李陽 徐燕凝 徐劍文

1.中國民用航空飛行學(xué)院空中交通管理學(xué)院四川廣漢618307；2.中國民用航空飛行學(xué)院空管中心四川廣漢618307

摘要：低空空域的需求與日俱增，將對低空空域管理和服務(wù)提出更高的要求，深化相關(guān)法律法規(guī)的改革迫在眉睫?，F(xiàn)行改革雖做出了許多有益的嘗試，但通用航空的發(fā)展空間在此次改革中仍面臨：低空空域空間限制、缺乏低空空域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、低空空域飛行審批制等嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文以期通過對上述的研究，探析未來我國低空空域改革中通用航空發(fā)展的法律建設(shè)。

關(guān)鍵詞：低空空域；通用航空；審批制度；空域管理

一、我國低空空域改革的現(xiàn)狀及趨勢

近年來，通用航空迅速發(fā)展，飛行總量年均增長達(dá)10%以上，隨著飛行需求的日益旺盛，行業(yè)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，飛行種類也在日益增加，我國民航總局預(yù)計(jì)今后10年間我國通用航空年均增長將達(dá)到15%以上。對低空空域的需求與日俱增，這將對低空空域管理和服務(wù)提出更高的要求。立法的發(fā)展須應(yīng)對今日通用航空發(fā)展的需要，深化相關(guān)法律法規(guī)的改革迫在眉睫。為順應(yīng)發(fā)展的要求，2009年至今我國多次修改《民用航空法》，“修改空域管理內(nèi)容”在大修中占據(jù)了重要的地位。除此之外，也相繼頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》、《通用航空飛行管理?xiàng)l例》、《小型航空器商業(yè)運(yùn)輸運(yùn)營人運(yùn)行合格審定規(guī)則》、《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》等低空空域管理的政策與規(guī)章，從多個(gè)方面將低空空域的管理更加細(xì)化。雖上述法規(guī)內(nèi)容不盡相同，但呈現(xiàn)出低空空域法律、法規(guī)及政策明顯的改革趨勢。

（一）進(jìn)一步分類劃設(shè)和擴(kuò)大低空空域

目前對真高1000米（含）以下的空域劃分的具體文件依據(jù)為2010年頒布的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱“意見”），將空間劃分為三類：管制空域，航空用戶申請飛行計(jì)劃，空管部門掌握飛行動態(tài)，實(shí)施管制指揮；監(jiān)視空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，空管部門監(jiān)視飛行動態(tài)，提供飛行情報(bào)和告警服務(wù)；報(bào)告空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，向空管部門通告起飛和降落時(shí)刻，自行組織實(shí)施，空管部門根據(jù)用戶需要，提供航行情報(bào)服務(wù)。在“意見”的基礎(chǔ)上，2016年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》正式將低空空域開放范圍從真高1000米（含）以下擴(kuò)展到真高3000米以下的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)視空域和報(bào)告空域的無縫銜接。

（二）低空空域責(zé)任承擔(dān)的明確化

過去各種低空飛行器缺少統(tǒng)一登記管理制度，使得低空飛行隨意性大導(dǎo)致管理協(xié)調(diào)困難。對低空飛行不安全事件的責(zé)任單位和責(zé)任人無法追責(zé)，且行政處罰也不明晰，大量低空空域的不安全事故癥候?qū)映霾桓F。2017年頒布的《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》（以下簡稱：“登記管理規(guī)定”）規(guī)定低空空域現(xiàn)行法律改革趨勢最大起飛重量為250克（含250克）的民用無人機(jī)須實(shí)名登記注冊?！暗怯浌芾硪?guī)定”的登記制度將是低空空域法律法規(guī)改革中“從嚴(yán)管理”的第一步，在之后的改革中責(zé)任承擔(dān)及處罰都將更加明確。

二、我國低空空域改革中通用航空的發(fā)展空間面臨的挑戰(zhàn)

如前文所述，雖然在低空空域的法律法規(guī)的改革中我們?nèi)〉昧丝上驳倪M(jìn)步，但從我國通用航空發(fā)展較為落后的客觀事實(shí)來看，通用航空“井噴”尚遠(yuǎn)。推進(jìn)深化低空空域試點(diǎn)開放的建設(shè)并未跟上通用航空發(fā)展的進(jìn)程，在2015年建成全國一體的科學(xué)的低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系的階段性目標(biāo)并未如期建成。

（一）低空空域中通用航空面臨的空間上的阻礙

目前低空空域僅劃設(shè)出了初步的構(gòu)架，并沒有相關(guān)空中交通服務(wù)及飛行計(jì)劃與審批的配套。《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》中雖劃設(shè)出了三類低空空域，但卻沒有對低空空域航線進(jìn)行具體的規(guī)定。2016年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）在通用航空突破空間上的困境做出了巨大的貢獻(xiàn)：（1）將低空空域高度推廣到真高3000米以下；（2）提及了劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機(jī)動飛行。目前我國通用航空所使用的空域與航線分屬不同的體系下，“指導(dǎo)意見”的出臺有望打破體系間的鴻溝，但從目前的狀況來看，還未有任何試點(diǎn)開始運(yùn)行低空目視航線，低空目視航行飛行計(jì)劃申請所需的時(shí)間與手續(xù)也仍未明確。

由于空域?qū)τ趪野踩奶厥庑?，空域被我視為我國軍事的第一道防線，從而設(shè)有許多“空中危險(xiǎn)區(qū)、空中限制區(qū)、空中禁區(qū)”，使得航路的開放有限，空中交通出現(xiàn)“陸荒”。航空業(yè)極大的軍事屬性，大量航線被軍用航空擠占，雖然我國現(xiàn)行法律、法規(guī)已經(jīng)將保障航線運(yùn)輸安全設(shè)為優(yōu)先目標(biāo)，但仍無法避免由于我國中東地區(qū)的需求量過甚所造成的空中交通擁堵及交通險(xiǎn)情。

（二）尚未構(gòu)建完成統(tǒng)一的低空空域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

2017年修訂的《中國民用航空法》中第七章第一節(jié)對空域管理仍是概括性的定義，而將具體辦法制定的權(quán)利賦予了國務(wù)院、中央軍事委員會。這從根本上導(dǎo)致我國空域的劃分大部分取決于中央軍事委員會，民航機(jī)構(gòu)的參與略顯不足，民用航空空域的使用被軍用航空大量擠占。實(shí)踐中，通用航空相關(guān)法律、法規(guī)常見的均是以政策、規(guī)章或法規(guī)的形式出現(xiàn)，制定主體紛繁復(fù)雜。而規(guī)定低空空域及通用航空的規(guī)定多以碎片化的形式出現(xiàn)在各個(gè)規(guī)章和法規(guī)中，不同制定主體間利益的沖突，導(dǎo)致規(guī)定之間沖突頗多。

雖然2010年頒布的“意見”及2016年頒布的“指導(dǎo)意見”均不斷強(qiáng)調(diào)組織修訂《通用航空飛行管制條例》的重要性，希望通過該法規(guī)的修訂實(shí)現(xiàn)“低空空域分類標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行管理規(guī)范”，而至今該條例的修訂仍被國務(wù)院及中央軍事委員會擱置。

（三）低空空域?qū)徟茖νㄓ煤娇赵斐傻淖璧K

航線航空的審批制度深受詬病，但隨著航空改革的深入與探索，2006年出臺《中國民用航空國內(nèi)航線經(jīng)營許可規(guī)定》，全國超九成的航線完成登記制度，雖然北上廣等“黃金航行”仍被政府控制。而通用航空面臨更為嚴(yán)峻的情況，《中國民用航空空中交通管理規(guī)則》及《通用航空飛行管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定明確：通用航空單位或個(gè)人的飛行在最終得以被執(zhí)行之前需要飛行目的和任務(wù)、預(yù)報(bào)飛行等材料，在上述材料都獲得批準(zhǔn)后，在具備飛行氣象及交通條件等情況下才能最終執(zhí)行。審批制度將給通用航空的發(fā)展帶來極大的束縛，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）阻礙通用航空時(shí)間上靈活性的發(fā)揮。通用航空不用于航線航空的“公共交通”性質(zhì)，通用航空具有更為明顯的“私人性質(zhì)”。其功用更多用于搶險(xiǎn)救援、工農(nóng)業(yè)的作業(yè)及私人飛行等領(lǐng)域，具有更大的隨機(jī)性和不確定。在審批制度的限制之下，通用航空經(jīng)營者無法預(yù)知飛行需求，審批流程及時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法應(yīng)對突發(fā)的緊急狀況。

（2）審批制度易造成“權(quán)利尋租”，滋生貪腐?；谡渭敖?jīng)濟(jì)的需求，通用航空以“供需”為主的發(fā)展模式逐漸向“擴(kuò)散型”為主的發(fā)展模式所轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，通用航空的發(fā)展不僅是滿足人民和社會日趨豐富的生活物質(zhì)的需求，更政府實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要手段。但面臨嚴(yán)苛的審批制度，必然會派生出較大的利益組織，利用政府的管制以期形成壟斷。通用航空不得不重蹈航線航空的舊路，最終面臨巨大的資源浪費(fèi)及政務(wù)腐敗。

三、我國低空空域改革的法律建設(shè)的探析

如上文所述通用航空相關(guān)法律、法規(guī)制定主體紛繁復(fù)雜、形式碎片化，形成不同制定主體間利益的沖突，導(dǎo)致規(guī)定之間沖突頗多。因此構(gòu)建低空空域管理的法律法規(guī)體系刻不容緩。為了清理已經(jīng)頒布的航空法律法規(guī)，需要建構(gòu)一個(gè)層次分明的法律體系，完成統(tǒng)一的法律架構(gòu)。從我國目前立法現(xiàn)狀來看，很難形成《中華人民共和國航空法典》，而是應(yīng)該在現(xiàn)行法律體系上進(jìn)行修訂，可從以下幾個(gè)方面作為切入點(diǎn)：

（1）《中華人民共和國民用航空法》對低空空域做出指導(dǎo)性、原則性的規(guī)定。

目前低空空域的劃設(shè)的說明僅出現(xiàn)在類似于“國務(wù)院指導(dǎo)意見”的文件中，無論是從法律效力還是權(quán)威性均不足，地方政府及相關(guān)部委無法以此為指導(dǎo)意見從而制定與此相配套的法規(guī)，難以消除目前空域管理制度中的不協(xié)調(diào)。

（2）逐步構(gòu)建以《中華人民共和國民用航空法》為核心的相關(guān)法律的建設(shè)工作。

民用航空法的相關(guān)立法工作可以參照相對成熟及完善的“民法體系”。以《中國民用航空法》為上位法，逐步形成由《中華人民共和國空域管理法》、《中華人民共和國飛行管理法》等組成的完整的航空法體系。

（3）完善通用航空相關(guān)法規(guī)。首先，我國低空空域制作出了三類劃分，顯得過于簡陋，由于通用航空包含的種類繁多，因此對高度的需求具有相當(dāng)?shù)撵`活度。加速《通用航空飛行管制條例》修訂，推進(jìn)《低空空域使用管理規(guī)定》的制定是通用航空發(fā)展的必經(jīng)之路，從而填補(bǔ)低空空域的法律空缺。全面規(guī)范低空空域的范圍、責(zé)任、管理等一系列的內(nèi)容，以協(xié)調(diào)民用與軍用之間的沖突與矛盾。

其次，建立通用航空飛行登記制度，并起草相關(guān)法律。權(quán)利集中一直是我國現(xiàn)行政治體制的一大弊端。在航空領(lǐng)域因權(quán)利過于集中造成的壟斷現(xiàn)象尤為突出，通用航空的審批制度使不適應(yīng)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。建立通用航空飛行登記制度是政府在航空領(lǐng)域從“管制型政府”家長式的角色向“監(jiān)督性政府”守夜人的角色轉(zhuǎn)換的重要一步。

基金項(xiàng)目：中國民用航空飛行學(xué)院科研基金面上項(xiàng)目（基金號：J201830）

作者簡介：第一作者李陽（1992），男，漢族，四川廣漢人，本科，初級職稱，交通運(yùn)輸；第二作者徐燕凝（1998），女，漢族，內(nèi)蒙古包頭人，本科，學(xué)生，研究方向：交通運(yùn)輸；第三作者徐劍文（1989），男，漢族，四川綿陽人，本科，工程師（中級職稱），研究方向：空中交通管理。