陳智輝

2016年8月，上海公布了《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》，提出了上海至2040年的發(fā)展新目標(biāo)：建設(shè)卓越的全球城市，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，以及三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的子目標(biāo)，即令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。如何理解這個(gè)新目標(biāo)，關(guān)鍵在于“卓越”和“全球”?！白吭健币馕吨鴮?duì)標(biāo)世界頂級(jí)城市，而“全球”則要求上海的國(guó)際化水平達(dá)到新的高度，表現(xiàn)出對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)文化具有控制力與影響力。本課題擬以金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行落戶上海為切入點(diǎn)，圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、服務(wù)上海“四個(gè)中心”和“科創(chuàng)中心”建設(shè)，探究在當(dāng)前階段進(jìn)一步加大吸引國(guó)際組織落戶上海力度的必要性和可行性，并從政策環(huán)境、制度條件等角度，探究在吸引國(guó)際組織落戶上海過(guò)程中遇到的問(wèn)題并提出對(duì)策建議。

一、國(guó)際組織入駐上海的總體情況

國(guó)際組織在城市設(shè)立的總部機(jī)構(gòu)或辦事處的數(shù)量，與國(guó)際組織開(kāi)展各種合作交流活動(dòng)的能力和頻率等，是城市國(guó)際化水平的一個(gè)重要指標(biāo)。經(jīng)過(guò)近40年的改革開(kāi)放，上海已然是一個(gè)具有全球影響的國(guó)際性城市，但對(duì)標(biāo)國(guó)際公認(rèn)的全球城市，如紐約、倫敦、東京等，上海的城市國(guó)際化還沒(méi)有達(dá)到全球城市的應(yīng)有水平。

截至目前，落戶上海的政府間國(guó)際組織僅有金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行一家，其他在滬活動(dòng)的非政府國(guó)際組織約有1100家。根據(jù)2017年1月1日開(kāi)始執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》以及國(guó)家其他有關(guān)法律法規(guī)及內(nèi)部管理規(guī)定，經(jīng)中央主管部門(mén)審批或經(jīng)我市業(yè)務(wù)主管部門(mén)審批后在滬注冊(cè)登記的非政府國(guó)際組織僅有約30余家。這些非政府國(guó)際組織中，僅有個(gè)別是國(guó)際行業(yè)組織的總部機(jī)構(gòu)，如全球中央對(duì)手方協(xié)會(huì)（CCP12）秘書(shū)處，其他多為地區(qū)級(jí)代表機(jī)構(gòu)。有一部分國(guó)際組織采取與中方機(jī)構(gòu)開(kāi)展項(xiàng)目合作的方式，或由中方合作機(jī)構(gòu)如大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等出面成立民辦非企業(yè)性質(zhì)的

“上?！痢两M織中心”的方式開(kāi)展活動(dòng)?？傮w來(lái)說(shuō)，落戶上海的非政府國(guó)際組織不多，政府間國(guó)際組織更少；開(kāi)展交流活動(dòng)多，設(shè)立機(jī)構(gòu)少；獨(dú)立合法注冊(cè)的少，以變通形式存在的多。上海還未形成國(guó)際組織集聚態(tài)勢(shì)，在滬重要國(guó)際組織機(jī)構(gòu)數(shù)量少，尚未對(duì)上海國(guó)際化水平進(jìn)一步提高發(fā)揮足夠有力的支撐作用。

二、金磚銀行入駐對(duì)上海的重要意義

金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行是一個(gè)具有金融實(shí)體功能的政府間國(guó)際組織，由“金磚五國(guó)”均攤出資發(fā)起成立，主要資助金磚國(guó)家以及其他發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)協(xié)議，銀行總部設(shè)立于上海，銀行總部大樓即將在原世博園區(qū)浦東地塊開(kāi)工建設(shè)，銀行員工規(guī)模遠(yuǎn)期將達(dá)到1000人左右。2015年7月，金磚銀行在上海宣布開(kāi)業(yè)，2017年金磚銀行首批30億人民幣債券已經(jīng)開(kāi)始發(fā)售，涉及10個(gè)綠色環(huán)保能源項(xiàng)目，在金磚國(guó)家內(nèi)部引起熱烈反響。金磚銀行作為第一個(gè)落戶上海的政府間國(guó)際組織，對(duì)我市意義重大，主要反映在以下幾個(gè)方面：

1.體現(xiàn)了上海服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的決心和能力。2016年2月27日，外交部長(zhǎng)王毅、上海市市長(zhǎng)楊雄分別同金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)卡馬特正式簽署金磚銀行總部協(xié)定和金磚銀行總部安排的諒解備忘錄。中國(guó)作為金磚銀行總部東道國(guó)，同銀行締結(jié)總部協(xié)定和總部安排的諒解備忘錄，就銀行在華法律地位、特權(quán)、豁免及便利等事項(xiàng)作出相關(guān)安排。根據(jù)協(xié)定和備忘錄，上海市政府為金磚銀行無(wú)償提供金磚銀行總部大樓用地并負(fù)責(zé)大樓及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，在過(guò)渡階段，無(wú)償提供了總面積約2000平方米的5A級(jí)辦公樓供銀行使用。同時(shí)，以市財(cái)政局為牽頭單位，成立了上海配套保障工作小組，協(xié)調(diào)本市各有關(guān)部門(mén)落實(shí)協(xié)定各項(xiàng)承諾。金磚銀行首任行長(zhǎng)卡瑪特在不同場(chǎng)合多次對(duì)上海方面認(rèn)真高效的保障服務(wù)表示由衷欽佩和感謝，財(cái)政部、外交部也對(duì)我市各有關(guān)部門(mén)的積極配合和參與表示高度肯定。

2.對(duì)上海國(guó)際金融中心和上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來(lái)積極推動(dòng)作用。對(duì)正在建設(shè)國(guó)際金融中心的上海來(lái)說(shuō)，金磚銀行落戶上海，無(wú)疑將對(duì)上海國(guó)際金融中心建設(shè)帶來(lái)明顯的推動(dòng)作用，對(duì)于上海在全球各大金融中心中的地位也將帶來(lái)提升，帶動(dòng)上海金融人才的集聚，帶動(dòng)上海相關(guān)服務(wù)水平的提高，有助于上海規(guī)范各項(xiàng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，金磚銀行的落戶，對(duì)于正在進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的上海來(lái)說(shuō)也別有意義，它將帶來(lái)更多的國(guó)際資本流動(dòng)，可以利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開(kāi)放，提升國(guó)際資本的流動(dòng)效率，同時(shí)也提升人民幣國(guó)際地位。另外，隨著上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，貿(mào)易、投資都進(jìn)一步便利化，也便于其他金磚國(guó)家更好地利用上海這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行跨境貿(mào)易和融資活動(dòng)。

3.為上海各有關(guān)部門(mén)創(chuàng)新管理思維適應(yīng)國(guó)際組織入駐積累了經(jīng)驗(yàn)。金磚銀行是第一個(gè)落戶上海的政府間國(guó)際組織，同時(shí)也是第一個(gè)落戶于北京之外的政府間國(guó)際組織，按照在京政府間國(guó)際組織管理辦法，參照外國(guó)駐華使館進(jìn)行管理，對(duì)它的管理和服務(wù)與已在上海存在多年的外國(guó)駐滬領(lǐng)館、外國(guó)媒體駐滬機(jī)構(gòu)等有較大不同。比如金磚銀行既是政府間國(guó)際組織但又開(kāi)展金融業(yè)務(wù)，銀行雇員既有外籍也有中國(guó)籍且人員規(guī)模將大大超過(guò)目前駐滬領(lǐng)館，銀行車(chē)輛使用使館標(biāo)志車(chē)牌等。我市財(cái)政、外事、公安、稅務(wù)、社保等部門(mén)，以此為契機(jī)，在中央各對(duì)口部委的指導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新思路，發(fā)現(xiàn)管理和服務(wù)的空白點(diǎn)，逐步摸索出一套符合國(guó)際慣例、體現(xiàn)上海特點(diǎn)的做法，切實(shí)履行我對(duì)外承諾，我們的管理思維與國(guó)際規(guī)則也經(jīng)歷了一次相互碰撞和融合。

三、國(guó)際組織入駐上海的制約因素

通過(guò)調(diào)研，課題組認(rèn)為，國(guó)際組織入駐上海的制約因素主要有以下幾個(gè)方面：

1.政府間國(guó)際組織受關(guān)注度高，國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)激烈。在國(guó)際上，鑒于政府間國(guó)際組織在國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)、文化等領(lǐng)域?qū)|道國(guó)家和東道城市的溢出帶動(dòng)作用越發(fā)明顯，東道國(guó)及東道城市對(duì)政府間國(guó)際組織機(jī)構(gòu)高度重視，對(duì)其搬遷移動(dòng)極為敏感。在政府間國(guó)際組織內(nèi)部，政府間國(guó)際組織的總部設(shè)立、搬遷，地區(qū)性分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立及功能授權(quán)等，涉及成員國(guó)政府間的國(guó)際利益交換和平衡，國(guó)際組織本身對(duì)東道國(guó)和東道城市所能提供的超國(guó)民待遇和便利條件也極為敏感。如世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織在提出設(shè)立中國(guó)辦事處和知識(shí)產(chǎn)權(quán)審核分中心的動(dòng)議后，受到了來(lái)自美國(guó)、歐盟甚至非洲國(guó)家出于不同目的的阻力。而在國(guó)內(nèi)，北京、廣州等一線城市同樣高度重視吸引國(guó)際組織。北京市相關(guān)部門(mén)曾提出進(jìn)一步積極爭(zhēng)取中央政策支持，在現(xiàn)有各國(guó)駐華使館區(qū)基礎(chǔ)上，規(guī)劃國(guó)際組織中心區(qū)和國(guó)際會(huì)議中心區(qū)，吸引聯(lián)合國(guó)及其專門(mén)機(jī)構(gòu)在京設(shè)立辦事處，有針對(duì)性地吸引國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融等國(guó)際組織入駐，同時(shí)積極配合國(guó)家外交戰(zhàn)略，積極為新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的新型國(guó)際組織和非政府國(guó)際組織落戶北京創(chuàng)造條件。

2.非政府國(guó)際組織存在不可控因素，具有一定風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)政府間國(guó)際組織與非政府國(guó)際組織間互動(dòng)日益加強(qiáng)，聯(lián)合國(guó)的做法是賦予一批非政府國(guó)際組織“咨商地位”，在業(yè)務(wù)與交換信息方面進(jìn)行合作。非政府國(guó)際組織在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、文化教育、衛(wèi)生保健、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)揮了咨詢和信息提供、影響決策過(guò)程、監(jiān)督行為等作用。但在與非政府國(guó)際組織的合作交往中，我市有關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)某些非政府國(guó)際組織隱含地開(kāi)展思想和文化滲透、宣揚(yáng)西方價(jià)值觀的真實(shí)面目，更有些非政府國(guó)際組織在某些西方政治力量的支持下，明為社會(huì)公益、慈善事業(yè)，實(shí)質(zhì)以攻擊我黨執(zhí)政地位，煽動(dòng)社會(huì)不同階層對(duì)立為主要目的。對(duì)這些具有西方政治背景、意識(shí)形態(tài)色彩濃厚的非政府國(guó)際組織，我們應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)決抵制。

3.上海自身吸引國(guó)際組織的軟硬環(huán)境建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。一是對(duì)于國(guó)際組織的管理和服務(wù)還缺乏經(jīng)驗(yàn)。金磚銀行采取參照外國(guó)駐華使館的管理辦法，給予金磚銀行所有外籍人員部分外交特權(quán)豁免，但由于金磚銀行還兼具商業(yè)銀行功能，其人員構(gòu)成也較復(fù)雜，上海各有關(guān)部門(mén)授權(quán)有限，經(jīng)驗(yàn)有限，在今后管理實(shí)踐中，將時(shí)時(shí)面臨新問(wèn)題新情況。二是各相關(guān)部門(mén)之間協(xié)調(diào)成本高。金磚銀行落戶過(guò)程中，市領(lǐng)導(dǎo)多次出面協(xié)調(diào)我市保障服務(wù)工作的推進(jìn)落實(shí)，但仍頗費(fèi)周折?！吨腥A人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》頒布實(shí)施后，非政府國(guó)際組織在滬登記注冊(cè)有法可依，但在具體實(shí)踐中，業(yè)務(wù)主管部門(mén)難找仍是難以回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。三是符合國(guó)際組織從業(yè)要求的本地復(fù)合型人才儲(chǔ)備尚顯不足。近些年來(lái)，相比較印、日、韓籍人士在國(guó)際組織中擔(dān)任重要職務(wù)數(shù)量不斷上升，中國(guó)籍人士仍處弱勢(shì)。就上海而言，語(yǔ)言人才和專業(yè)人才都很充足，但語(yǔ)言能力強(qiáng)、專業(yè)水平高同時(shí)又熟悉國(guó)際組織運(yùn)作規(guī)則的復(fù)合型人才就少了。人是關(guān)鍵因素，只有當(dāng)更多的中國(guó)人進(jìn)入國(guó)際組織中高級(jí)管理層和專業(yè)團(tuán)隊(duì)，我們才能真正掌握話語(yǔ)權(quán)。

四、吸引國(guó)際組織入駐的對(duì)策和建議

面對(duì)國(guó)際組織，我們既不能因?yàn)樯虾，F(xiàn)有國(guó)際化水平和在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心城市地位而盲目樂(lè)觀，好大喜功，以為國(guó)際組織入駐上海唾手可得，也不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)困難，消極等待，過(guò)分渲染國(guó)際組織整體搬遷和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的難度。我們可以全面關(guān)注、重點(diǎn)突破，先合作、后引進(jìn)，循序漸進(jìn)，設(shè)立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，不急于求成。課題組建議通過(guò)以下幾方面的努力進(jìn)一步提升在滬國(guó)際組織的質(zhì)量和數(shù)量：

1.以“排頭兵、先行者”的態(tài)度，積極爭(zhēng)取新的政府間國(guó)際組織總部或重要機(jī)構(gòu)落戶上海，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，服務(wù)上海的四個(gè)中心和科創(chuàng)中心建設(shè)。政府間國(guó)際組織是所有國(guó)際組織中最為重要的組成部分，它具有對(duì)國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)立、監(jiān)督和裁決功能、專業(yè)權(quán)威以及一定的超國(guó)家特性的爭(zhēng)端解決機(jī)制。政府間國(guó)際組織的落戶，有助于提升上海的國(guó)際形象，帶動(dòng)上海國(guó)際合作的能級(jí)和頻率的進(jìn)一步提高。中央要求上海做改革開(kāi)放的排頭兵、先行者，是對(duì)上海各方面工作的希望和要求。上海作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心城市和國(guó)際化水平較高的城市，有能力服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，而上海的“四個(gè)中心”和“科創(chuàng)中心”建設(shè)也將受益于政府間國(guó)際組織的入駐。金磚銀行落戶上海是一個(gè)成功的先例，展示了上海堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略的決心和高效的執(zhí)行能力。在其入駐過(guò)程中，我市財(cái)政、公安、外事、城建、教育等相關(guān)部門(mén)逐漸摸索出一套對(duì)接國(guó)際規(guī)則、配合國(guó)家戰(zhàn)略、符合上海情況的做法，也為今后政府間國(guó)際組織入駐提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

2.重點(diǎn)關(guān)注與上海的城市定位和發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)的非政府國(guó)際組織，趨利避害，為我所用。根據(jù)十三五規(guī)劃，上海要積極引進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、科技、文化、體育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的國(guó)際組織，這是與上海功能定位和城市發(fā)展目標(biāo)相一致和匹配的，既有利于發(fā)揮上海的優(yōu)勢(shì)和潛能，在國(guó)際組織內(nèi)部的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，同時(shí)也能借助國(guó)際組織的資源和渠道推動(dòng)上?！八膫€(gè)中心”和“科創(chuàng)中心”建設(shè)。如經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，已成功入駐上海的全球中央對(duì)手方協(xié)會(huì)（CCP12），它是首個(gè)落戶上海的全球性金融行業(yè)自律組織。又如上海申迪旅游度假公司正在努力推動(dòng)“國(guó)際游樂(lè)園協(xié)會(huì)”在上海注冊(cè)成立中國(guó)總部，它的入駐則有利于將迪士尼項(xiàng)目的“溢出”效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)散和落地。而對(duì)于一些背景復(fù)雜、有一定意識(shí)形態(tài)色彩、以宣揚(yáng)西方價(jià)值觀為主要目的的非政府國(guó)際組織，則應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行分類(lèi)管理甚至堅(jiān)決抵制。

3.進(jìn)一步完善吸引國(guó)際組織來(lái)滬的工作機(jī)制和服務(wù)保障環(huán)境。建議統(tǒng)籌全市之力，從以下幾方面入手，著力打造吸引國(guó)際組織來(lái)滬的新局面：

（1）建議在市政府層面建立吸引國(guó)際組織來(lái)滬工作機(jī)制。成立吸引國(guó)際組織來(lái)滬工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，協(xié)調(diào)全市各相關(guān)部門(mén)形成合力，統(tǒng)籌研判各方信息、明確工作重點(diǎn)、規(guī)劃工作路徑和節(jié)點(diǎn)，積極尋求中央及各部委的支持，爭(zhēng)取進(jìn)一步得到有利于國(guó)際組織入駐的先行先試政策支持。

（2）建議對(duì)金磚銀行成功入駐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。通過(guò)總結(jié)，梳理服務(wù)保障政府間國(guó)際組織入駐、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、履行國(guó)際承諾的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成我市服務(wù)保障政府間國(guó)際組織的工作模式和各部門(mén)合作的長(zhǎng)效機(jī)制。

（3）建議為滿足不同類(lèi)型國(guó)際組織機(jī)構(gòu)落戶預(yù)留空間。請(qǐng)城市發(fā)展規(guī)劃部門(mén)，綜合考慮城市規(guī)劃布局以及現(xiàn)有商務(wù)樓宇功能布局，在原世博園區(qū)金磚銀行總部周邊預(yù)留國(guó)際組織機(jī)構(gòu)用地，以金磚銀行入駐為契機(jī)發(fā)揮國(guó)際組織集聚效應(yīng)。

（4）建議加大對(duì)本地涉外法律服務(wù)、人力資源、國(guó)際會(huì)展等產(chǎn)業(yè)的培育。加大對(duì)上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)仲裁機(jī)構(gòu)的培育和扶持，增強(qiáng)其按國(guó)際慣例為國(guó)際組織提供國(guó)際民事和商事仲裁的能力，同時(shí)加快對(duì)符合國(guó)際組織要求的本地復(fù)合型人才庫(kù)的建設(shè)，為國(guó)際組織提供充足的高素質(zhì)人力資源。

（5）努力提高對(duì)國(guó)際組織入駐后管理的有效性和針對(duì)性。建議本市各條線主管部門(mén)加大對(duì)金磚銀行等各類(lèi)國(guó)際組織入駐后情況的分析研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理的漏洞和空白點(diǎn)，推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，提高對(duì)國(guó)際組織管理的有效性和針對(duì)性。

（作者系中共上海市委黨校第53期中青班學(xué)員）

（責(zé)任編輯 矯海霞）