衣維忠

[提要] 本文以國(guó)有資產(chǎn)管理為研究視角，針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革思路與路徑展開分析討論。首先分析現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制中存在的主要問(wèn)題，然后基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深化落實(shí)的時(shí)代背景，立足產(chǎn)融結(jié)合的現(xiàn)實(shí)需求提出國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革思路與路徑，以期為進(jìn)一步提高我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理水平貢獻(xiàn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn);管理體制;改革

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年3月23日

一、國(guó)有資產(chǎn)管理體制中存在的主要問(wèn)題

社會(huì)主義公有制視域下，國(guó)有資產(chǎn)的有效管理受到集中的關(guān)注，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化落實(shí)，國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的重視程度與日俱增。2003年國(guó)家成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，有效提高了國(guó)有資產(chǎn)管理水平。但是受到諸多方面因素的影響，國(guó)有資產(chǎn)的管理依舊存在系列問(wèn)題，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）管理比較混亂。就目前發(fā)展實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的管理依舊處于分散化的管理模式，具體來(lái)講：一方面橫向的角度分析，中央是國(guó)有資產(chǎn)出資人，國(guó)資委對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理僅限于非金融類的國(guó)有資產(chǎn)管理，也就是對(duì)113家央企40億元左右的資產(chǎn)進(jìn)行集中管理，而這一部分國(guó)有資產(chǎn)僅僅占全部國(guó)有資產(chǎn)的15%左右。國(guó)務(wù)院部委辦局對(duì)8，288萬(wàn)戶的金融企業(yè)，以及郵政、文化、出版等壟斷性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施管理，在實(shí)踐中這些資產(chǎn)并沒(méi)有形成統(tǒng)一化的發(fā)展路徑，沒(méi)有集中性的管理模式與管理機(jī)制，在對(duì)其進(jìn)行核算、清算與統(tǒng)計(jì)的過(guò)程中所使用的規(guī)則是不盡相同的，管理上是比較混亂的;另一方面從縱向的角度上來(lái)看，中央與地方對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理框架存在明顯性的差異。國(guó)資委作為中央國(guó)有資產(chǎn)管理負(fù)責(zé)對(duì)113家央企進(jìn)行管理，管理范圍限制在非金融類的國(guó)有資產(chǎn)管理;地方國(guó)有資產(chǎn)管理則是將各類型的國(guó)有資產(chǎn)劃分給了地方國(guó)資委進(jìn)行管理。雖然在管理實(shí)踐中，中央對(duì)地方可以進(jìn)行有效的指導(dǎo)，但是二者的管理范圍存在一定的差異性，使得中央對(duì)地方的管理指導(dǎo)基本上不具備可操作性。分散化的國(guó)有資產(chǎn)管理框架，使得我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)渡性特征比較明顯，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，管理過(guò)程中的諸多缺陷逐漸暴露出來(lái)。國(guó)有資產(chǎn)職能被分散給了多個(gè)部門，而每一個(gè)管理部門在管理過(guò)程中的管理目標(biāo)、所使用的管理方法都是不一樣的，同時(shí)由于缺少集中性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不僅不能對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行合理性的統(tǒng)計(jì)，而且不能對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效的劃分與清晰的界定，這給國(guó)有資產(chǎn)改革與發(fā)展帶來(lái)了一定的阻礙。

（二）國(guó)資委定位不夠清晰。國(guó)資委的建立，在理論上來(lái)講的確實(shí)現(xiàn)了管理與監(jiān)督的有效分離。中共十六大工作報(bào)告明確指出，國(guó)資委要在實(shí)踐中充分履行出資人的責(zé)任與義務(wù)，在地位上來(lái)看國(guó)資委屬于國(guó)務(wù)院下設(shè)的非政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)出資人的特殊任命者，實(shí)際上應(yīng)該具備出資人與監(jiān)督者的雙重身份與職能。但是，就目前發(fā)展實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)資委成立十多年的實(shí)踐中，其到底屬于政府機(jī)構(gòu)還是企業(yè)，到底應(yīng)該發(fā)揮管理職能還是發(fā)揮監(jiān)督職能，一直存在較大的爭(zhēng)議，定位上始終比較模糊。國(guó)務(wù)院給了國(guó)資委6項(xiàng)基本職能，其中包括出資人對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)保值與增值的目標(biāo)，也包括了國(guó)有資產(chǎn)的整體布局調(diào)整的社會(huì)性目標(biāo)，這兩個(gè)方向上的目標(biāo)實(shí)際上是存在著矛盾的。此種制度上的設(shè)計(jì)使得國(guó)資委在開展國(guó)有資產(chǎn)管理的過(guò)程中兼具著雙重屬性，是國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)者，也是運(yùn)營(yíng)規(guī)則的執(zhí)行者。國(guó)資委成立已經(jīng)十多年，從其具體工作的落實(shí)情況來(lái)看，兼具出資人與監(jiān)管人的雙重身份，使其沒(méi)有全面擺脫政企不分的限制，也沒(méi)有掙脫所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“二合一”的桎梏。在實(shí)踐中，國(guó)資委對(duì)于國(guó)有企業(yè)的管理是十分具體化的，在開展相關(guān)管理工作的過(guò)程中，呈現(xiàn)比較明顯的行政化特點(diǎn)。與此同時(shí)，在部分企業(yè)游說(shuō)與公關(guān)能力較強(qiáng)的時(shí)候，國(guó)資委的監(jiān)管職能不能被落到實(shí)處，難以發(fā)揮時(shí)效性的作用。

（三）監(jiān)督力度不足。黨的十六大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理機(jī)制進(jìn)行了有效的明確，基本實(shí)現(xiàn)了管人、管事、管資產(chǎn)的三維一體化，在這一過(guò)程中國(guó)資委被賦予了更多的職能與權(quán)力。在一定程度上提高了政府的行政管理效率，消除了之前國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制中存在的諸多弊端，但是在這一過(guò)程中，有誰(shuí)來(lái)對(duì)國(guó)資委的相關(guān)工作開展情況進(jìn)行監(jiān)管成了一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題。國(guó)資委在國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與管理中兼具出資人與監(jiān)管人的雙重身份，在實(shí)踐中具有管人、管事、管資產(chǎn)的多種權(quán)力，職能定位不夠清晰，同時(shí)缺少有效的外部監(jiān)管，久而久之就形成了我行我素、自我激勵(lì)的模式。這對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理來(lái)講是十分不利的，國(guó)資委在實(shí)際工作中很可能會(huì)濫用職權(quán)，不利于國(guó)有資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)效率的有效提升。與此同時(shí)，使得國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)在一定程度上成為了利益的共同體，導(dǎo)致其在實(shí)踐工作中往往為了追求國(guó)有資產(chǎn)保值與增值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)性目標(biāo)的問(wèn)題出現(xiàn)。2008年《中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布實(shí)施，其中規(guī)定國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人要接受地方人民政府的有效監(jiān)管。但是對(duì)于國(guó)資委復(fù)雜性的實(shí)際工作來(lái)講，人大會(huì)議的定期約束力是十分有限的，并不能對(duì)其職權(quán)的使用進(jìn)行有效平衡與監(jiān)督。

二、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革思路與路徑

（一）按照國(guó)有資產(chǎn)分類監(jiān)管的思路實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制改革。就目前發(fā)展實(shí)際情況來(lái)講國(guó)有資產(chǎn)被分為公益性與經(jīng)營(yíng)性兩種類型，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制改革，筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行分類化的管理，具體思路如下：第一，對(duì)公益性國(guó)有資產(chǎn)的管理應(yīng)該由人大國(guó)資委負(fù)責(zé)。公益性國(guó)有資產(chǎn)如軍工企業(yè)、中儲(chǔ)糧等在社會(huì)發(fā)展中具有特殊的地位，在屬性上來(lái)看屬于特殊法人，所以對(duì)其進(jìn)行管理的過(guò)程中，國(guó)家人民代表大會(huì)應(yīng)該設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，基于特殊的法律法規(guī)以及企業(yè)管理流程對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理。該類國(guó)有資產(chǎn)在運(yùn)行中主要的職能都是社會(huì)公共服務(wù)類型的，其承擔(dān)著社會(huì)公益產(chǎn)品的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的神圣使命，所以應(yīng)該接受公共補(bǔ)貼，始終以國(guó)有獨(dú)資的形態(tài)存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中;第二，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理應(yīng)該按照決策、執(zhí)行、監(jiān)管三者相分離的思路實(shí)現(xiàn)管理體制的改革。首先，在國(guó)家人民代表大會(huì)層面設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，并將其作為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的決策機(jī)構(gòu);其次，將現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行有效的改組，變整體性的資本投資主體為多個(gè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)，并將其作為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的執(zhí)行主體;最后，將現(xiàn)有國(guó)資委進(jìn)行有效的改組，使其成為獨(dú)立性的監(jiān)管部門，在實(shí)踐管理的過(guò)程中集中發(fā)揮監(jiān)督與管理的職能，使其成為真正意義上的監(jiān)管層。

（二）進(jìn)一步完善監(jiān)管統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制。目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)分別由國(guó)資委、財(cái)政部、行政管理部門進(jìn)行分散化的管理，在管理實(shí)踐中存在諸多的弊端與缺陷，為切實(shí)保證國(guó)有資產(chǎn)管理有效適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的時(shí)代背景以及國(guó)有資產(chǎn)重組的基本需要，在實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制的改革過(guò)程中應(yīng)該進(jìn)一步完善出資多元化、監(jiān)督與管理相統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制。將金融類、資源類、行政事業(yè)類國(guó)有資產(chǎn)，以及出版類、煙草、郵政等經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)全部納入到國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制中進(jìn)行統(tǒng)一化的縱深管理。在管理實(shí)踐中，國(guó)監(jiān)委應(yīng)該根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理情況進(jìn)行有效的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類型國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與使用情況的統(tǒng)一監(jiān)督與評(píng)價(jià)。在監(jiān)管職能發(fā)揮的過(guò)程中，不僅要充分利用行政手段，還應(yīng)該有效地利用審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)性監(jiān)督手段，逐步構(gòu)建人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)性監(jiān)督多維度監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。

基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深化改革的時(shí)代背景，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段構(gòu)建完善的國(guó)有資產(chǎn)管理制度，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制改革應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面：第一，按照構(gòu)建統(tǒng)一化國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制的構(gòu)想，積極組建人民代表大會(huì)國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)——國(guó)監(jiān)委——投資企業(yè)的監(jiān)管管理機(jī)制，為有效管理金融類、非金融類的國(guó)有資產(chǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);第二，鑒于現(xiàn)階段金融類國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)已經(jīng)發(fā)展的比較成熟了，在產(chǎn)融結(jié)合背景下，逐步將金融類國(guó)有資產(chǎn)以匯金公司為基礎(chǔ)整合到國(guó)有資產(chǎn)管理體系中，在這一過(guò)程中行政性的監(jiān)督職能依舊由國(guó)監(jiān)委負(fù)責(zé)，而對(duì)于金融類國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)情況由財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)督管理;第三，積極組建資源性、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，并將郵政、煙草、鐵路等領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)全部納入到這一管理體系中進(jìn)行規(guī)范化的管理。從而形成多元化出資、監(jiān)督與管理統(tǒng)一化的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的高效管理，全面適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求以及產(chǎn)融結(jié)合的時(shí)代背景。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]王新紅.論企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善——兼論國(guó)資委的定位調(diào)整[J].政治與法律，2015（10）.