馬國溫

[摘要]對特許經(jīng)營類PPP項目可能涉及的金融風(fēng)險進(jìn)行研究，從融資風(fēng)險、投資風(fēng)險、運營維護(hù)中的金融風(fēng)險三個維度來說明項目可能發(fā)生的風(fēng)險。針對這些風(fēng)險，提出相應(yīng)的管控措施。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;特許經(jīng)營;金融風(fēng)險;風(fēng)險管控

[中圖分類號]F283[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

十九大報告問世以來，社會關(guān)于如何防范和化解風(fēng)險的討論持續(xù)升溫。PPP模式作為一種新型的市場化社會參與方式近年來多有實踐，尤其是特許經(jīng)營類的模式更被廣泛采用。然而熱度之下的項目金融風(fēng)險時有發(fā)生，嚴(yán)重時導(dǎo)致各方合作失敗。因此在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，對管控特許經(jīng)營類的PPP模式中預(yù)期將出現(xiàn)的金融風(fēng)險將具有實際意義。

在關(guān)于PPP項目的理論及應(yīng)用已經(jīng)非常普遍的背景下，本文發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界和實務(wù)界專門對研究管控此模式的金融風(fēng)險方面的文獻(xiàn)較少，因此本文試圖從此角度入手展開系統(tǒng)研究。

1 PPP模式中項目公司涉及的金融風(fēng)險

政府面臨的風(fēng)險大于企業(yè)的外包類PPP模式和企業(yè)風(fēng)險大于政府的私人化PPP模式因其參與方風(fēng)險不對稱而較少被采用，這為風(fēng)險中性的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目提供了廣泛的空間。特許經(jīng)營項目自身引發(fā)的風(fēng)險尤其是金融風(fēng)險往往是各方在考慮收益之前所必須面對的。

1.1 特許經(jīng)營項目中的融資風(fēng)險

融資風(fēng)險主要是從項目中標(biāo)公司的角度來分析，主要包括融資金額不足、融資成本超過預(yù)期、再融資不確定性、融資基準(zhǔn)利率波動等風(fēng)險。例如，根據(jù)通知要求，項目資本金比例≥總投資×20%，若項目總投資的最終審計值發(fā)生變化，此時項目公司的股東就面臨增資風(fēng)險，銀行在緊急承擔(dān)提供項目所需的剩余資金義務(wù)時也會面臨融資成本上升的風(fēng)險。

1.2 特許經(jīng)營項目中的投資風(fēng)險

投資風(fēng)險主要包括政府、中標(biāo)企業(yè)、銀行信托等金融機構(gòu)在內(nèi)的項目各方參與者基于自身利益所要考慮的。主要包括違規(guī)操作引起的損失以及預(yù)期外的黑天鵝事件引起的收益不確定性。例如若項目公司在經(jīng)營權(quán)規(guī)定的年限內(nèi)違規(guī)操作，將會出現(xiàn)因政府主管部門績效考核結(jié)果不佳帶來的違約金與可行性缺口補助損失。銀行等金融機構(gòu)會面臨項目企業(yè)收入波動無法按約定還款帶來的風(fēng)險。政府在財政支出緊張的背景下將會面臨因公司自身經(jīng)營管理不善的原因而支付可行性缺口補助的風(fēng)險。

1.3 特許經(jīng)營項目運營維護(hù)中出現(xiàn)的金融風(fēng)險

運營維護(hù)方面的風(fēng)險主要包括因標(biāo)準(zhǔn)變更和通貨膨脹引致的運維成本上漲、輔助材料供應(yīng)成本超支、運維收費標(biāo)準(zhǔn)制定等風(fēng)險。

2 化解特許經(jīng)營PPP模式中金融風(fēng)險的管控措施

2.1 制定風(fēng)險分配原則

2.1.1 最優(yōu)風(fēng)險分配原則。在合規(guī)（規(guī)定包括適用法律法規(guī)規(guī)章、項目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的強制性要求）和考慮公共利益的前提下，風(fēng)險應(yīng)由政府主管部門、中標(biāo)企業(yè)、金融機構(gòu)按商定的收益份額比例對等承擔(dān)并給予各方選擇如何處理和最小化該等風(fēng)險的權(quán)利。

2.1.2 風(fēng)險可控原則。使項目面臨的風(fēng)險得到有效控制是風(fēng)險分配的最終目的。因此，應(yīng)按項目各方的財務(wù)實力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險損失承擔(dān)上限。按照此原則，特許經(jīng)營項目的投融資風(fēng)險由中標(biāo)公司、政府、金融機構(gòu)共同承擔(dān);運維過程中的成本、移交風(fēng)險由項目公司承擔(dān)。

2.2 制定風(fēng)險預(yù)防措施

2.2.1 針對融資風(fēng)險的預(yù)防措施。項目管理者針對融資金額不足、融資成本超過預(yù)期、再融資不確定性的問題，應(yīng)積極嚴(yán)格挑選融資能力強的社會資本，設(shè)定合理的履約保函金額，將融資風(fēng)險納入合同條款。項目公司除了可采用收益權(quán)質(zhì)押的方式獲得資金，還可以市場利率為參考發(fā)行公司可轉(zhuǎn)換債券。針對融資利率波動的問題，可利用不同期限結(jié)構(gòu)搭配內(nèi)外部融資工具來進(jìn)行對沖。

2.2.2 針對投資風(fēng)險的預(yù)防措施。政府主管部門除定期對項目進(jìn)行評估外，針對實際情況要嚴(yán)格控制項目支出預(yù)算，對項目中合理部分進(jìn)行投資，預(yù)期不合理的部分及時停止投資，防止沉沒成本發(fā)生。項目企業(yè)依據(jù)現(xiàn)金流量法編制財務(wù)分析表進(jìn)行資本金內(nèi)部收益率測算時，要根據(jù)行業(yè)市場盈利狀況合理確定內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)。若企業(yè)合理的報酬與預(yù)期相差甚大，可考慮政府的可行性補助缺口。在投資此類建設(shè)周期長的項目中銀行等金融機構(gòu)難免會出現(xiàn)流動性短缺，可適當(dāng)利用投資項目證券化的方法來合理搭配流動期限。

2.2.3 針對運營維護(hù)風(fēng)險的預(yù)防措施。建立合理的補償機制和包含保險在內(nèi)的分擔(dān)機制以應(yīng)對因標(biāo)準(zhǔn)變更和通脹導(dǎo)致的運維成本上漲問題。例如公司為項目購買財產(chǎn)險、第三方責(zé)任險、公眾責(zé)任險、環(huán)境責(zé)任險及其他所需險種。針對輔助材料供應(yīng)成本超支、運維收費標(biāo)準(zhǔn)制定等問題，項目管理人可嚴(yán)格挑選運營水平強的投資人，建立合理有效的績效考核機制，設(shè)立運營維護(hù)保函，保函金額可依照當(dāng)?shù)鼐用裣M價格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

2.3 建立有效的監(jiān)管體系

制定多方位合力監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)是確保公共利益得到保障的充分條件。一個特許經(jīng)營類的PPP項目監(jiān)管體系可由公眾監(jiān)督、公司盡職監(jiān)督、行政監(jiān)督三類構(gòu)成。公司盡職監(jiān)督要堅持質(zhì)量安全、成本費用、合法合規(guī)、合同違約的理念。一般說來，包括市財政局、國資部門、發(fā)改委、工商部門、稅務(wù)部門在內(nèi)的行政監(jiān)督可各司其職，若項目出現(xiàn)重大問題時難免會出現(xiàn)這些部門間以及政府與公司間相互扯皮的現(xiàn)象。因此本文建議針對項目管控需要可在政府和企業(yè)之上設(shè)置一個項目管理委員會，委員會成員由政府、企業(yè)、金融機構(gòu)三方派出對等代表組成，在突發(fā)黑天鵝的情況下項目管理委員會應(yīng)對以信息披露和媒體披露為主的公眾進(jìn)行監(jiān)督。

3 結(jié)論

對PPP項目涉及的金融風(fēng)險控制是一個困擾業(yè)界的問題，但此類問題的研究一直在進(jìn)行。本文認(rèn)為制定風(fēng)險分配原則和風(fēng)險預(yù)防措施、建立有效的監(jiān)管體系可降低重大損失發(fā)生的概率，為項目的順利進(jìn)行提供一個保護(hù)墊。

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