生活垃圾處置是城市管理、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)的重要組成部分。如何有效建立城市生活垃圾分類收運(yùn)與再生資源回收體系，亟需做好相關(guān)的頂層設(shè)計、系統(tǒng)設(shè)計和政策保障，補(bǔ)好垃圾減量化和資源回收利用這塊短板，破解這個難題。

一、本市垃圾分類和資源回收歷程的簡要回顧

本市垃圾分類收運(yùn)和資源回收歷史，大體可以分成三個階段。上世紀(jì)50年代至80年代中期為第一階段，以供銷社系統(tǒng)為主導(dǎo)，回收廢舊物資。由于當(dāng)時社會物資短缺，生產(chǎn)資料嚴(yán)重不足，人們收入水平較低，因此對廢舊物資回收的參與程度非常高。遍布城鄉(xiāng)的供銷社網(wǎng)點(diǎn)布局，形成了一個相對完整的廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)。從上世紀(jì)80年代后期起為第二階段，計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，供銷社退出廢舊物資回收市場，一大批個體經(jīng)營戶和“拾荒者”進(jìn)入廢舊物資回收領(lǐng)域，一定程度上彌補(bǔ)了廢舊物資回收功能的缺失。但是，受利益驅(qū)動，“值錢”的廢舊物資被分類出來，而“不值錢”的低價廢棄物卻無人問津，垃圾收運(yùn)體系的壓力越來越大。上世紀(jì)90年代后期進(jìn)入第三階段，對城市生活垃圾分類處置的緊迫感越來越強(qiáng)，開始探索和推進(jìn)生活垃圾分類處置工作。2014年本市出臺了《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》，確定了本市生活垃圾四分法。但是，由于大宗商品價格持續(xù)低迷，電商行業(yè)快速發(fā)展，商品快遞包裝激增，加上廢舊物資流通領(lǐng)域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，市場對廢舊物資回收的需求不高，對垃圾分類和減量的作用不但沒有促進(jìn)，甚至還在弱化。如何有效地回收利用資源和進(jìn)行垃圾分類處理仍然處于尷尬的境地。

二、本市垃圾分類和資源回收的現(xiàn)狀

調(diào)查分析本市生活垃圾分類處理和資源回收的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)論是：依據(jù)薄弱，不容樂觀。

第一，全市年產(chǎn)生垃圾總量缺乏完整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。課題組反復(fù)征詢政府有關(guān)部門，居然沒有一個部門能比較完整地提供一個權(quán)威的數(shù)據(jù)。原因是，長期以來，生活垃圾由環(huán)衛(wèi)部門分管，廢舊物資回收歸商務(wù)部門分管，電子垃圾歸工信部門監(jiān)管，有害垃圾歸環(huán)保部門監(jiān)管，各部門各自為政，缺乏一個比較完整的數(shù)據(jù)。

第二，試點(diǎn)區(qū)提供的數(shù)據(jù)差異較大，置信度較低。課題組從松江、長寧、浦東三個試點(diǎn)區(qū)提供的數(shù)據(jù)分析看，統(tǒng)計口徑不一、差異較大，缺乏說服力。

第三，通過對環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)分析，也有繼續(xù)完善的必要。2016年本市生活垃圾清運(yùn)量879.9萬噸，平均約24040噸/天。剔除自然滲流或蒸發(fā)的液體，其中可再生資源年分揀回收17萬噸，干垃圾年處置量為701萬噸，濕垃圾年處理量為146萬噸。如按此推算，加上分揀后可再生資源回收利用，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)統(tǒng)計口徑的生活垃圾再利用率已經(jīng)達(dá)到20%左右。

第四，通過對上海市再生資源回收利用行業(yè)協(xié)會提供的數(shù)據(jù)分析，統(tǒng)計口徑也有差異。據(jù)行業(yè)協(xié)會提供的2016年數(shù)據(jù)分析，本市來自于工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)中的各類再生資源回收711.47萬噸，主要包括廢鋼鐵411.41萬噸、廢有色金屬54.5萬噸、廢紙95.11萬噸、廢塑料21.73萬噸、廢玻璃65.23萬噸、電子廢棄物5.11萬噸等。但是上述再生資源回收利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，究竟有多少來自于生活垃圾的資源回收，不得而知。

綜上分析，要實(shí)現(xiàn)本市垃圾分類減量化、資源化和無害化的目標(biāo)，還缺少參照數(shù)據(jù)支撐。

三、本市垃圾收運(yùn)和資源回收難以協(xié)同的主要原因

第一，所謂“兩網(wǎng)協(xié)同”，先天不足，基礎(chǔ)不牢。雖然垃圾收運(yùn)體系和資源回收體系兩張網(wǎng)之間有著自然的聯(lián)系，但是如果沒有形成國際通行的城市固體廢棄物綜合治理理念，即使推行所謂的“兩網(wǎng)協(xié)同”，也很難如愿。

第二，事實(shí)上的“兩網(wǎng)脫節(jié)”，導(dǎo)致管理真空、管理盲角的矛盾凸顯。當(dāng)初設(shè)計垃圾收運(yùn)體系這張網(wǎng)，是限定在很小的環(huán)衛(wèi)管理公共領(lǐng)域范圍，但近年來這張網(wǎng)卻要承擔(dān)大量的低價值可回收物、工業(yè)垃圾、城市拆違和集中整治垃圾等托底運(yùn)輸和處置，只能疲于奔命。

第三，現(xiàn)行的“兩網(wǎng)并存”構(gòu)想，無助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，只會導(dǎo)致布局零碎、建設(shè)重復(fù)。因?yàn)闆]有將再生資源回收納入城市固廢綜合治理領(lǐng)域，沒有打通環(huán)衛(wèi)和商務(wù)部門在管理和行業(yè)上的壁壘，沒有疏通再生資源回收和垃圾分類收集的通道，仍然按照兩個部門、兩套思路、兩種模式繼續(xù)推進(jìn)，再生資源回收和推進(jìn)垃圾分類勢必會造成重復(fù)建設(shè)，只能顧此失彼、頭痛治頭、腳痛醫(yī)腳。

四、完善本市垃圾分類收運(yùn)和資源回收利用網(wǎng)絡(luò)的若干建議

2016年12月21日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上發(fā)出了推進(jìn)我國垃圾分類的總動員令，強(qiáng)調(diào)要“普遍推行垃圾分類制度”。2017年3月18日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、住建部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，給出了推進(jìn)我國垃圾分類的總體路線圖。市委市政府也把垃圾管理作為城市綜合治理的“第四塊短板”，要求盡快補(bǔ)好短板、破好難題。為此，應(yīng)該針對垃圾治理全鏈條的“技術(shù)系統(tǒng)、政策系統(tǒng)、社會系統(tǒng)”研究一套完整的治理舉措。

第一，在組織領(lǐng)導(dǎo)上要抓整合。建議深化管理體制改革，明確由一個部門總牽頭，形成全市一張網(wǎng)，探索實(shí)行“兩網(wǎng)合一、一網(wǎng)兩用”的管理體制?！皟删W(wǎng)合一”，就是既要從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，打破行業(yè)部門界限，促進(jìn)深度融合；又要著眼于未來，構(gòu)建一個主管部門統(tǒng)一管理引領(lǐng)固廢垃圾處置的架構(gòu)，形成一個全社會集中投放、收集、收運(yùn)和處置網(wǎng)絡(luò)。在前端，可以實(shí)現(xiàn)對分類投放、分類收集的全口徑管理；在中端，可以在一張固廢物流網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)分類轉(zhuǎn)運(yùn)，節(jié)約物流成本，提高物流效率；在末端，無論是廢舊物資，還是生活垃圾，都將進(jìn)入不同的處理設(shè)施進(jìn)行分類處理。

第二，在社會分工上要抓責(zé)任。政府在垃圾分類體系構(gòu)建過程中，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，既要有后墻不倒的總體目標(biāo)，又要有切實(shí)可行的階段性目標(biāo)。同時，要加強(qiáng)社會宣傳教育，讓全社會都知道，垃圾分類不只是物理分揀，更是生產(chǎn)生活觀念的變遷；通過分類讓垃圾減量，更是為城市減負(fù)。并且要對公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)強(qiáng)制實(shí)行垃圾分類；對居民家庭的生活垃圾，通過實(shí)行樓長制、箱長制、保潔員責(zé)任制等多種辦法，加強(qiáng)監(jiān)督，做到垃圾分類定規(guī)、垃圾投放定時、垃圾收集定人、垃圾清運(yùn)定車、垃圾處置定位，形成全社會參與的良好氛圍。既要吸引市民群眾參與垃圾分類和可回收物的交投，還可以嘗試推進(jìn)居民生活垃圾按量收費(fèi)，促進(jìn)居民自覺地分投可再生資源，減少垃圾投放量。

第三，在操作推進(jìn)上要抓落實(shí)。從垃圾分類收運(yùn)到資源回收利用，是一個系統(tǒng)工程，需要明確實(shí)施流程，分解每個環(huán)節(jié)，既要有硬約束，又要簡便務(wù)實(shí)?，F(xiàn)行做法是公共場所實(shí)行2分法，公司單位實(shí)行3分法，居民家庭實(shí)行4分法，老百姓感到困惑，不知所措。為此建議在確保有害垃圾單獨(dú)處置外，就按垃圾干濕分類，而且明確實(shí)行強(qiáng)制分類。在居民群眾還未養(yǎng)成良好習(xí)慣的情況下，政府要做好最后的兜底，在垃圾中轉(zhuǎn)處置每個環(huán)節(jié)中加強(qiáng)對生活垃圾二次分揀的制度完善，達(dá)到垃圾減量化的目的。

第四，在資源利用上要抓科技。垃圾分類處置，無論是資源化、減量化，還是無害化，都要依托科技，特別是要增強(qiáng)再生資源利用處置能力，更需要科技支撐。本課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前本市只有廢舊家電有相應(yīng)的處置企業(yè)，其他廢紙、廢塑料、廢金屬等處置基本依賴外地，一旦外地需求減少或者禁止輸入，可能非常被動。本市如果要將廢舊物資從垃圾中持續(xù)有效地分出，急需完善本市相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)多樣的、充分的資源利用；積極培育綠色產(chǎn)業(yè)，打造若干固廢處理產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成集專業(yè)回收、分類加工、深度利用、無害化處理為一體的市內(nèi)產(chǎn)業(yè)閉合鏈條；深入研究洋垃圾禁止進(jìn)口之后，原先處理洋垃圾的企業(yè)如何過渡到服務(wù)本市的廢舊資源回收利用和垃圾分類減量工作上。

第五，在制度保障上要抓立法。近年來，政府部門高度重視生活垃圾綜合治理問題，出臺了許多文件，但是，還沒有從根本上改變過時的垃圾分類模式，強(qiáng)制執(zhí)行還不夠有力，重要的原因是法治體系還不夠健全。因此，要加快完善地方性法律，為推進(jìn)垃圾分類處理提供法律支撐。要在強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共環(huán)境和加強(qiáng)生活垃圾管理是全社會共同責(zé)任的前提下，明確生產(chǎn)者、消費(fèi)者和政府的責(zé)任邊界。首先要對公共機(jī)構(gòu)和有關(guān)企業(yè)的垃圾處置實(shí)行強(qiáng)制分類，狠抓垃圾分類源頭管理，把垃圾分類工作納入法治化治理軌道。要從促進(jìn)垃圾“三化”處理目標(biāo)出發(fā)研究設(shè)計立法條款，以“多投放多付費(fèi)，分類垃圾少付費(fèi)”為原則，使垃圾分類的每一個環(huán)節(jié)都有法律條款的支撐和規(guī)約，實(shí)現(xiàn)垃圾分類模式再造、全民參與垃圾分類更自覺，確保2020年前本市生活垃圾強(qiáng)制分類工作達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。