高雅 劉玥

[摘要]基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要舉措，以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，相關(guān)門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采取問卷調(diào)查及數(shù)據(jù)分析的方法，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大環(huán)境角度對區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)存在的流轉(zhuǎn)規(guī)模較小、經(jīng)營主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)低，信息服務(wù)平臺建設(shè)不完善等問題進行分析，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”及智慧農(nóng)業(yè)的不斷進步，從清晰產(chǎn)權(quán)、增強制度彈性、提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、采用新型“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺等方面引導(dǎo)農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新認(rèn)知，同時創(chuàng)造性地提出契合高?！敖谈摹边M程，重點培育新型職業(yè)農(nóng)民的建議，以更加現(xiàn)代化的方式促進自治區(qū)農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)改革；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；內(nèi)蒙古；高校教改；職業(yè)農(nóng)民

[中圖分類號]F321.1 [文獻標(biāo)識碼]A

引言

我國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，土地是人類賴以生存的衣食之源，土地政策對于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧具有非常重要的作用。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的零散化經(jīng)營模式在很大程度上抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下；農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)村空心化及人口老齡化的加劇也促使土地資源配置效率低下。土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地資源配置，提高土地集約化經(jīng)營水平，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的有效途徑。

就目前而言，現(xiàn)有研究取得了較為豐碩的成果，主要集中在以下幾方面：

其一是對于土地流轉(zhuǎn)影響因素的研究。土地流轉(zhuǎn)是社會生產(chǎn)力不斷發(fā)展的必然結(jié)果，葉劍平等認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性與規(guī)范的合同簽訂有助于促進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，此外，城市化水平、農(nóng)業(yè)科技水平、社會資金及技術(shù)等宏觀因素的提高對于土地流轉(zhuǎn)具有重要的支持作用；農(nóng)戶家庭人口數(shù)、農(nóng)民受教育程度、農(nóng)村社會保障水平等微觀因素也在不同程度上影響或制約著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。其二是對于土地流轉(zhuǎn)績效的研究。陳志剛，曲福田等認(rèn)為農(nóng)村土地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)對于農(nóng)地經(jīng)營具有顯著的正效應(yīng)，使用權(quán)的穩(wěn)定性及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)利對提高土地產(chǎn)出率具有重要意義，進而提高農(nóng)業(yè)績效；我國農(nóng)村土地制度的演進也表現(xiàn)出“帕累托改進”，以效率更高的制度對之前制度進行替代，績效結(jié)果顯著；而土地流轉(zhuǎn)對于激活勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營也產(chǎn)生了正的溢出效應(yīng)。其三是從實證角度對土地流轉(zhuǎn)的模式及效果的比較研究。在出租、轉(zhuǎn)讓、承包等傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上，劉海云等提出土地?fù)Q保障型、留地和就業(yè)相結(jié)合、土地入股型和股份合作制等四種借鑒模式以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。然而，并非所有的流轉(zhuǎn)模式都可以提高土地流轉(zhuǎn)的效率，目前我國農(nóng)村普遍存在的非正式契約模式的土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民收入的持續(xù)增長產(chǎn)生不利影響，也有學(xué)者提出土地流轉(zhuǎn)效率的提高在于流轉(zhuǎn)后能否增加新的生產(chǎn)要素，以使產(chǎn)品在質(zhì)和量上都有明顯的提高。

綜上所述，盡管現(xiàn)有研究成果頗豐，但現(xiàn)有的研究多集中于探討沿海發(fā)達省份的土地流轉(zhuǎn)狀況，對于經(jīng)濟欠發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)關(guān)注較少，欠發(fā)達地區(qū)則出現(xiàn)了高成本、高風(fēng)險、低收入的困境。因此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對內(nèi)蒙古自治區(qū)采取抽樣調(diào)查的方式，結(jié)合實地調(diào)查結(jié)果，切實反映內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效果，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題，借鑒全國各地土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，以期為自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度提供實證支撐，為實現(xiàn)優(yōu)化資源配置，加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革注入新的活力。

1 調(diào)研區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)域遼闊，面積118.3萬km2，占中國總面積的12.3%，東西直線距離2400多km，橫跨中國東北、華北、西北三大地區(qū)。2017年7～10月，調(diào)研組先后三次赴內(nèi)蒙古自治區(qū)部分地區(qū)開展農(nóng)戶的問卷調(diào)查與訪談。調(diào)查范圍涉及內(nèi)蒙古自治區(qū)10個盟（市）、19個旗（縣、區(qū)）、41個鄉(xiāng)（蘇木）和59個村（嘎查）。調(diào)查組共發(fā)放300份問卷，收集有效調(diào)查問卷289份。本文研究的數(shù)據(jù)源自內(nèi)蒙古自治區(qū)政府門戶網(wǎng)站及調(diào)查問卷的收集、整理。

表1顯示了調(diào)查樣本的區(qū)域分布情況。從地區(qū)分布來看，調(diào)查樣本覆蓋了東、中、西部典型地區(qū)；從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平來看，調(diào)查樣本覆蓋了中西部經(jīng)濟較發(fā)達的呼包鄂地區(qū)，東部經(jīng)濟發(fā)展水平中等的通遼、赤峰等地區(qū)以及西部經(jīng)濟欠發(fā)達的巴彥淖爾、阿拉善等地區(qū)。

從表1中樣本分布的基本情況來看，除了東北部的呼倫貝爾市以及最西部的阿拉善盟以外，其他8個地區(qū)的調(diào)查都涉及了2個或2個以上的旗（縣、區(qū)），且各地區(qū)樣本數(shù)占總數(shù)的比例基本上都在5%～20%之間，總體上分布均勻。因此，就調(diào)查樣本的廣泛性、層次性及均勻性而言，具有較強的代表性，調(diào)查結(jié)果能夠較為全面的反映自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實際狀況。

從農(nóng)戶的個體特征上來看，被調(diào)查農(nóng)戶的個體特征差異較大。具體來看（見表2），被調(diào)查者以男性居多，并且大都在61歲以上，其中年齡最大的已經(jīng)87歲，最小的只有22歲。接受過初中教育的調(diào)查者所占比例最大，高達47.75%，此外，接受過高中及以上教育、小學(xué)教育及未受過教育的比重分別為5.19%、42.91%及4.15%。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點

據(jù)農(nóng)業(yè)部表示，目前全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。我國發(fā)達省區(qū)的土地流轉(zhuǎn)水平在35%～55%左右，土地流轉(zhuǎn)初具規(guī)模；而中西部農(nóng)區(qū)土地的流轉(zhuǎn)率在20%以下。作為經(jīng)濟欠發(fā)達的內(nèi)蒙古地區(qū)，近年來土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)步進行，2016年承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到212.47萬hm2，占內(nèi)蒙古自治區(qū)家庭承包經(jīng)營耕地總面積的32.5%，比上年增長了10.47%。截至2017年12月底，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總面積240.93萬hm2，占家庭承包耕地面積的36.5%。自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)水平逐步達到全國土地流轉(zhuǎn)平均水平，但仍處于土地流轉(zhuǎn)的初級階段，無論是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模還是土地流轉(zhuǎn)形式，都與發(fā)達地區(qū)存在較大差距，流轉(zhuǎn)空間潛力巨大。

2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式趨于多樣化

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等多種方式進行，調(diào)查樣本中以轉(zhuǎn)包出租等傳統(tǒng)方式流轉(zhuǎn)的土地占樣本總量的80%以上，而農(nóng)戶以土地入股進行合作經(jīng)營是近年來自治區(qū)企業(yè)與農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營方面進行的新的探索和嘗試，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)出多樣化的特點。

從圖1中可以發(fā)現(xiàn)，除了以上五種流轉(zhuǎn)方式外，還有4%的農(nóng)戶采取其他方式進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其中包括土地托管等。近年來，內(nèi)蒙古供銷合作社以“保姆式”“菜單式”土地托管服務(wù)為載體，為農(nóng)牧民和各類新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體提供多樣化、全方位、綜合配套的生產(chǎn)服務(wù)，強力推進新型農(nóng)牧服務(wù)體系建設(shè)。2016年，內(nèi)蒙古供銷合作社系統(tǒng)28個旗縣供銷合作社開展了土地托管服務(wù)，實施土地托管服務(wù)面積5.76萬hm2、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)面積4.69萬hm2、統(tǒng)防統(tǒng)治面積1.604萬hm2、配方施肥面積1.328萬hm2、農(nóng)機服務(wù)面積2.182萬hm2。這為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了一種新思路、新方法，可以在不涉及承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，為廣大農(nóng)戶提供專業(yè)技術(shù)支持，提高農(nóng)地生產(chǎn)效率，增加農(nóng)地經(jīng)營效益。

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化

根據(jù)調(diào)查，近年來參與自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的除一般農(nóng)戶外，農(nóng)村專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場也參與到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中。由圖2可見，調(diào)查樣本中有155家農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其比例占總樣本數(shù)量的53.63%；對整個內(nèi)蒙古自治區(qū)來說，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)依然是主流，但地區(qū)之間存在差異。在某些地區(qū)，例如首府呼和浩特，農(nóng)業(yè)企業(yè)、專

業(yè)合作社等成為流出土地對象的首選。截止2016年上半年，呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積累計達到10.684萬hm2，涉及農(nóng)戶6.64萬戶。其中流入工商企業(yè)的占90%以上，達到9.6萬hm2。全市共有注冊等級并在農(nóng)牧部門備案的農(nóng)民專業(yè)合作社2855家，比上年增加183個，社員總數(shù)3.3萬人，帶動農(nóng)戶11萬多戶。同時，在農(nóng)戶仍為主要流轉(zhuǎn)主體的地區(qū)，農(nóng)業(yè)企業(yè)或?qū)I(yè)合作社也逐漸擴大流轉(zhuǎn)規(guī)模，加快流轉(zhuǎn)過程的市場化。例如，在巴彥淖爾市，土地流轉(zhuǎn)后進行千畝以上規(guī)?；?jīng)營的各大龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量逐年上升，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的比例不斷擴大，大大提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的效益。

2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為趨于規(guī)范化

根據(jù)調(diào)查，整個內(nèi)蒙古自治區(qū)普遍存在流轉(zhuǎn)不規(guī)范的行為，調(diào)查樣本中，有57.09%的流轉(zhuǎn)是口頭協(xié)議，且多發(fā)生于偏遠(yuǎn)地區(qū)、親戚之間的自發(fā)性流轉(zhuǎn)。雖然這一比例較高，但與之前相比已有了較大改善。近年來，由于相關(guān)政府部門的規(guī)定和重視，農(nóng)民專業(yè)合作社已日漸成為土地流轉(zhuǎn)合同示范文本的推廣者，上報批準(zhǔn)備案，并有規(guī)范、確切書面協(xié)議的流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的比例逐年上升，逐步使農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作走向規(guī)范化，有利于降低農(nóng)地糾紛產(chǎn)生的概率，便于政府更好地管理農(nóng)地。

2.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限趨于長期化

自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，大多數(shù)沒有簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，以受讓雙方的口頭協(xié)議居多，流轉(zhuǎn)期限一般以1～2年為主。近年來，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大和集約化經(jīng)營的需要，流轉(zhuǎn)期限在5～10年以上的逐漸呈上升趨勢，且各主體對長期流轉(zhuǎn)的意愿比較強烈（見圖3）。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，第二輪土地承包到期后再延長30年，在此政策支持下，有利于保持穩(wěn)定的土地承包關(guān)系長久不變，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，利于穩(wěn)定承包方的經(jīng)營預(yù)期，增加對農(nóng)地的投入及保護。因此，預(yù)測在將來，5～10年甚至10年以上的土地流轉(zhuǎn)將成為常態(tài)化。

2.5 農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格趨于穩(wěn)定化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的多樣化，流轉(zhuǎn)主體的多元化，流轉(zhuǎn)期限的長期化以及流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范化等趨勢使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格趨于穩(wěn)定。隨著農(nóng)民維護利益的意識和政府、村集體協(xié)調(diào)能力的不斷提高，自治區(qū)各旗縣根據(jù)地理位置、耕地質(zhì)量及農(nóng)民利益等，形成了比較穩(wěn)定的市場流轉(zhuǎn)價格。如扎賚特旗好力保鎮(zhèn)五道河子農(nóng)牧業(yè)機械專業(yè)合作社，村民自愿以土地入股成立合作社，成為社員，土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理。2015年群眾一次性得到500元/667m2的“保底分紅”資金；年底結(jié)算時，合作社根據(jù)當(dāng)年生產(chǎn)利潤，群眾再次得到380元/667m2的“盈利分紅”。

3 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題分析

3.1 制度層面：模糊的土地權(quán)屬與產(chǎn)權(quán)界定阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程

程令國等在理論模型的基礎(chǔ)上，利用中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查的最新數(shù)據(jù)，得出穩(wěn)定清晰的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)高效順暢的前提。農(nóng)戶的土地承包權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)范疇，科斯定理表明，在一定條件下，只要財產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。2011年初農(nóng)業(yè)部首次提出在土地實測的基礎(chǔ)上對農(nóng)戶承包地進行確權(quán)登記頒證，并于2013年進一步得以強調(diào)。盡管目前確權(quán)工作在全國已進入全面收尾階段，但在內(nèi)蒙古較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，確權(quán)工作才剛剛開始。在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些地區(qū)為了加快推進確權(quán)改革工作，對土地的權(quán)屬和產(chǎn)權(quán)邊界并未進行清晰的厘定，且單方面宣布只能按照以前的納稅面積確權(quán)，并不以實際種植面積為準(zhǔn)，同時也并未召開村民小組會全體討論，使得確權(quán)工作遭到部分農(nóng)戶的質(zhì)疑，阻礙確權(quán)改革進程。根據(jù)調(diào)查顯示，只有19%的農(nóng)戶認(rèn)為土地的所有權(quán)應(yīng)該歸國家或集體所有，仍有高達72%的農(nóng)戶都選擇了與自身利益聯(lián)系更加緊密的生產(chǎn)隊，只有9%的農(nóng)戶認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸家庭或個人所有。

3.2 市場層面

3.2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)分散，經(jīng)營主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)遭質(zhì)疑。農(nóng)地經(jīng)營主體既是土地流轉(zhuǎn)市場的需求方，同時也是土地流轉(zhuǎn)市場所需要提供的重要元素。據(jù)調(diào)查顯示，調(diào)查樣本中50%以上的土地流轉(zhuǎn)都發(fā)生在小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶之間，雖然近年來農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等數(shù)量逐漸增多，但真正在有效運作并產(chǎn)生經(jīng)營效益的只占少數(shù)。雖然國家層面對于農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度在不斷加大，但客觀而論，其政策效果與預(yù)期存在較大差異，仍然存在較多的“空殼”合作社，并未發(fā)揮實際作用。另一方面，由于農(nóng)戶自發(fā)組織起來的合作社缺乏專業(yè)技術(shù)支持，在利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機制上存在問題，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或市場危機，便“一哄而散”，具有脆弱性。同時，由于政府補貼政策的吸引，許多企業(yè)缺乏大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營的資金、技術(shù)水平，僅靠與村集體的利益捆綁，將農(nóng)戶土地集中起來，無法保證流轉(zhuǎn)期限內(nèi)土地的收益水平。

3.2.2 農(nóng)村貸款門檻高，新型經(jīng)營主體融資困難。在某些合作社鉆國家農(nóng)業(yè)補貼政策空子的同時，一些有能力的合作社、種糧大戶有擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、加大土地投入的愿望，但苦于資金短缺、融資難，只能安于現(xiàn)狀。目前內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)從事農(nóng)村信貸的金融機構(gòu)較少，以農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行為主，郵政銀行、招商銀行開始進入。農(nóng)業(yè)銀行貸款程序繁瑣、抵押物要求嚴(yán)格，信用社和其它幾家金融機構(gòu)，貸款期限短、額度有限、還款期不科學(xué)，利率較高。比如在興安盟，一些金融機構(gòu)貸款需城鎮(zhèn)商業(yè)用房抵押；貸款期限僅為1年；金額每戶上限3～5萬元；年利率在0.98%～1.2%之間，貸款后各種費用相加綜合利率高達到1.5%～2%；還款期為每年的11月，此時農(nóng)民的收成尚未轉(zhuǎn)換為貨幣，且為農(nóng)畜產(chǎn)品價格最低的季節(jié)，等等。農(nóng)村貸款的這些高門檻和苛刻的條件，增加了規(guī)模經(jīng)營的運行成本，嚴(yán)重削弱了新型經(jīng)營主體融資的積極性，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化發(fā)展進程。

3.3 技術(shù)層面

3.3.1 結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)問題，缺乏有序的信息服務(wù)平臺。農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求信息的高效與準(zhǔn)確提供是推進農(nóng)業(yè)信息化的內(nèi)在要求。首先，從農(nóng)民的角度來看，由于缺乏有效的服務(wù)機構(gòu)及規(guī)范的引導(dǎo)平臺，多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以私下自發(fā)的方式進行。其次，從企業(yè)、家庭農(nóng)場和種植大戶角度而言，由于缺乏相關(guān)中介組織的牽線，一家一戶的談判和簽約耗時耗力，最后也不一定保證土地的成片規(guī)模，增加了流入土地的經(jīng)營成本，影響土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。同時，對選擇種植結(jié)構(gòu)上，由于農(nóng)戶對調(diào)整種植結(jié)構(gòu)認(rèn)識程度存在差異，受信息不準(zhǔn)、信息滯后的影響，部分地區(qū)在選擇替代作物時存在盲目性，結(jié)構(gòu)調(diào)整的作物存在趨同性，一些作物如馬鈴薯、雜糧雜豆、葵花等供大于求態(tài)勢明顯。

3.3.2 高端人才匱乏，規(guī)模經(jīng)營動力不足。從表2中可以看出，由于農(nóng)民文化程度普遍不高，對土地流轉(zhuǎn)制度的理解不夠充分，同時人才的結(jié)構(gòu)性短缺造成部分相關(guān)負(fù)責(zé)人對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識不深，對相關(guān)專業(yè)知識掌握不夠，無法正確回答和解決流轉(zhuǎn)程序中發(fā)生的制度和法律問題，也缺乏對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)性問題的預(yù)估能力和應(yīng)急預(yù)案的制定能力，無法進行正確的引導(dǎo)。

4 推動內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

4.1 制度層面

4.1.1 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實好“三權(quán)分置”制度。準(zhǔn)確把握農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”的權(quán)利邊界。必須堅持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)這一基本前提，保障農(nóng)戶承包權(quán)，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。在具體實踐中，要注意選擇村內(nèi)聲望名譽較高者，優(yōu)先進行宣傳教育，并定時召開村民小組全體會議進行政策解讀，以實事求是為原則，切實保護農(nóng)民利益。

4.1.2 增強土地管理制度彈性，靈活處理用途管制和供應(yīng)問題。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大規(guī)模農(nóng)地的具體用途應(yīng)隨著發(fā)生變化，但是，我國日漸嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋赜猛竟苤浦贫群屯恋毓?yīng)制度一定程度上鎖死了這樣變革的路線，結(jié)合美國、新加坡等發(fā)達國家的用途管制制度發(fā)展歷程，即零星管制階段、嚴(yán)格控制階段和局部彈性管制階段，在我國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，有必要學(xué)習(xí)嘗試局部的彈性管制。對于自治區(qū)內(nèi)分布相對偏遠(yuǎn)規(guī)劃不足的土地或者農(nóng)業(yè)改革發(fā)展?jié)摿Υ蟮耐恋貞?yīng)適當(dāng)?shù)膹椥怨芾恚鐬跆m察布現(xiàn)存馬鈴薯種植用地以及依靠大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展的呼和浩特市和林新區(qū)，實行“白地”化規(guī)劃，為日后相關(guān)企業(yè)大規(guī)模收購，規(guī)?；?jīng)營留有充分的余地，節(jié)省土地利用規(guī)劃重新編制和土地整理帶來的相關(guān)成本費用。

4.2 市場層面

4.2.1 降低新型主體經(jīng)營成本，完善農(nóng)村信貸體系。日漸成熟的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在農(nóng)村地區(qū)帶來了新增耕地，根據(jù)調(diào)查，新增耕地落在個體農(nóng)戶手里帶來的農(nóng)業(yè)收益不能大幅度抵過土地整理所花費的政府財政支出。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)政策文件或者專家提議，對于提出符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的農(nóng)地收購申請的經(jīng)營主體，政府應(yīng)在出讓金、租金或者具體利用方式給予相關(guān)政策優(yōu)惠，降低經(jīng)營成本。同時，以市場為導(dǎo)向，完善農(nóng)村信貸體系，正確處理好政府、社會和個人三者關(guān)系，降低融資標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拉長用資年限，為新型經(jīng)營主體探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)吃下“定心丸”，著力解決融資困難等問題。

4.2.2 提高新型經(jīng)營主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，健全后續(xù)監(jiān)管機制。嚴(yán)格評估流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營土地的能力和水平，嚴(yán)厲打擊“空手套補貼”的惡劣行為，提高農(nóng)民合作社的準(zhǔn)入門檻，注重實體調(diào)查。同時，加強合作社的動態(tài)監(jiān)管，建立后續(xù)回訪機制，定時清理不合格的“空殼”合作社，并采取嚴(yán)格的懲罰措施。

4.3 技術(shù)層面

4.3.1 完善土地流轉(zhuǎn)中介組織，建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模化經(jīng)營的前提條件，結(jié)合中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模越大，規(guī)模經(jīng)營水平越高，新技術(shù)采用比例也就越高。結(jié)合自治區(qū)首府呼和浩特市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，相關(guān)國土和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)充分利用數(shù)據(jù)資源。線上服務(wù)平臺，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，充分利用物聯(lián)網(wǎng)和云計算技術(shù)，讓需求者能夠?qū)Ω黝悗靸?nèi)農(nóng)地的實時狀況進行觀察，結(jié)合土地經(jīng)營的規(guī)?；潭冗M行預(yù)期收入的智能運算，在需求方?jīng)Q策之前提供全面且實時的各類數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)智能決策，智能流轉(zhuǎn)。借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展經(jīng)驗，嘗試新型“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺，為供需雙方提供交流、交易平臺，結(jié)合期望流轉(zhuǎn)土地規(guī)模以及自然和社會經(jīng)濟現(xiàn)狀，平臺管理人員應(yīng)給予相關(guān)意見，盡可能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的適度化，降低未來經(jīng)營者突入的風(fēng)險性。線下服務(wù)平臺，結(jié)合農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格遵守流轉(zhuǎn)秩序，保障農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和集體土地所有權(quán)；堅持以人為本的原則，簡化流轉(zhuǎn)過程，充分結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民知識水平，靈活處理實際操作事宜。

4.3.2 契合高?！敖谈摹边M程，重點培育新型職業(yè)農(nóng)民。2014年清華大學(xué)、北京大學(xué)、上海交通大學(xué)綜合改革方案獲批。作為內(nèi)蒙古自治區(qū)最高學(xué)府的內(nèi)蒙古大學(xué)也學(xué)習(xí)全國各高校教改模式，對教育模式進行了相關(guān)創(chuàng)新，更加注重學(xué)生對專業(yè)知識的實際應(yīng)用以及志愿性社會實踐，尤其是“第二課堂”新規(guī)的加入，增加了學(xué)生主動參與的積極性。可以將志愿宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)知識加入到考核機制中，提高當(dāng)代大學(xué)生對真實社會現(xiàn)狀的了解，激發(fā)創(chuàng)造力，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)注入新的活力，也為目前國家宣傳的培育新型職業(yè)農(nóng)民儲備后勁人才，這既可以拓寬就業(yè)機會，又能夠著力解決“誰來種地、怎樣種好地”等問題，應(yīng)該可以成為未來經(jīng)營土地的兼具競爭力與高效率的主體。有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營體系，增強農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展活力，確保國家糧食安全和主要農(nóng)畜產(chǎn)品的有效供給。

5 結(jié)論

本文從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，就土地這一基本要素為研究出發(fā)點，以統(tǒng)計年鑒、相關(guān)門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)為依托，全面、有層次性的選取調(diào)研地點進行實地考察，結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)，對內(nèi)蒙古自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)狀況總結(jié)概括；發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)工作不徹底，不明確、經(jīng)營主體準(zhǔn)入門檻低、缺乏信息服務(wù)平臺等問題；提出完善土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，結(jié)合高校“教改”契機，充分發(fā)揮高校的教育支持作用。希望本文的研究內(nèi)容可以在全面反映自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題提供解決思路，從政策層面到技術(shù)層面，為自治區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提供借鑒，推動土地資源的高效可持續(xù)利用。

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