王福英 廉夢迪

[摘 要]隨著經濟發(fā)展與城市化進程的加快，基礎設施建設的投入已經難以滿足城鎮(zhèn)化提速所帶來的巨大需求，因而政府和社會資本合作模式即PPP模式作為公共管理的重要工具之一，在我國自2013年來得到了國家級層面上的重視與推廣，并成為我國穩(wěn)增長、調結構、補短板、惠民生的重要力量。目前，PPP模式在我國跨越式發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些不合理的問題。為了促使其有序健康地發(fā)展，國家應結合我國實際狀況與PPP在國外發(fā)展歷程，盡早加強頂層設計特別是適度立法，進而增強參與方信心，解決上述相關問題。

[關鍵詞]PPP項目;社會資本

[中圖分類號]F299.21 [文獻標識碼]A

PPP 由Public-Private-Partnership 三個英文單詞的首個字母縮寫而成，可以理解為政府與私營商或者說社會資本的合作制度。PPP模式是在尊重市場選擇機制的前提下，政府與社會資本充分合作，將市場在資源配置中的決定性作用與政府的合理引導作用結合起來，充分利用資源，加快并完善我國基礎設施建設。

當前，我國正在進入經濟發(fā)展的新常態(tài)，即由以往的高消耗、高增長階段進入低成本、可持續(xù)的高效率型中高速增長階段，政府正在通過不斷改革，引導社會資本走向市場為王、全方位創(chuàng)新與優(yōu)勝劣汰的發(fā)展模式。我國現(xiàn)階段應通過推廣使用PPP模式加快新型城鎮(zhèn)化建設，改善政府公共服務，提高資源利用效率，此外，推廣使用PPP模式也是建立現(xiàn)代化財政制度內部需要，但是由于我國目前PPP模式處于完善探索階段，當前形勢下對PPP模式的推廣仍面臨著許多艱難的任務。比如，目前中國PPP的相關法律成熟度不夠、制度不完善、各方合作精神缺乏，以及PPP發(fā)展中存在的重準入輕監(jiān)管與作為PPP主體的國有企業(yè)政企不分的情況。

因此，本文認為，我國PPP發(fā)展要著眼于未來，將我國優(yōu)勢以及我國特有國情與之充分融合，因此相關研究其存在問題并提出解決方案無疑將具有十分重要的意義。

1 我國PPP模式存在的問題

1.1 PPP市場行業(yè)發(fā)展不平衡

在中國的國有企業(yè)混改過程中，中國政府允許私企性質的金融機構參與國有企業(yè)改革，這使得私人企業(yè)能夠投資的領域也不再單純局限于過去的交通運輸（如公路橋梁）、發(fā)電、水處理等領域，以往私人資本難以進入的高速公路、水利、石化相關領域、礦產資源開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等行業(yè)和部門也成為私人資本允許進入的領域。然而，由于行業(yè)之間的差別和資本的逐利性，目前我國PPP項目呈現(xiàn)分布不均衡的態(tài)勢。目前，我國PPP項目主要投資集中于盈利模式清晰、投入金額較高的市政工程、交通運輸、生態(tài)保護與環(huán)境建設等領域，而較少投資于社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等盈利模式不確定度高的行業(yè)。

1.2 PPP合作對象復雜

目前，中國PPP市場社會資本投資主體格局以國有企業(yè)為主伴隨多種所有制共同發(fā)展。PPP市場上社會資本主要為三類參與方，即國有企業(yè)、國內私人企業(yè)和外資企業(yè)。盡管中國PPP市場的社會資本具有多元化的特征，但中國PPP市場中發(fā)揮較大作用者為國有企業(yè)。這來源于兩個原因，一是，國有企業(yè)體系與體量都十分龐大，擁有強大控制經濟能力，并且國有企業(yè)與地方政府有密切聯(lián)系，因此，政府與社會資本二者合作使得國有企業(yè)參與其中成為事實。二是，由于目前PPP項目主要集中在需要較大資金的社會基礎設施建設方面，政府也會優(yōu)先將擁有充足資本量的國企作為合作方，而國內私人企業(yè)相對國企來說，資金量不充足，外資企業(yè)在一些項目存在問題仍不完善，此外，國有大型企業(yè)融資成本比較低、融資渠道較廣、抗風險能力較強，這些原因使得國有企業(yè)成為了目前社會主要資本方。從數(shù)據(jù)上來看，截止2017年9月底，572個落地師范PPP項目簽約社會資本共944家，涵蓋國有獨資與國有控股分別為300家和249家，其余為國內私人企業(yè)與外資企業(yè)，國有企業(yè)占比58%，比前一年末統(tǒng)計結果低4.2個百分點，說明非國有企業(yè)的參與度正在逐漸上升。

1.3 法律體系不完善

從西方發(fā)達國家的PPP模式實踐來看，一個良好的法制環(huán)境是PPP模式有效運行的重要保障。目前來看，我國PPP模式的相關約束主要集中在行政法規(guī)層面，更高一級別的國家法律層面支持仍有不足。目前PPP項目的管理仍參照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》，但這些法律沒有全面地涉及PPP項目建設中可能發(fā)生的各種問題。

1.4 契約精神薄弱

PPP項目往往周期較長，其能夠在長期過程中順利完成需要整個建設周期對合同約定的嚴格遵守。但是政府一直處于主導地位，其對契約精神的重要性認識上存在不足。在以往的基礎設施建設和招商引資過程中，各級地方政府由于債務等問題，不能在合作方完成相應義務后履行己方承諾，尤其是面臨政府換屆時，不同部門、領導之間推諉責任時有發(fā)生，從而對社會資本的合法權益以及PPP項目對社會資本的吸引力產生了影響。

1.5 價格機制不合理

近年來，PPP模式在我應用發(fā)展處于探索完善階段，而在實際運營中，價格機制仍然存在許多問題。由于公用事業(yè)及其基礎設施和服務具有非排他性、正外部性、非競爭性及自然壟斷等特點，因此只單單靠市場無法形成合理的價格機制，而必須由市場和政府雙方面共同決定。此外，信息不對稱以及投資回報率的難以確定等問題，使得政府監(jiān)管不便，這些都影響著對于合理價格機制的制定。

1.6 政府存在違約風險

PPP項目中的主要集中領域——市政工程具有投資量大、回報期長、利潤率不高的特點，企業(yè)的全部回報來源于政府財政支付，一旦政府由于債務問題、領導換屆等因素發(fā)生違約，企業(yè)便陷入困境。盡管目前我國正在推進法律完善保護社會資本，但是，由于社會資本仍處于弱勢地位，部分政府官員的官本位思想使得行政命令代替經濟發(fā)展規(guī)律，使得社會資本難以遵循市場經濟規(guī)律做出正確決策。

2 相關政策建議

2.1 建立問責制度強化政府的契約精神

政府作為合同一方由于其特殊地位缺乏契約精神是影響PPP項目發(fā)展的重要原因。通過建立完善的問責制度，對政府部門的職責進行明確規(guī)定，并且明確規(guī)定政府部門違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰，懲罰措施直接影響到相關政府部門及負責人。同時將政府違約情況納入年度工作情況考核指標，并且定期對PPP項目進展與相關負責人的獎懲情況進行社會公告。

2.2 加大對社會資本的政策支持

在目前的經濟環(huán)境下，社會資本對于PPP項目發(fā)展起著重要的推進作用，因此，政府應著手于制定相關政策進而吸引社會資本投資。第一，在融資方面給予社會資本的政策支持。比如，政府可以通過貼息、擔保等措施，增加參與PPP項目的企業(yè)的信用等級，提高其融資能力并鼓勵銀行對PPP項目實行貸款開放。第二，政府在征地、稅收方面給予社會資本優(yōu)惠政策等一系列措施。只有加大對社會資本的政策支持，才能充分調動社會資本的積極性。第三，政府設立專項資金用于支持和鼓勵PPP項目的開展，運用財政資金的引導作用，發(fā)揮財政資金的杠桿作用吸引大規(guī)模社會資本參加PPP項目。

2.3 創(chuàng)建科學的價格形成和財政補貼機制

價格制定既要盡可能減少政府的財政支出，又要保證社會資本的收益，經過政府和社會資本雙方的博弈最終確定恰當?shù)膬r格。因此在制定價格時，各級政府和有關部門應通過建立定期審價制度等方式，加強成本監(jiān)控，健全公共服務價格調整機制，完善價格決策聽證制度。既形成社會資本長期穩(wěn)定的投資回報預期，又堅決維護公共利益。對社會效益較好，但經濟效益較差、難以維持成本支出的項目，在綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營管理費用、財政中長期承受能力等因素的基礎上，合理提供財政補貼，并探索建立動態(tài)補貼機制，以保證財政支出的穩(wěn)定。

3 未來發(fā)展方向

通過對目前我國PPP項目的基本特征與存在問題的分析，未來我國PPP發(fā)展主要有三大著力方向。

3.1 市場化方向

市場化方向就是合理確定政府與社會資本扮演的角色，界定行政命令與市場的邊界即通過建立有效的利益與風險分擔的機制，使得社會資本真正成為政府的平等的合作伙伴。

3.2 法治化方向

法治化是市場化的基本保障，法律的完善能夠有效約束合作雙方特別是政府方的行為，同時能夠制度化地明確各方的權利和義務，促進PPP項目的執(zhí)行。

3.3 標準化方向

PPP模式離不開政府的積極推動，政府對于自身角色的轉化以及PPP項目相關程序的審批簡化與標準化能夠有效促進PPP項目的發(fā)展。政府應該逐漸由過去的主導角色，轉變?yōu)榕c社會資本共同履行PPP項目合同的監(jiān)督兼合作角色。在這個過程中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革，對審批與管理制度進行優(yōu)化，以便更好地體現(xiàn)監(jiān)督與合作的作用。

[參考文獻]

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