【摘要】 當(dāng)前要落實《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，必須要厘清政府的行政職能，主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能、市場監(jiān)管職能、社會管理職能、公共服務(wù)職能、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能；要合理配置政府職能，全面推進(jìn)大部門體制改革，做到合理配置宏觀管理部門職能、深入推進(jìn)簡政放權(quán)、完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制、改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制、完善公共服務(wù)管理體制、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、提高行政效率；要統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提升政府治理效能。

【關(guān)鍵詞】政府行政職能 大部門體制改革 政府治理效能

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.002

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱為《決定》）：“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！?/p>

政府的職能通常包括兩部分：政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。政府的政治統(tǒng)治職能具有鮮明的執(zhí)政屬性，政府的社會管理職能具有更強(qiáng)的行政屬性。在國家與社會二元分離的條件下，必定要有一個高居社會之上、壟斷公共權(quán)威、統(tǒng)治并管理著社會的組織系統(tǒng)。為了更好地履行政府的政治統(tǒng)治職能，應(yīng)當(dāng)按照“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、職責(zé)明確、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的改革要求，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。根據(jù)堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，科學(xué)設(shè)定黨和國家機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益。

政府的社會管理職能具有更強(qiáng)的行政屬性，往往隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的變化而不斷地變化。在生產(chǎn)力相對不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)社會，政府行政職能較為簡單，主要限于維護(hù)社會秩序、領(lǐng)土完整和征收稅賦等。到了現(xiàn)代社會，社會管理的內(nèi)涵日益豐富，出現(xiàn)了許多傳統(tǒng)社會中沒有的社會管理職能，其中經(jīng)濟(jì)管理職能在政府管理中越來越居于突出位置。

厘清政府的行政職能

面對新時代新任務(wù)提出的新要求，政府的行政職能主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。厘清政府的行政職能的內(nèi)涵及其外延界限，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，全面提高政府效能，是本輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。

現(xiàn)代國家與國民生活關(guān)系最為密切的公共領(lǐng)域，按照性質(zhì)來劃分，大致包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會三大領(lǐng)域，政治領(lǐng)域的運(yùn)作和管理交由權(quán)力機(jī)關(guān)或執(zhí)政機(jī)關(guān)來承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的管理則交由政府機(jī)關(guān)來承擔(dān)。政府承擔(dān)的行政職能其實就是政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)兩大職能的細(xì)分，經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理分為宏觀層面的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和微觀層面的市場監(jiān)管，社會事務(wù)的管理分為以秩序維持為目的的社會管理和以服務(wù)提供為目的的公共服務(wù)。

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。在現(xiàn)代社會，經(jīng)濟(jì)增長具有優(yōu)先的重要性。保持一個國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康的增長，是政府最為重要的任務(wù)之一，因而政府的一個基本職能就是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的常態(tài)是宏觀調(diào)控，即在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，保障經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的前提下，政府實現(xiàn)從宏觀上對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總體平衡、合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、克服市場弊端的政府職能。各國的宏觀調(diào)控措施隨著國情不同，政府干預(yù)的深度和廣度有所不同，不過大體上都使用了財政、稅收、貨幣以及行政計劃、行政指導(dǎo)等手段。一般來說，政府宏觀調(diào)控職能以間接干預(yù)為主直接干預(yù)為輔，以規(guī)范指導(dǎo)為主具體指示為輔，以集中調(diào)控為主分散調(diào)節(jié)為輔，以綜合目標(biāo)為主單一目標(biāo)為輔。我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)步入正軌，取得了一系列豐碩的經(jīng)濟(jì)成果，在這個過程中，政府對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能的恰當(dāng)行使對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。當(dāng)前世界面臨著深刻的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，各國政府正充分運(yùn)用宏觀調(diào)控的各種手段積極應(yīng)對危機(jī)，刺激經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

市場監(jiān)管職能。相對于宏觀層面的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，政府具備的另一個微觀層面的經(jīng)濟(jì)職能就是市場監(jiān)管。這是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理的兩大手段，相輔相成，不可偏廢。政府市場監(jiān)管職能側(cè)重于建立公開、公平、公正的微觀市場環(huán)境，通過現(xiàn)代法治和市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，充分運(yùn)用行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等現(xiàn)代行政法制手段，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，建立健全社會信用體系，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。具體來說，政府的市場監(jiān)管職能主要包括三個方面的監(jiān)管活動：一是市場準(zhǔn)入的監(jiān)管，即建立市場主體的準(zhǔn)入制度；二是產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管，即對市場主體的生產(chǎn)和經(jīng)營過程進(jìn)行監(jiān)管；三是產(chǎn)品流通的監(jiān)管，即對產(chǎn)品的流通過程進(jìn)行監(jiān)管。市場準(zhǔn)入制度依賴于政府通過行政立法來完善，對產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、流通的監(jiān)管依賴于政府的行政執(zhí)法和行政司法活動。政府市場監(jiān)管職能的實現(xiàn)，首先依賴于法律劃定政府和市場的界限，市場可以自由決定的事項，則排除政府的監(jiān)管之手；基于公益需要政府的監(jiān)管，法律也應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)管的主體、對象、范圍和手段。一方面，尊重市場對資源配置的基礎(chǔ)性地位；另一方面，加強(qiáng)市場監(jiān)管，建立健康的市場運(yùn)行規(guī)則，并保障規(guī)則得到遵守。

社會管理職能?，F(xiàn)代社會，分工繁密，利益多元，變動頻仍。隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的成熟，社會日益脫離國家所施加的種種束縛而與國家相分立，由此政府的社會管理職能，在政府職能中的地位越來越重要。政府社會管理職能，是通過良好社會法制環(huán)境的創(chuàng)造，維護(hù)社會穩(wěn)定，營造社會和諧，促進(jìn)社會自治和社會發(fā)展的政府職能。政府的社會管理職能，首要的是在劃定國家與社會界限的基礎(chǔ)上，社會自治和自律能夠解決的事項，排除政府的行政管理；其次是充分運(yùn)用法制的手段，將政府社會管理職能定位在維護(hù)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展上。具體來說，政府社會管理職能應(yīng)重點(diǎn)承擔(dān)維護(hù)社會秩序，主要包括社會治安秩序的維護(hù)、社會應(yīng)急機(jī)制的建立和完善等；二是保障社會自治，主要包括社會團(tuán)體的管理、社區(qū)生活秩序的維持、基層群眾自治組織的運(yùn)作保障等。

公共服務(wù)職能。這里的“公共服務(wù)”主要是指政府為國民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以滿足國民生存和發(fā)展的需要，提高國民福利。政府履行公共服務(wù)職能，在行政法學(xué)上被稱為“給付行政”，主要由三部分構(gòu)成：一是供給行政，政府通過公共設(shè)施、公共企業(yè)等提供社會、經(jīng)濟(jì)、文化性服務(wù)，主要方式通過建設(shè)公共設(shè)施和設(shè)立公用企事業(yè)，為國民提供城市生活所必需的市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，前者如道路、管線等，后者如水、電、氣等，兩者的結(jié)合如學(xué)校、醫(yī)院等；二是社會保障行政，通過社會保障、公共扶助等進(jìn)行的生活保護(hù)、保障，通過社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等基本社會保障體系的構(gòu)筑，對國民基本生活提供制度上可靠的安全網(wǎng)絡(luò)保障，幫助國民抵御在現(xiàn)代社會生活中所面臨的各種風(fēng)險；三是資助行政，通過資金交付、助成等，亦即通過授益性行政活動，積極地進(jìn)行提高、增進(jìn)公民福利的公共行政活動，如助學(xué)金、創(chuàng)業(yè)貸款等。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。生態(tài)環(huán)境是人類生存的搖籃，對公共管理目標(biāo)的選擇和確定具有決定性影響，同時，公共管理活動也可以對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生很大的能動作用和影響。當(dāng)前，我國政府在生態(tài)環(huán)境治理過程中需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，完善政府礦產(chǎn)資源開發(fā)管理、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的職能。

只有明確了政府基本職能的內(nèi)涵，才能為政府的準(zhǔn)確定位提供準(zhǔn)確指導(dǎo)。我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長了三十年，得益于政府較好地履行了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能。如今面臨世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府一方面要繼續(xù)完善其經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能，另一方面要大力加強(qiáng)社會領(lǐng)域內(nèi)的職能，這同樣關(guān)系到社會穩(wěn)定大局與和諧社會的構(gòu)建。

合理配置政府職能，全面推進(jìn)大部門體制改革

在厘清政府基本職能基礎(chǔ)上，對政府行政職能按照職能要素的有機(jī)統(tǒng)一性進(jìn)行合理配置，形成辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的大部門管理體制。堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，全面推行大部門體制?！按蟛块T制有利于化解政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門和有責(zé)無權(quán)或有權(quán)無責(zé)的矛盾，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，較好地做到權(quán)責(zé)匹配明確，提高管理效率。一些業(yè)務(wù)相近、職能交叉的部門集中為一個大部，使許多相關(guān)聯(lián)的行政事務(wù)，首先在大部門內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，節(jié)省辦公經(jīng)費(fèi)和行政協(xié)調(diào)成本。在一些改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當(dāng)前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化。”[1]

推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)范部門職能，按照職能要素的有機(jī)統(tǒng)一性，將相同或者相近的職能交由一個部門承擔(dān)。只有這樣，才能解決好職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題。重要的是，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)“大部制”改革，根據(jù)履行政府職能的需要，各級政府應(yīng)整合機(jī)構(gòu)設(shè)置，控制人員編制，解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明的問題。

合理配置宏觀管理部門職能。宏觀管理部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)管方面起著重要的作用，因此必須要科學(xué)設(shè)定宏觀管理部門職責(zé)和權(quán)限，強(qiáng)化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能，完善宏觀調(diào)控體系，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)測預(yù)測預(yù)警能力，加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當(dāng)競爭職能，打破行政性壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定。在科學(xué)設(shè)立的前提之下還必須要加強(qiáng)和優(yōu)化政府法治職能，堅持依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)。同時《決定》還強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和優(yōu)化政府的財稅職能、金融管理職能、科技管理和服務(wù)職能、“三農(nóng)”工作職能，以及對外經(jīng)濟(jì)、出入境人員服務(wù)管理工作職能。這些職能對于夯實國家治理的基礎(chǔ)、維護(hù)國家金融安全、完善科技創(chuàng)新制度和組織體系、振興鄉(xiāng)村建設(shè)、推動落實互利共贏的開放戰(zhàn)略而言必不可少。

深入推進(jìn)簡政放權(quán)。轉(zhuǎn)變政府職能的目的之一就是要建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府，最大限度減少政府對市場的直接干預(yù)，簡政放權(quán)既是目的也是手段?！稕Q定》提出推進(jìn)簡政放權(quán)首先減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置與對市場活動的直接干預(yù)。行政審批對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響要高于其他領(lǐng)域，現(xiàn)階段我國行政審批制度改革仍在如火如荼地進(jìn)行之中，也恰好配合機(jī)構(gòu)改革的需要。要在清理和規(guī)范各類行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等管理事項的同時，加快要素價格市場化改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，規(guī)范行政裁量權(quán)等。《決定》還提出要全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，從而更好地保障各類市場主體機(jī)會平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等。

完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制。行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)是實現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府對于市場的監(jiān)督管理職能要有賴于行政執(zhí)法來實現(xiàn)。多層重復(fù)執(zhí)法是目前執(zhí)法隊伍建設(shè)中的突出問題。為此，《決定》提出要深化行政執(zhí)法體制改革，通過統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，減少執(zhí)法層級，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等，最大優(yōu)化政府的監(jiān)管職能。

改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境是政府的重要職責(zé)，但隨著經(jīng)濟(jì)科技的迅速發(fā)展，僅僅依靠政府的力量難以將資源與環(huán)境管護(hù)到最佳狀態(tài)，因此《決定》提出要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，促進(jìn)政府此項職能配置優(yōu)化。要在實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的同時，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。并且要設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)一行使管理、保護(hù)修復(fù)職責(zé)，以及監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。還要強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資源的利用等。

完善公共服務(wù)管理體制。政府在公共資源的提供與公共服務(wù)的保障方面的關(guān)注相較于經(jīng)濟(jì)行業(yè)，處于一個相對短板的位置。為了更好地保障和改善民生，需要健全公共服務(wù)體系，著力加強(qiáng)和優(yōu)化政府在社會保障、教育文化、法律服務(wù)、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等方面的職能?！稕Q定》中提出政府職能部門要把工作重心轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機(jī)會和公正環(huán)境，促進(jìn)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜等，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化，以及城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。政府還要推動公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化，推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)。這樣有利于避免公共服務(wù)流于形式、存于口號的尷尬情形，使人們能享受到最優(yōu)的公共資源。

強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。監(jiān)管是政府的重要職能，重審批輕監(jiān)管的行政管理方式在后續(xù)管理活動中極易出現(xiàn)紕漏，政府的監(jiān)管職能很難達(dá)到預(yù)期的效果。因此，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加快推進(jìn)政府監(jiān)管信息共享，加強(qiáng)對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，同時要依靠新技術(shù)等提高監(jiān)管執(zhí)法效能。此外還需加強(qiáng)信用體系建設(shè)，健全信用監(jiān)管，加快市場主體信用信息平臺建設(shè)，發(fā)揮同行業(yè)和社會監(jiān)督作用，在全社會共同努力之下達(dá)到最好的監(jiān)督效果。

提高行政效率。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能配置的目的之一就是要提高行政效率，效率是反映行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置是否為最優(yōu)組合的標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，要精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推行扁平化管理。“扁平化”是機(jī)構(gòu)管理改革的大勢所趨，與一直在推行的“大部門體制”都緊緊契合著機(jī)構(gòu)改革深化的需要，要求科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，形成自上而下的高效率組織體系。同時要嚴(yán)格績效管理和行政問責(zé)，建立健全獎優(yōu)懲劣的制度，并且要統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、范圍等，加快推進(jìn)部門政務(wù)信息聯(lián)通共用，將阻礙效率提高的因素降到最少。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提升政府治理效能

政府職能的縱向配置，是指政府職能在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府間的分配。政府職能縱向配置的合理化，要突出不同層級政府履行職責(zé)的重點(diǎn)，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。

基于不同層級政府的差異性，通過優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置改革，各級政府現(xiàn)有的某些職能要弱化，某些職能則必須加強(qiáng)。具體來說：

中央政府主要履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和公共服務(wù)職能中涉及全國范圍的部分。首先，制定全國性社會發(fā)展戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟(jì)中長期規(guī)劃，集中精力抓好區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、政策指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，保持經(jīng)濟(jì)總量平衡和有序運(yùn)行，加強(qiáng)社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)，打破地區(qū)、條塊分割，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成。其次，制定全國性的公共服務(wù)供給制度，并負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，如全國鐵路和國道的規(guī)劃建設(shè)、全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)最低生活保障制度的建立和完善、具有全國統(tǒng)一性的義務(wù)教育等。

省級政府主要履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和區(qū)域公共服務(wù)職能。首先，制定區(qū)域性社會發(fā)展戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟(jì)中長期規(guī)劃，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、政策指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域統(tǒng)一市場的形成。其次，省級政府因地制宜制定轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給制度，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，如省道的規(guī)劃建設(shè)、全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、中小學(xué)教師工資的省級統(tǒng)籌等。

市級政府主要履行城市市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，負(fù)責(zé)所轄城市范圍內(nèi)的三大微觀職能的具體實施?？h、鄉(xiāng)級政府主要履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，負(fù)責(zé)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍的三大微觀職能的具體實施。具體來說，市、縣、鄉(xiāng)級政府執(zhí)行政府職能的重點(diǎn)在于貫徹實施中央方針政策和國家法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對本地區(qū)社會事務(wù)的管理，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力，更加注重公共服務(wù)，著力解決民生問題。

從上述政府職能的層級分工可以看出，首先，市、縣、鄉(xiāng)承擔(dān)了絕大部分的微觀職能，包括市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的具體供給，中央政府承擔(dān)的更多是宏觀層面的職能和一部分全國性的公共服務(wù)職能，然而依照目前的財稅體制，微觀職能的大部分財政支出由地方政府承擔(dān)，對部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)級政府已經(jīng)造成很大壓力。因此，需要改革現(xiàn)行的財稅體制，調(diào)整財政轉(zhuǎn)移的方向和力度，以平衡中央和地方的財權(quán)和事權(quán)。其次，應(yīng)加快推進(jìn)“省管縣”體制改革，構(gòu)筑省以下市、縣平行的政府結(jié)構(gòu)模式，從而可以減少行政層級，降低行政成本，減少財政轉(zhuǎn)移支付的“漏斗效應(yīng)”，使市、縣政府能夠?qū)Ω髯运牭某鞘泻袜l(xiāng)村提供有效的監(jiān)管和服務(wù)。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。就要科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，合理設(shè)置和配置各層級機(jī)構(gòu)及其職能，使宏觀事務(wù)與地區(qū)事務(wù)的管理效果都能達(dá)到最好的預(yù)期。

第一，地方機(jī)構(gòu)設(shè)置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)。省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)，明確同中央對口的組織機(jī)構(gòu)，但其他職能的機(jī)構(gòu)并不一定要與中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置保持一致。

第二，賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。十九大報告明確提出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，因為地方政府在管理本地區(qū)事務(wù)的實踐中會遇到中央可能不會出現(xiàn)的地方性的問題，需要因地制宜地設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行處理。因此需要中央賦予更多的自主權(quán)，除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，并將其并入同上級機(jī)關(guān)對口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱等。此外，中央可以將直接面向基層、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方，在增強(qiáng)地方治理能力的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)社會效益。

第三，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制?！熬艑又_，起于壘土”，基層管理體制的構(gòu)建是整個行政管理體制的重要基石，但其有自身的特點(diǎn)而非復(fù)制上級。因此，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不能簡單照搬上級機(jī)關(guān)設(shè)置模式，要符合基層事務(wù)的工作需要，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實行扁平化和網(wǎng)格化管理。同時上級機(jī)關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，便利基層機(jī)構(gòu)承接上級機(jī)構(gòu)任務(wù)、向上級機(jī)構(gòu)請示匯報工作。還要健全監(jiān)督體系，規(guī)范基層管理行為，以及推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革等，以構(gòu)建高效便民的基層管理體制。

第四，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。為了中央與地方能更好地履行各自的職權(quán)，在理順和明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系之后，對于屬于中央事權(quán)、由中央負(fù)責(zé)的事項，由中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實行規(guī)范管理，同時健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制。而屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方負(fù)責(zé)的事項，由地方進(jìn)行分級管理，中央扮演指導(dǎo)監(jiān)督的角色，地方政府在管理地方事務(wù)中充分發(fā)揮能動性與自主性。

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢?！边@就需要下決心破除制約改革發(fā)展的體制機(jī)制弊端，在厘清政府職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，形成職責(zé)分工明確、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效的行政管理體制和機(jī)制，從而全面提升治理效能和國家治理現(xiàn)代化水平。

注釋

[1]熊文釗、張偉：《“大部門”前瞻》，《瞭望》，2007年第50期。

責(zé) 編/周于琬