便于國家將來系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)完善經(jīng)驗(yàn)制定?？上驳氖牵不?、黑龍江、陜西等一些省已經(jīng)或正在積極探索制定針對(duì)農(nóng)民融資能夠提供的抵（質(zhì)）押物的登記管理辦法，對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)擔(dān)保公司開展業(yè)務(wù)起到了一定的促進(jìn)和保駕護(hù)航作用。與此同時(shí)，國家應(yīng)盡快明確辦法起草部門，并隨時(shí)關(guān)注各地探索進(jìn)展情況，適時(shí)匯總和系統(tǒng)研究制定。

3.4 “銀擔(dān)”和“政銀擔(dān)”合作模式并行

“銀擔(dān)”與“政銀擔(dān)”是不同層面的業(yè)務(wù)工作方式且各有利弊，在迅速傳導(dǎo)農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策、有效擴(kuò)大擔(dān)保輻射覆蓋面等，兩者應(yīng)該互相支持、相互補(bǔ)充。前者以市場(chǎng)為基礎(chǔ)對(duì)資金資源進(jìn)行配置，注重貸款項(xiàng)目的質(zhì)量（項(xiàng)目預(yù)期收益的、貸款主體失信后的抵押變現(xiàn)等第一、第二還款來源）。而后者則是從挖掘潛在農(nóng)業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目出發(fā)，對(duì)有規(guī)模、有發(fā)展前景但銀行暫時(shí)不予準(zhǔn)入的項(xiàng)目予以“二次增信、二次開發(fā)”（以政府分擔(dān)部分貸款最終損失為標(biāo)志），前者解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民融資的廣度問題，后者解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民融資的深度問題。實(shí)踐中，對(duì)這兩種模式，既要善于獨(dú)立使用，又要根據(jù)實(shí)際情況將有些申請(qǐng)項(xiàng)目巧妙地加以結(jié)合或轉(zhuǎn)換運(yùn)用，而絕不可簡(jiǎn)單地對(duì)立、割裂甚至偏廢。

3.5 調(diào)動(dòng)合作銀行和地方政府“兩個(gè)積極性”

如前所述，無論是“銀擔(dān)”還是“政銀擔(dān)”合作模式，都離不開銀行和當(dāng)?shù)卣姆e極合作。因此，作為中介機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”是成功合作的關(guān)鍵因素。但是，影響兩者積極性的因素又各不相同，必須有針對(duì)性地加以解決。

3.5.1 實(shí)行銀行放款彈性利率和差別化合作

事實(shí)上，各級(jí)各類銀行的籌資、運(yùn)營管理成本千差萬別，當(dāng)?shù)貙?duì)信貸資源的需求規(guī)模大小不一，對(duì)合作利率的敏感程度也就各不相同。一般講，對(duì)于同一金融產(chǎn)品（如農(nóng)業(yè)貸款）的利率訴求，國有各大銀行低于股份制商業(yè)銀行、大型銀行低于基層農(nóng)商行（農(nóng)信社）和村鎮(zhèn)銀行、東部及沿海區(qū)域銀行低于中西部地區(qū)銀行。近期，筆者于所在省份選取不同區(qū)域的農(nóng)信社（農(nóng)商行），以“基準(zhǔn)利率上浮30%”為合作利率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了敏感性測(cè)試，結(jié)果發(fā)現(xiàn)即使同樣是農(nóng)商行，不同的區(qū)域也存在著不同的利率敏感差現(xiàn)象——以經(jīng)濟(jì)作物為主區(qū)域的銀行利率要求高于以糧、飼作物為主區(qū)域的銀行利率。因此，實(shí)行合作銀行差別化利率確有必要。同時(shí)，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后省份的農(nóng)業(yè)銀擔(dān)合作的實(shí)踐看，全國性銀行與基層農(nóng)商行（農(nóng)信社）、村鎮(zhèn)銀行的涉農(nóng)目標(biāo)市場(chǎng)也差異很大——全國性銀行雖對(duì)合作利率的要求不高，但基層營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋不全、審批環(huán)節(jié)多、決策權(quán)限小、運(yùn)作鏈條長，而基層農(nóng)商行（信用社）等在當(dāng)?shù)貭I業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多、市場(chǎng)覆蓋能力強(qiáng)、決策鏈條短、經(jīng)營機(jī)制靈活。因而僅就經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省而言，農(nóng)商行（農(nóng)信社）和村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該是農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司合作的基本力量。

3.5.2 增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣疄檗r(nóng)服務(wù)的自覺主動(dòng)性

當(dāng)前，主要應(yīng)采取如下措施：一是發(fā)揮省級(jí)政府及其有關(guān)部門自上而下的政策推動(dòng)作用。省級(jí)政府把農(nóng)業(yè)擔(dān)保工作列入對(duì)涉農(nóng)各部門各市縣的年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍，財(cái)政部門牽頭農(nóng)業(yè)、金融辦強(qiáng)力組織實(shí)施并檢查督促，農(nóng)業(yè)部門根據(jù)全省農(nóng)業(yè)大布局加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與項(xiàng)目落實(shí)，金融部門組織協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)特別是省內(nèi)銀行重點(diǎn)參與。二是強(qiáng)化市級(jí)政府上傳下達(dá)的樞紐聯(lián)結(jié)作用，以市為單位的采取整市與重點(diǎn)縣推進(jìn)相結(jié)合措施，并典型引路，加以引導(dǎo)和鞭策。三是提高各縣黨委政府為農(nóng)業(yè)金融搭建好平臺(tái)和服務(wù)配套的自覺能動(dòng)性，并切實(shí)為金融機(jī)構(gòu)篩選開發(fā)適貸適擔(dān)項(xiàng)目，做好新型適度規(guī)模經(jīng)營主體的“建檔立卡”基礎(chǔ)性工作（包括提供政府掌握的涉農(nóng)信用信息），加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)信用體系建設(shè)，配合控制化解金融擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語

“三農(nóng)”融資難問題是諸多因素形成的歷史“短板”，近年來國家從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，構(gòu)建財(cái)政金融協(xié)調(diào)支農(nóng)新機(jī)制，建立了全國性的政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系并初步發(fā)揮了其積極作用。但起步期，受擔(dān)保政策不夠明晰、法人治理不夠規(guī)范、農(nóng)業(yè)抵押物登記法規(guī)建設(shè)滯后和銀行、地方政府“兩個(gè)積極性”不高等因素影響，農(nóng)業(yè)擔(dān)保的政策性效應(yīng)發(fā)揮不夠明顯。為此，應(yīng)相應(yīng)細(xì)化擔(dān)保業(yè)務(wù)政策、強(qiáng)化公司依法治理、加快抵押物登記法規(guī)建設(shè)，實(shí)行彈性利率，增強(qiáng)政府為農(nóng)服務(wù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”，并靈活開展多模式擔(dān)保業(yè)務(wù)，為農(nóng)業(yè)擔(dān)保的應(yīng)有作用充分發(fā)揮奠定良好基礎(chǔ)、營造寬松環(huán)境。