呂向一 趙越超

[摘 要]根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，我國(guó)目前采用復(fù)式預(yù)算的方式進(jìn)行編制，所謂復(fù)式預(yù)算是指將一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)所有預(yù)算收入和支出，按照預(yù)算收入的來(lái)源和支出的不同性質(zhì)，分別編制在兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算收支表上所形成的預(yù)算計(jì)劃。但是基于我國(guó)特殊的社會(huì)主義國(guó)情和我國(guó)的實(shí)際需要，在我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算制度并不是完整的復(fù)式預(yù)算，本文將對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算編織方法進(jìn)行簡(jiǎn)要的評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的完善思路。

[關(guān)鍵詞]政府預(yù)算;編制;思路

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 政府預(yù)算概述

1.1 政府預(yù)算的含義

政府預(yù)算，是世界上任何一個(gè)國(guó)家進(jìn)行施政和理財(cái)?shù)谋貍涔ぞ摺Ｋ侵附?jīng)過(guò)立法程序批準(zhǔn)的、綜合反映財(cái)政年度內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的財(cái)政收支計(jì)劃。政府預(yù)算主要包括政府各項(xiàng)收入和支出的種類(lèi)和數(shù)量，并通過(guò)確保各種支出的合理性、有效性來(lái)服務(wù)于社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。因此，政府預(yù)算既可以讓政府實(shí)現(xiàn)其職能，又具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。

1.2 預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展

預(yù)算最早出現(xiàn)在奴隸社會(huì)，在我國(guó)的夏朝就有關(guān)于財(cái)政收支的粗略記錄。在古羅馬共和國(guó)時(shí)期，它的元老院就負(fù)責(zé)編制每一年的政府預(yù)算。現(xiàn)代的政府預(yù)算是隨著資本主義的發(fā)展而出現(xiàn)的。世界上最早確立現(xiàn)代預(yù)算制度的國(guó)家是英國(guó)，從1217年的《大憲章》到1689年的《權(quán)利法案》，都是英國(guó)預(yù)算制度逐步確立的重要法律文件。但直到18世紀(jì)，英國(guó)才最終確立了資本主義性質(zhì)的政府預(yù)算，其他國(guó)家受此影響也逐漸開(kāi)始實(shí)行政府預(yù)算。

1.3 政府預(yù)算的職能

1.3.1 財(cái)政收入分配職能。稅收是國(guó)家財(cái)政的主要來(lái)源，各級(jí)納稅人依據(jù)各自經(jīng)濟(jì)條件的不同而繳納不同的稅額，富人多繳稅，窮人少繳稅。而政府預(yù)算是把國(guó)家所收的稅款通過(guò)立法規(guī)定的形式，以財(cái)政撥款的形式進(jìn)行支出，保障全社會(huì)對(duì)教育、醫(yī)療、社保等方面的需求，這也是政府對(duì)全社會(huì)財(cái)富的一次再分配。

1.3.2 調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能。政府通過(guò)編制預(yù)算參與財(cái)富的再分配過(guò)程，同時(shí)，也可以調(diào)節(jié)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，政府可以通過(guò)實(shí)施財(cái)政赤字，擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模，拉動(dòng)社會(huì)需求量;相反，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快、過(guò)熱時(shí)，政府可以通過(guò)減少預(yù)算支出，從而抑制社會(huì)總需求，來(lái)緩解經(jīng)濟(jì)過(guò)熱問(wèn)題。同時(shí)，減少對(duì)落后淘汰產(chǎn)業(yè)的投資，減少對(duì)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩部門(mén)的投資，都是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要手段。

1.3.3 監(jiān)督職能。政府預(yù)算可以間接地反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。預(yù)算的編制和執(zhí)行本身就是觀(guān)察社會(huì)經(jīng)濟(jì)的前沿，通過(guò)它可以掌握和了解國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和問(wèn)題，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略，讓國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)有更加穩(wěn)固的發(fā)展基礎(chǔ)。

2 對(duì)我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算編制的評(píng)價(jià)

2.1 我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算編制模式

基于我國(guó)的社會(huì)主義基本國(guó)情，新中國(guó)成立后我國(guó)逐步摸索和改進(jìn)政府預(yù)算的編制方法，最終形成了現(xiàn)行的按照復(fù)式預(yù)算方式編制，各級(jí)政府和財(cái)政預(yù)算單位在國(guó)務(wù)院規(guī)定時(shí)間內(nèi)上報(bào)財(cái)政預(yù)算的政府預(yù)算編制模式。各級(jí)預(yù)算編制單位應(yīng)當(dāng)參照上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況和本年度的收入預(yù)測(cè)情況合理編制預(yù)算。預(yù)算編制完成后，經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)后執(zhí)行預(yù)算。年度終了后，進(jìn)行本年度的預(yù)算決算工作。

2.2 現(xiàn)行政府預(yù)算編制模式中存在的問(wèn)題

2.2.1 現(xiàn)行的預(yù)算制定權(quán)限過(guò)于分散。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算編制方法，所有的財(cái)政預(yù)算單位均具有編制預(yù)算的權(quán)利，政府預(yù)算的制定權(quán)限過(guò)于分散。每個(gè)預(yù)算指定部門(mén)的資金調(diào)配將面臨很大壓力。各單位之間所制定的預(yù)算相互分離，只注重于滿(mǎn)足本單位的需要，而不能從全局角度來(lái)合理地按需分配預(yù)算。

2.2.2 預(yù)算的支出缺少有效的監(jiān)管和制約。在預(yù)算的編制過(guò)程中，數(shù)據(jù)相互割裂，各單位只掌握自己手中的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，不能做到信息的互聯(lián)互通，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性和可靠性大打折扣。預(yù)算在編制的過(guò)程中不能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)估。同時(shí)在預(yù)算的審批過(guò)程中依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算編制體系很難用一套科學(xué)有效的方法來(lái)量化評(píng)估預(yù)算的真實(shí)性和合理性。進(jìn)而導(dǎo)致上級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于財(cái)政預(yù)算單位無(wú)法進(jìn)行有效的制約，也會(huì)在一定程度上導(dǎo)致預(yù)算的監(jiān)管制度缺失。

2.2.3 現(xiàn)行政府預(yù)算編制缺乏技術(shù)平臺(tái)的支撐。在現(xiàn)行的政府預(yù)算編制過(guò)程中，很多地區(qū)采用的還是較為原始的編制方式。而為了確保政府預(yù)算編制的科學(xué)性，往往需要計(jì)算機(jī)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型進(jìn)行復(fù)雜的計(jì)算和分析工作。而我國(guó)部分單位缺乏這樣的技術(shù)設(shè)備，技術(shù)手段較為落后，往往沒(méi)有能力用先進(jìn)的技術(shù)手段進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算自查，間接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的漏洞。

2.2.4 現(xiàn)行制度下的預(yù)算公平性有待提升。在現(xiàn)行制度下，制定本年度的預(yù)算需要上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)進(jìn)行參考，往往意味著本年度的預(yù)算照比上年度的預(yù)算要適當(dāng)?shù)靥岣呋蛘哌m當(dāng)?shù)亟档?。但通常浮?dòng)范圍都在比較小的數(shù)值內(nèi)波動(dòng)，不會(huì)有大的變動(dòng)，這樣一來(lái)也就制約了某些真正需要預(yù)算的單位的正常預(yù)算開(kāi)支，同時(shí)對(duì)于一些傳統(tǒng)的預(yù)算需求量較大的單位，亦會(huì)造成預(yù)算的浪費(fèi)。這種現(xiàn)行的預(yù)算制度的公平性問(wèn)題就暴露了出來(lái)，所以，公平性也成為了現(xiàn)行預(yù)算制度下亟待解決的問(wèn)題之一。

3 現(xiàn)行政府預(yù)算編制模式的完善思路

我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算模式經(jīng)力了新中國(guó)成立以來(lái)的發(fā)展，逐漸形成了一套自己的模式，相比預(yù)算制度建立之初，有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在預(yù)算的監(jiān)督和執(zhí)行方面，也建立了一套較為完整的監(jiān)督體系，但該體系中仍然存在執(zhí)行上的困難，下面將根據(jù)其存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的解決方案。

3.1 優(yōu)化資源配置，重新分配預(yù)算編制權(quán)限

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算編制方法中，已經(jīng)暴露出財(cái)政預(yù)算編制權(quán)限的分配過(guò)于細(xì)化，使得各單位之間的預(yù)算相互分離，不能形成有機(jī)的結(jié)合。此時(shí)政府應(yīng)該在預(yù)算的制定中起到協(xié)調(diào)作用，由原來(lái)的各單位擬定各單位自身的財(cái)政預(yù)算，變?yōu)橛缮霞?jí)主管政府主導(dǎo)并協(xié)調(diào)的預(yù)算編制模式，打通各單位之間預(yù)算數(shù)據(jù)的壁壘，從政策渠道避免“閉門(mén)造車(chē)”情況的發(fā)生。

在政府協(xié)調(diào)的情況下，各部門(mén)之間除了數(shù)據(jù)的互通，還能在編制過(guò)程中根據(jù)本單位的發(fā)展需要合理地分配預(yù)算項(xiàng)目，真正從管理層面優(yōu)化資源配置，使得預(yù)算真正發(fā)揮最大的用處。

3.2 建立完善的預(yù)算編制和監(jiān)督體系

在政府預(yù)算的監(jiān)管層面，國(guó)家動(dòng)用現(xiàn)代化力量發(fā)布了許多利于監(jiān)管的政策和方法，例如“國(guó)家稅務(wù)總局金稅三期工程”就可以在部分省市的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)稅務(wù)信息的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控和智能預(yù)警。再比如已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間的中央財(cái)政預(yù)算單位公務(wù)用卡的制度，都起到了很好的效果，從一定程度上完善了預(yù)算的監(jiān)督體系。

但這種監(jiān)督體系還停留在比較基礎(chǔ)的層面上。我國(guó)的稅務(wù)信息和財(cái)政收入信息依然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，依然做不到從源頭上能夠追溯從預(yù)算到執(zhí)行的全過(guò)程的監(jiān)督體系。所以我國(guó)在這一方面就仍然有改進(jìn)的巨大空間。

我國(guó)的政府預(yù)算編制與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下建立統(tǒng)一的量化監(jiān)督體系，使得國(guó)家層面的監(jiān)督工作可以在標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督體系的環(huán)境中監(jiān)督從預(yù)算到執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，真正做到有效溯源。這樣做不僅僅是監(jiān)督整個(gè)執(zhí)行過(guò)程，更是對(duì)政府預(yù)算編制的有效風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

3.3 堅(jiān)持信息化預(yù)算平臺(tái)建設(shè)不斷打造強(qiáng)大的信息平臺(tái)

目前我國(guó)的預(yù)算編制方法中，信息化程度較低，導(dǎo)致部分地區(qū)的預(yù)算編制仍然依靠人工來(lái)進(jìn)行，在編制過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)誤差甚至是錯(cuò)誤，而這種錯(cuò)誤在真正的預(yù)算編制過(guò)程中很難被發(fā)現(xiàn)。同時(shí)，各省份之間的預(yù)算編制沒(méi)有統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，數(shù)據(jù)相互割裂。這也正是目前我國(guó)政府預(yù)算編制的痛點(diǎn)所在。

我國(guó)的綜合國(guó)力在不斷提升，國(guó)際地位也在日益提高，但我國(guó)目前還沒(méi)有一套依靠計(jì)算機(jī)大數(shù)據(jù)技術(shù)保障的政府預(yù)算信息系統(tǒng)。這種缺失必將制約我國(guó)政府預(yù)算的改革前進(jìn)。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這樣一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)，并應(yīng)該找到解決的方案，利用現(xiàn)代化的技術(shù)和手段，盡快建立一套符合我國(guó)國(guó)情，適合我國(guó)政府預(yù)算單位的核算系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)集編制、自查、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督、決算為一體的強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的數(shù)字化和透明化，不斷打造強(qiáng)大的信息平臺(tái)是我國(guó)政府預(yù)算今后的發(fā)展方向。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)的政府預(yù)算制度雖然歷經(jīng)了長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展和探索，但仍然在實(shí)際使用過(guò)程中存在一定的問(wèn)題留給我們思考和理解，這也就成為了我國(guó)財(cái)政制度改革的動(dòng)力所在。本文簡(jiǎn)單地梳理了在我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算制度模式下所存在的現(xiàn)行的預(yù)算制定權(quán)限過(guò)于分散，預(yù)算的支出缺少有效的監(jiān)管和制約，現(xiàn)行政府預(yù)算編制缺乏技術(shù)平臺(tái)的支撐，現(xiàn)行制度下的預(yù)算公平性有待提升的四點(diǎn)問(wèn)題，并相應(yīng)地提出了優(yōu)化資源配置，重新分配預(yù)算編制權(quán)限，建立完善的預(yù)算編制和監(jiān)督體系，堅(jiān)持信息化預(yù)算平臺(tái)建設(shè)，不斷打造強(qiáng)大的信息平臺(tái)，結(jié)合多種方式，完善編制方法這樣四條完善的思路。

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