趙陽 肖成志

（國家外匯管理局山東省分局 山東濟南 250021 中國人民銀行濟南分行 山東濟南 250021）

引言

“展業(yè)三原則”是對“了解你的客戶”“了解你的業(yè)務”“盡職審查”三項原則的統(tǒng)稱，是我國外匯監(jiān)管領(lǐng)域的特色，是國際主要監(jiān)管經(jīng)驗與我國實踐結(jié)合的產(chǎn)物，是我國外匯從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的一個重要體現(xiàn)，其內(nèi)涵的延伸與國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化和我國外匯管理需求密切相關(guān)。

近年來，隨著我國“一帶一路”不斷推進，以及新舊動能轉(zhuǎn)換和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深化，資金、貿(mào)易等資源在國際國內(nèi)兩個市場流動更加頻繁，不僅對資源流動便利性提出了新要求，對資源流動安全性也提出了更高要求。面對復雜的國際金融形勢，以及屢查不止的跨境套利、逃匯騙匯等諸多問題，如何在新業(yè)態(tài)和本外幣宏觀審慎管理框架下，更好發(fā)揮外匯管理“展業(yè)三原則”，實現(xiàn)外匯防風險和貿(mào)易投資便利化的有效結(jié)合，為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、充分利用兩個市場等提供金融支撐和金融智慧，成為值得探討研究的現(xiàn)實課題。

一、我國外匯管理“展業(yè)三原則”的發(fā)展歷程及主要內(nèi)涵

任何監(jiān)管理念的產(chǎn)生都是源自客觀實際的需要。2013年，面對復雜的國際經(jīng)濟金融形勢，習近平總書記提出了共建 “絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，這對我國外匯管理提出了新要求、新挑戰(zhàn)。國家外匯管理局以建設良性、健康、穩(wěn)定的外匯市場環(huán)境為著力點，加快從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)換的步伐，積極借鑒國際經(jīng)驗，在風險可控的基礎上努力促進貿(mào)易便利化，逐步從不斷的嘗試和探索中形成了“展業(yè)三原則”概念，并在實踐中不斷豐富完善內(nèi)涵和應用范圍，其逐漸成為了外匯管理的主要形式。按照我國外匯管理“展業(yè)三原則”的發(fā)展路徑和內(nèi)涵，筆者認為其發(fā)展歷程可劃分為三個階段。

第一階段是概念的孕育期（2008～2013年）。2008年金融危機以來，伴隨各國經(jīng)濟的逐步復蘇，我國涉外經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，外匯市場呈現(xiàn)新特點：一是交易頻率高、交易金額快速增長，如進出口貨物額度從2008年金融危機以來的2.51萬億美元增加到2013年的4.08萬億美元①數(shù)據(jù)來源：《中國外匯管理年報（2013）》。，年均增長10.2%；二是各種金融產(chǎn)品創(chuàng)新突飛猛進，比如出現(xiàn)了福費廷、打包放款、出口海外代付等外匯創(chuàng)新產(chǎn)品；三是監(jiān)管盲區(qū)不斷增多，導致發(fā)生了青島港虛假貿(mào)易案、貴州籍祝某非法買賣外匯案等多起典型外匯違規(guī)案件。加之全球經(jīng)濟發(fā)展失衡、反經(jīng)濟全球化、貿(mào)易保護主義抬頭等因素的影響，使得原外匯管理以逐筆報送審核、服務貿(mào)易事前審批、銀行代債務人結(jié)售匯審批等為主要內(nèi)容的行為監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應涉外經(jīng)濟的發(fā)展。外匯市場呈現(xiàn)出的新特點要求賦予市場主體更多的彈性和操作空間。對此，國家外匯管理局積極應對，從2009年以來提出“五個轉(zhuǎn)變”②從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)主體管理，從“有罪假設”轉(zhuǎn)變到“無罪假設”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏撁媲鍐巍薄?，按從?jīng)常項目到資本項目、從直接投資到外債及證券投資領(lǐng)域等路徑，著手進行簡證放權(quán)、貿(mào)易便利化和風險防范的改革，探索從行為監(jiān)管向主體監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，努力解決被監(jiān)管主體開展跨資本項目、經(jīng)常項目等創(chuàng)新業(yè)務與原監(jiān)管模式不適等問題，賦予銀行辦理業(yè)務更多的自主性和審核權(quán)利。截至2013年末，銀行可以直接辦理經(jīng)常項目所有服務貿(mào)易購付匯以及70%左右的資本項目下業(yè)務，已經(jīng)具備了承擔真實性審核的條件。這種“規(guī)則監(jiān)管”下的積極探索，為“原則監(jiān)管”的實施開創(chuàng)了人才隊伍、規(guī)章制度等方面的條件。

第二階段是概念的萌芽期（2013～2015年）。2013年5月，“了解你的客戶”原則在外匯管理文件《關(guān)于加強外匯資金流入管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2013〕20 號）中首次出現(xiàn)，該文件強調(diào)對貿(mào)易融資背景的調(diào)查，要按照“了解你的客戶”原則主動報告可疑交易，積極防止異?？缇迟Y金流入，這標志著外匯管理“展業(yè)三原則”概念的萌芽。同年增加了“了解你的業(yè)務”和“盡職審查”兩項原則，并陸續(xù)出現(xiàn)在系列文件中，針對單證真實性審核、合規(guī)性審查等方面提出相對明確的要求。三項原則首次以組合形式在《關(guān)于調(diào)整人民幣外匯衍生產(chǎn)品業(yè)務管理的通知》（匯發(fā)〔2013〕46 號）中出現(xiàn)，這標志著外匯管理“展業(yè)三原則”概念形成。

第三階段是概念的成長期（2015年至今）。鑒于前期探索和嘗試取得良好效果，國家外匯管理局不斷擴大“展業(yè)三原則”使用范圍。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年以來出臺的外匯管理重要文件均明確提出銀行要遵循“展業(yè)三原則”。如《國家外匯管理局關(guān)于改革外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯管理方式的通知》（匯發(fā)〔2015〕19 號）明確指出全國范圍內(nèi)實施外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯政策，銀行要按照“展業(yè)三原則”承擔真實性審核義務；《國家外匯管理局關(guān)于規(guī)范貨物貿(mào)易外匯收支電子單證審核的通知》（匯發(fā)〔2016〕25 號）明確指出，允許銀行在遵守現(xiàn)行貨物貿(mào)易外匯管理規(guī)定和落實“展業(yè)三原則”的條件下，可以選擇審核紙質(zhì)單證或?qū)徍穗娮訂巫C，促進貨物貿(mào)易外匯收支便利化。

目前，我國正式外匯管理文件中對“展業(yè)三原則”中的“了解你的客戶”“了解你的業(yè)務”和“盡職審查”三項原則僅提出了概念，尚未進一步明確論述。結(jié)合外匯管理“展業(yè)三原則”的發(fā)展實踐以及有關(guān)理論探討，筆者認為三項原則可作如下的解釋和說明：“了解你的客戶”原則是指銀行通過采取有效措施能夠確保與其開展業(yè)務的客戶是以真實身份參與相關(guān)金融活動，比如可以要求客戶提供身份證、駕駛證等有效且難以復制造假的證明文件，或借助系統(tǒng)或國家的其他相關(guān)系統(tǒng)來查詢客戶賬戶的開立、交易等信息，或在辦理業(yè)務現(xiàn)場觀察客戶舉止行為，或通過溝通詢問客戶相關(guān)的預留信息及關(guān)聯(lián)的相關(guān)問題來對客戶進行驗證等，同時還要定期組織對客戶信息的更新和維護，確保信息始終處于有效狀態(tài)；“了解你的業(yè)務”原則是指銀行能依據(jù)客戶開展業(yè)務相關(guān)需求或劃歸資金的目的、資金的來源和流向、采取的交易方式和途徑等核心要素，合理確定所開展業(yè)務應關(guān)注的問題、可能存在的潛在風險，并能采取提前擬定的相對應的有效預防措施或應急措施；“盡職審查”原則是指銀行應有健全的內(nèi)控機制、可行的規(guī)章制度和有力的執(zhí)行部門、明確的崗位職責分工、具體的操作流程和要點，能夠督促員工和部門始終堅持認真開展真實性審查，實現(xiàn)對客戶業(yè)務的全程持續(xù)監(jiān)測，能夠及時合法合規(guī)地中止高風險客戶業(yè)務或按照規(guī)定及時向有關(guān)監(jiān)管部門進行報告，并對相關(guān)文檔資料按照有關(guān)要求保管5年以上。

二、我國外匯管理“展業(yè)三原則”與國際監(jiān)管常用“KYC”

我國外匯管理“展業(yè)三原則”與國際監(jiān)管常用的“了解你的客戶”（Know Your Customer，以下簡稱KYC）既有聯(lián)系也有區(qū)別。我國外匯管理“展業(yè)三原則”與國際監(jiān)管常用的KYC在概念內(nèi)涵、范圍和要素等方面基本相似，但是在應用范圍和重點方面有所不同。我國外匯管理“展業(yè)三原則”的應用范圍相對較窄，其重點是督促銀行確保外匯業(yè)務的開展合規(guī)、真實；而國際監(jiān)管常用的KYC應用范圍相對寬泛，其重點旨在降低銀行業(yè)整體風險。此外，筆者認為，從目前來看，我國外匯管理“展業(yè)三原則”中的“了解你的客戶”原則實際上只是相當于國際監(jiān)管常用的KYC要素中“客戶接收政策”和“客戶識別”內(nèi)涵的匯總，是我國外匯領(lǐng)域“展業(yè)三原則”落實開展的首要條件，也是“了解你的業(yè)務”“盡職審查”兩項原則得以落實的基礎支撐。

（一）國際常用KYC的發(fā)展歷程

巴塞爾銀行監(jiān)督委員會（Basel Committee on Banking Supervision，簡稱BCBS）于1988年發(fā)布《防止銀行系統(tǒng)成為洗錢利用的犯罪工具》（Prevention of Criminal Use of The Banking System For The Purpose of Money-laundering），鼓勵銀行有效實施客戶識別，減少可疑交易，其在客戶識別、遵守法律、與執(zhí)法機關(guān)合作和加強遵守聲明的內(nèi)控措施四方面的論述，基本涵蓋“了解你的客戶”（Know Your Customers，簡稱KYC）的內(nèi)涵。1997年發(fā)布《有效銀行監(jiān)管的核心原則》（Core Principles for Effective Banking Supervision），首次提出KYC概念，鼓勵銀行通過采用金融行動特別工作組（Financial Action Task Force ，簡稱FATF）的有關(guān)建議、加強盡職調(diào)查、報告可疑交易等有關(guān)措施，其中包含應采取更嚴格的KYC措施來進一步提升風險管理水平。BCBS隨后幾年陸續(xù)發(fā)布的系列文件不斷對KYC概念進行 了完善補充（見下表）。

（二）國際常用KYC的主要內(nèi)容

BCBS將KYC概念逐步豐富完善，從歷次發(fā)布的有關(guān)KYC的文件中可以看出，有效的KYC至少包括以下四方面：一是在客戶接受政策方面，建立明確客戶接受政策程序，特別是對高危風險客戶；制定接收政策時要充分考慮背景、社會地位等因素來防范風險，而不是限制向弱勢群體提供服務。二是在客戶身份識別方面，建議明確識別范圍是在本行開戶的客戶或賬戶收益人、委托中介機構(gòu)的收益人、對本行有重大風險的個人實體；建立系統(tǒng)程序識別新客戶、采用難以偽造的證明文件資料、定期動態(tài)識別，確保識別有效性；客戶證明文件、交易記錄等至少保存5年；對新客戶和新賬戶由具備相應經(jīng)驗的經(jīng)理批準建立關(guān)系，在通用賬戶、信托等不同方面提出具體建議。三是在持續(xù)監(jiān)督賬戶和交易方面，建議銀行擁有識別非正常賬戶和交易的方法，有能夠發(fā)現(xiàn)異常或可疑活動的監(jiān)測系統(tǒng)，有對特定賬戶和交易的限制標準，并將可疑案例作為反洗錢的程序或例子；建議高級經(jīng)理了解高風險賬戶客戶個人情況并對其交易進行管理，加強對其監(jiān)測。四是在風險管理方面，建議有效的KYC應該包括日常適當?shù)谋O(jiān)督管理、系統(tǒng)控制、職責分工、培訓以及其他相關(guān)政策，董事會掌管制定和實現(xiàn)KYC的方針和路徑，內(nèi)審合規(guī)部門通過定期獨立評估、持續(xù)監(jiān)督員工落實KYC情況等方式加強對識別風險控制和落實情況的監(jiān)督，給高層當好參謀和督導；同時建議對新員工、一線員工和合規(guī)人員等相關(guān)人員采取分類持續(xù)培訓計劃，盡力營造形成執(zhí)行KYC的文化氛圍，確保落實KYC原則成為自發(fā)行為；此外，還可以視情況決定是否聘任外部審計人員參與到其中。

（三）國際常用KYC的主要特點

一是注重在更廣范圍內(nèi)可用的原則。BCBS在《KYC一體化風險管理》（2001年發(fā)布）中指出，其關(guān)于KYC所規(guī)定的原則已經(jīng)被世界各地的司法管轄區(qū)廣泛采用，作為了商業(yè)銀行管理的基準，并為其他類別金融機構(gòu)提供良好的實踐指導。同時，BCBS通過針對不同主體制定差異化的落實標準，以確保KYC在更大范圍的可用性，如1999年、2006年和2012年發(fā)布的不同版本的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，均提出了基本標準和附加標準，分別使用于普通監(jiān)管的國家（地區(qū)）和更為成熟的監(jiān)管國家（地區(qū)）。

BCBS發(fā)布的與“KYC”有關(guān)的主要文件及其主要內(nèi)容

二是注重加強合作。BCBS在發(fā)布的關(guān)于KYC的主要文件中，體現(xiàn)了注重與FATF、SWIFT(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會）等國際組織的合作，如在與世界各地監(jiān)管者的合作下，2006年對《有效銀行監(jiān)管的核心原則》進行了修訂③該觀點來自《有效銀行監(jiān)管的核心原則》（2012年修訂版），其英文原文是“ The Core Principles were last revised by the Committee in October 2006 in cooperation with supervisors around the world” 。。同時注重銀行系統(tǒng)內(nèi)部的合作，提出了著名的“內(nèi)部控制三道防線”：第一道防線包括負責識別、評估和控制業(yè)務風險的業(yè)務部門（如面向客戶的活動前臺人員）；第二道防線包括負責執(zhí)行的首席執(zhí)行官；第三道防線由內(nèi)部審計部門及內(nèi)部審計職能人員組成。此外，注重與國內(nèi)外監(jiān)管部門的合作，要求按照規(guī)定向本國監(jiān)管部門報告可疑交易等相關(guān)信息，降低相關(guān)法律或違規(guī)的政策風險。

三是注重強調(diào)系統(tǒng)建設。BCBS一方面強調(diào)要建立系統(tǒng)的政策、內(nèi)部指導方針、程序，控制與客戶的關(guān)系，特別是對有政治風險客戶的業(yè)務關(guān)系；另外一方面加強科技系統(tǒng)建設，為相關(guān)管理和操作人員在客戶識別、后續(xù)交易和賬戶持續(xù)監(jiān)測等方面提供支撐。如《銀行客戶勤勉盡職調(diào)查》中針對高風險賬戶的監(jiān)測，指出銀行應該確保自身有匹配的管理信息系統(tǒng)，滿足經(jīng)理和合規(guī)人員信息識別、分析及有效監(jiān)控高風險客戶賬戶的需要。此外，注重銀行對KYC文化氛圍的建設，建議對員工持續(xù)開展定期培訓及反復訓練，以確保能夠正確理解相關(guān)風險控制要求和報送書面報告的相關(guān)要求，最大程度降低操作風險。

四是注重不斷增強針對性。KYC概念的針對性始終是以滿足實際需要為前提而發(fā)展的。BCBS于1988年提出《防止銀行系統(tǒng)成為洗錢利用的犯罪工具》，主要針對犯罪份子利用銀行作為中介工具進行犯罪的問題；2001年發(fā)布《銀行客戶勤勉盡職調(diào)查》，旨在解決1999 年內(nèi)部調(diào)查發(fā)現(xiàn)的跨境銀行執(zhí)行KYC政策中存在的缺陷；2004年發(fā)布《KYC一體化風險管理》，旨在為解決如何降低全球性法律和聲譽等風險的問題提出倡議；2016年將“KYC”納入《有效管理與洗錢和資助恐怖融資有關(guān)的風險》，主要是針對如何進一步增強整體風險管理，將洗錢（Money laundering ，簡稱ML）和資助恐怖主義（Financing of terrorism簡稱“ FT”）風險包括其中。

五是注重不斷增強可操作性。一方面通過增加《銀行客戶勤勉盡職調(diào)查》《對開戶和客戶識別的總體指導》④該文件2003年首次發(fā)布，2016年修訂時將其并作為《有效管理與洗錢和資助恐怖融資有關(guān)的風險》附件4。（Generalguide To Account Opening and Customer Identification）、《對跨境電子支付信息的盡職調(diào)查和透明度管理》等配套指南和說明的方式，不斷增強概念的可操作性。另一方面，通過在文件中提出明確的通用原則性要求和對特殊情況的適用原則要求，進一步增強可操作性。如在《銀行客戶勤勉盡職調(diào)查》中對客戶識別提出了操作的基本要求，同時還對信托賬戶、個人以公司為載體操作、推薦業(yè)務、專業(yè)中介機構(gòu)代為開戶、有政治風險人、非面對面客戶和代理銀行等七方面提出了具體識別要求。

六是明確了實施有效KYC的先決條件。BCBS明確指出KYC實施不是單獨的一個概念，應該至少有健全可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟政策、健全穩(wěn)定的金融政策框架、良好的公共基礎設施、明確的危機管理框架、適當水平的系統(tǒng)保護和有效市場紀律六方面條件作為支撐。如在良好的公共基礎設施方面指出應該有完善的商業(yè)法律體系、高效獨立的司法、獨立的外部審計、獨立的審計師等專業(yè)人士、有用的信用機構(gòu)和風險評估、有明確監(jiān)管規(guī)則的監(jiān)管機構(gòu)和可獲得基本的經(jīng)濟金融數(shù)據(jù)等。

（四）國際常用KYC與打擊洗錢犯罪關(guān)系密切

相對FATF打擊洗錢犯罪活動的本質(zhì)，BCBS的KYC視角更廣泛審慎，主要是保護銀行系統(tǒng)的安全穩(wěn)健⑤該觀點來自《Customer Due Diligence For Banks》“引用”中的第三點。。從BCBS發(fā)布的有關(guān)KYC文件看，支持銀行采用FATF頒布的規(guī)則，如BCBS在制定《有效管理與洗錢和資助恐怖融資有關(guān)的風險》時對FATF在2012年發(fā)布《關(guān)于打擊洗錢和資助恐怖主義和擴散國際標準》（International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism and Proliferation）的訂正版本和2013年3月的《金融包容性指南》（Financial Inclusion Guidance）提到的相關(guān)準則均予以參考并加以吸收。同時，F(xiàn)ATF在2012年修訂《40+9項建議》⑥《40+9項建議》是對FATF 1990 年《反洗錢 40條標準》和FATF 2003～2004 年制定的9 條反恐融資特別標準的簡稱，并于2012 年進行了修訂。中涉及的客戶盡職調(diào)查、英國多次修訂的《反洗錢條例》（Money Laundering Regulations）以及美國以“客戶身份識別”（Customer Identification Program）、“客戶盡職調(diào)查”（Customer Due Diligence）為核心的客戶識別等，其關(guān)鍵均是采取有效措施實現(xiàn)“了解你的客戶”。此外，從我國的《中華人民共和國反洗錢法》《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等規(guī)章制度看，也體現(xiàn)了國際常用的KYC原則，比如《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》第9條指出“金融機構(gòu)應當按照規(guī)定建立和實施客戶身份識別制度”和第10 條指出“金融機構(gòu)應當在規(guī)定的期限內(nèi)，妥善保存客戶身份資料和能夠反映每筆交易的數(shù)據(jù)信息、業(yè)務憑證、賬簿等相關(guān)資料”等內(nèi)容。

三、我國外匯管理實施“展業(yè)三原則”取得的成效

“展業(yè)三原則”作為我國外匯管理原則監(jiān)管的重要概念和監(jiān)管理念的體現(xiàn)，相對原有的規(guī)則監(jiān)管，無論對銀行和監(jiān)督管理者，還是企業(yè)和個人，在管理觀念、業(yè)務處理、風險管控等方面均產(chǎn)生了較大轉(zhuǎn)變。從近幾年的實施情況來看，我國外匯管理“展業(yè)三原則”已經(jīng)取得良好的成果，具體表現(xiàn)在四個方面。

（一）外匯管理“展業(yè)三原則”的制度體系初步建立

2013年以前的《中華人民共和國外匯管理條例》（國務院令第532 號，2008年8月1日國務院第20次常務會議修訂通過）、《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務管理辦法》（中國人民銀行令2006 年第3號）等文件雖然沒有提出“展業(yè)三原則”的概念，但是卻提到了“展業(yè)三原則”核心要求和內(nèi)涵，即真實性審核。國家外匯管理局2013年以來的主要規(guī)范性文件均明確提出銀行要認真貫徹執(zhí)行“展業(yè)三原則”，加強真實性審核。如《關(guān)于完善銀行貿(mào)易融資業(yè)務外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2013〕44 號）、《關(guān)于邊境地區(qū)貿(mào)易外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2014〕12 號）、《關(guān)于改革外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯管理方式的通知》（匯發(fā)〔2015〕19 號）、《關(guān)于規(guī)范貨物貿(mào)易外匯收支電子單證審核的通知》（匯發(fā)〔2016〕25 號）和《關(guān)于進一步推進外匯管理改革完善真實合規(guī)性審核的通知》（匯發(fā)〔2017〕3 號）等。同時，銀行業(yè)金融機構(gòu)也建立了相應規(guī)章制度或操作辦法，如《中國工商銀行股份有限公司天津市分行執(zhí)行外匯業(yè)務“展業(yè)三原則”內(nèi)控管理制度》 等。此外，外匯展業(yè)自律組織中9 家銀行主筆起草《銀行外匯業(yè)務展業(yè)原則》⑦參考《國家外匯管理局年報》（2016）第39頁內(nèi)容。，對相關(guān)業(yè)務如何落實“展業(yè)原則”提供了參考。

（二）執(zhí)行外匯管理“展業(yè)三原則”的氛圍初步形成

通過修訂執(zhí)行外匯管理規(guī)章制度的考核辦法、召開外匯指定銀行座談會、組織開展外匯業(yè)務監(jiān)督檢查、典型案例通報等方式，督促銀行將落實“展業(yè)三原則”融入到業(yè)務辦理和各個操作環(huán)節(jié)中，加強外匯業(yè)務從業(yè)人員的宣傳培訓，提高落實“展業(yè)三原則”意識和業(yè)務能力。如國家外匯管理局2015 年共發(fā)現(xiàn)銀行未按規(guī)定履行真實性審核義務的違規(guī)案件936 起，處行政罰款5536 萬元人民幣，對銀行機構(gòu)起到警示作用。同時，外匯從業(yè)人員和專家學者從業(yè)務實踐、理論研究、金融改革等多方面、多維度進行了研究，為外匯管理“展業(yè)三原則”更有效發(fā)揮效用提供智力支持。如王均坦（2015）從外匯監(jiān)管角度提出落實“展業(yè)三原則”要正確處理五個關(guān)系、遵循三個標準、抓好五個關(guān)鍵；吳水平（2015）對“展業(yè)三原則”存在的“代位監(jiān)管”、外匯行駛監(jiān)督檢查權(quán)利等一些概念進行了梳理和澄清；黃晉淵（2015）從外匯改革角度探討了展業(yè)三原則、原則監(jiān)管、規(guī)則監(jiān)管之間的關(guān)系等。

（三）“展業(yè)三原則”下的風控格局初步形成

一是加大激勵約束機制建設，強化對銀行展業(yè)原則落實情況以及外匯業(yè)務合規(guī)情況的監(jiān)督檢查，督促銀行加強內(nèi)部風險控制。如2015年選取跨境收支業(yè)務量較大的7 家全國性銀行開展專項檢查，并首次將銀行外匯業(yè)務內(nèi)控制度建設情況作為檢查內(nèi)容。二是發(fā)揮好自律組織作用。2016年下半年指導組織銀行業(yè)金融機構(gòu)建立外匯展業(yè)自律組織，促進金融機構(gòu)交流經(jīng)驗案例、信息資源互通共享，在一定程度上解決部分信息不對稱、部分單證難以驗證真?zhèn)蔚膯栴}，提高了銀行風險控制能力。三是加強系統(tǒng)開發(fā)，加強與海關(guān)、稅務部門的溝通和信息共享，不斷提高監(jiān)控分析能力、提高數(shù)據(jù)篩選線索效率。四是加強典型案件通報，提高外匯從業(yè)人員的風險識別和防控能力。

（四）“展業(yè)三原則”服務實體經(jīng)濟發(fā)展的效用初步顯現(xiàn)

一是促進了規(guī)范性文件大幅減少，降低制度性交易成本。從國家外匯局官方網(wǎng)站看，2008年以來有兩個階段集中宣布廢止和實效規(guī)范性文件。第一個階段是金融危機后外匯管理提出“五個轉(zhuǎn)變”，2009～2010年累計宣布廢止和失效規(guī)范性文件251件，其中2009年172件、2010年79件；第二個階段是外匯改革提出“展業(yè)三原則”，2013年以來公布廢止和失效125件，其中2014年34件、2015年50件、2016年70余件。二是將加強職能轉(zhuǎn)變，提高服務市場主體效率。2015年以來國家外匯管理局組織實施“一個窗口”受理、優(yōu)化行政審批內(nèi)部流程和提高行政審批咨詢服務水平的工作，有效支持了實體經(jīng)濟發(fā)展。同時，國家外匯管理局將原則監(jiān)管下許多業(yè)務權(quán)限下放到金融機構(gòu)，方便市場主體開展業(yè)務，如允許銀行進行電子單證審核、允許A類企業(yè)貿(mào)易外匯收入直接進入經(jīng)常項目外匯賬戶、取消貨物貿(mào)易外匯收支逐筆核銷等。三是大力支持新業(yè)態(tài)新經(jīng)濟發(fā)展，如支持跨境電子商務綜合試驗區(qū)發(fā)展，印發(fā)《國家外匯管理局關(guān)于規(guī)范貨物貿(mào)易外匯收支電子單證審核的通知》（匯發(fā)〔2016〕25 號），允許銀行在落實“展業(yè)三原則”的前提下，可選擇審核紙質(zhì)單證或?qū)徍穗娮訂巫C。

四、落實外匯管理“展業(yè)三原則”存在的主要問題

外匯管理“展業(yè)三原則”作為相對較新的監(jiān)管理念，實施時間相對較短，許多工作還處于探索階段，在觀念轉(zhuǎn)變、人員隊伍建設、制度保障、信息共享等方面還存在一些階段性困難和需要逐步解決的問題。

（一）銀行落實“展業(yè)三原則”不到位

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，外匯管理“展業(yè)三原則”實施以來，由于監(jiān)管部門懲戒案例少、懲罰金額低，未形成高壓態(tài)勢，導致銀行總是以各種理由選擇性執(zhí)行或執(zhí)行流于表面。

一是觀念認識不到位。“真實性審查”是國家法律規(guī)定銀行主體必須履行的義務，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于銀行已經(jīng)適應長期以來的規(guī)則性監(jiān)管，部分銀行機構(gòu)人員感覺“展業(yè)三原則”概念過于籠統(tǒng)難以把握，認為“審什么”“怎么審”“何時審”“誰來審”等具體問題應由外匯管理部門承擔，沒有認識到自身在落實“展業(yè)三原則”中的主體地位，外匯管理部門只是承擔監(jiān)督督促。

二是執(zhí)行規(guī)章制度不到位。鑒于違規(guī)違法的成本相對低，在業(yè)務競爭激烈和指標考核嚴格的嚴峻形勢下，部分銀行對“展業(yè)三原則”落實動力不足，主動降低標準，忽視業(yè)務風險或以簡單表面審核等方式拉攏客戶，出現(xiàn)逆向選擇。同時，部分銀行存在內(nèi)部權(quán)限分級不清晰、授權(quán)不合規(guī)等問題，壓力傳導不到位，難以形成有效的追責、問責機制。

三是內(nèi)部監(jiān)督措施落實不到位。從調(diào)查和現(xiàn)場檢查資料看，對“展業(yè)三原則”的落實主要依靠一線員工開展，缺乏有效的多層次、多角度的風險識別和控制體系，比如缺乏獨立落實“展業(yè)三原則”的合規(guī)管理部門、具體崗位或人員的要求不明確。同時，部分銀行存在內(nèi)部審計頻率偏低，甚至有的一年都沒有上級前來審計，部分銀行審計走過場，更多關(guān)注于相關(guān)單據(jù)，而對真實性審核、后續(xù)跟蹤監(jiān)控等實務缺乏深入檢查，對落實“展業(yè)三原則”的情況督促不到位。

（二）制度體系和配套措施不完善

一是法律法規(guī)對監(jiān)管的支撐作用偏弱。目前，外匯管理方面除有全國人大常委會通過的《關(guān)于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》外，其余的《外匯管理條例》《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務管理辦法》《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務管理辦法實施細則》等都是行政法規(guī)，導致出現(xiàn)處罰難的困境。同時，外匯管理“展業(yè)三原則”主要運用在貿(mào)易融資、服務貿(mào)易單證審核、經(jīng)常項目購付匯、結(jié)售匯和衍生產(chǎn)品、資本金結(jié)匯等業(yè)務方面尚未覆蓋全部外匯業(yè)務。

二是配套制度建設有待加強。調(diào)查發(fā)現(xiàn)多數(shù)銀行只有籠統(tǒng)性、原則性要求的文件，有的甚至是簡單轉(zhuǎn)發(fā)外匯管理部門文件，雖然能夠滿足建立規(guī)章制度的要求，但是對于如何落實、如何運用、如何判斷等方面缺乏深入研究，因此，尚缺乏具有操作性、案例性的規(guī)章制度，導致外匯管理“展業(yè)三原則”的執(zhí)行浮于表面。

三是缺乏可供參考的研判標準或案例。部分業(yè)務開展沒有明確規(guī)定，缺乏有效“案例”或參照標準，比如對如何認定企業(yè)采取分拆手段實現(xiàn)大額資金跨境支付、如何用非標準文件證明企業(yè)開展業(yè)務的真實性等。不僅是金融機構(gòu)存在判定難的問題，監(jiān)管部門同樣存在定性難、取證難的問題。

（三）人才隊伍建設不達標

一是監(jiān)管隊伍與監(jiān)管要求存在差距。從實施和反饋情況來看，有的監(jiān)管人員認為“規(guī)則監(jiān)管”向“原則監(jiān)管”轉(zhuǎn)換需要細化規(guī)則，有的監(jiān)管人員認為需要制定配套制度等。同時，近年銀行外匯業(yè)務呈現(xiàn)創(chuàng)新明顯增多、流程更加復雜等特點，對監(jiān)管人員能力提出了更高要求，而監(jiān)管人員相對更熟悉規(guī)則監(jiān)管方式方法，對原則監(jiān)管較陌生，導致出現(xiàn)監(jiān)管不能到位的現(xiàn)象。

二是銀行業(yè)務人才隊伍不穩(wěn)定。外匯業(yè)務專業(yè)性強，對從業(yè)人員的知識面和從業(yè)經(jīng)驗要求較高，但部分銀行外匯業(yè)務人員流動頻繁，參加業(yè)務培訓較少，導致業(yè)務熟練程度不高，難以發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)操作，特別是企業(yè)利用真實倉單等重要物證創(chuàng)新開展的重復質(zhì)押、關(guān)聯(lián)交易等套利套匯行為。

（四）信息共享程度不夠高

一是監(jiān)管部門信息共享體系存在不足。目前，外匯管理方面存在跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)、個人外匯業(yè)務監(jiān)測系統(tǒng)等多個系統(tǒng)，系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)還需優(yōu)化，對于不同系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法信息，不能自動第一時間匯總分析，導致存在監(jiān)管信息不對稱、不及時的問題。同時，外匯監(jiān)管部門與海關(guān)、銀行業(yè)協(xié)會、政府相關(guān)部門以及第三方信息服務機構(gòu)等相關(guān)部門信息共享程度較低，產(chǎn)生了對金融機構(gòu)進行監(jiān)管時存在取證難、定性難的問題。

二是銀行現(xiàn)有管理格局難以實現(xiàn)信息共享。由于落實外匯管理“展業(yè)三原則”涉及法律、審批、資金計劃等多部門、多崗位，需要全局統(tǒng)籌、相互配合的風險管理大格局，需要各個環(huán)節(jié)在信息上的高度共享，但是目前銀行內(nèi)部實行條塊管理，各負其責，信息障礙導致出現(xiàn)了“形式上都在審核把關(guān)、實際上誰都不深入”的現(xiàn)象，讓真實性審核成為形式審核。

三是銀行真實性審核途徑存在局限。目前開展真實性審核，主要是采取借助反洗錢等系統(tǒng)查詢、實地考察、業(yè)務詢問、查閱財務報表等傳統(tǒng)方式，存在調(diào)查時間長、覆蓋面不足、效果不理想等問題，特別是開展涉外業(yè)務時。很少使用第三方信息輔助證明或交叉認證，主要原因是第三方信息的真實性及是否被監(jiān)管機構(gòu)認同等存在不確定性，比如在信保融資業(yè)務中，銀行以保險公司出具《短期出口信用保險承保情況通知書》來認證貿(mào)易的真實性，而保險公司出具的該通知書審核的重點是保費繳納情況，與貿(mào)易是否真實無關(guān)。同時，隨著金融網(wǎng)絡化和金融營銷遠程化，存在遠程識別客戶信息難、保存完整相關(guān)交易難、資金流向掌握難等問題。

五、政策建議

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“三去一降一補”新形勢下，要更好落實外匯管理“展業(yè)三原則”，就不應仍采取以往規(guī)則監(jiān)管思維，而是要更多圍繞服務實體經(jīng)濟發(fā)展這一核心，堅持貿(mào)易投資便利化與防范金融風險并重，牢牢把握住關(guān)鍵人、重點事和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，妥善處理好“管”“放”關(guān)系，充分調(diào)動市場主體積極性和創(chuàng)造性，依法適時履行行政監(jiān)督職能，切實維護外匯市場秩序和良好政策環(huán)境，為國家經(jīng)濟金融安全提供保障。

（一）發(fā)揮結(jié)果導向，進一步提高落實的嚴肅性

原則監(jiān)管的一個重要特點就是事后和事中的后臺監(jiān)管。因此，要通過對事后結(jié)果和過程的管理，抓住落實外匯管理“展業(yè)三原則”的關(guān)鍵，加強引導和管理，確保能主動落實銀行外匯管理“展業(yè)三原則”而不是忽視，甚至刻意逃避或違反。

一是督促銀行提高認識。通過開展外匯宣教、約談金融機構(gòu)、發(fā)布重點監(jiān)管名單等方式，形成對銀行和企業(yè)懲戒的高壓態(tài)勢，讓其充分認識到落實“展業(yè)三原則”不是銀行審核職能弱化和缺位，而是對銀行真實性審核環(huán)節(jié)提出更高要求，即除了要對外匯管理條例明確規(guī)定交易單證的真實性審查、交易單證與外匯收支一致性審查等法定義務做到位，還應采取有效措施保證“展業(yè)三原則”的落實。

二是督促銀行提高執(zhí)行力。通過監(jiān)管部門對銀行依法通報違規(guī)案件、依法進行懲戒，引導銀行進一步完善責任追究鏈，圍繞經(jīng)辦人員在業(yè)務辦理中的關(guān)鍵性作用，采取經(jīng)辦人對“展業(yè)三原則”的落實與任職資格、職位晉升等方面相掛鉤的方式，激勵經(jīng)辦人員加強制度落實，實現(xiàn)盡職免責、瀆職受罰；支持經(jīng)辦人員借鑒BCBS對落實KYC提出的相關(guān)建議，采取向存在疑惑或難以把握真實性的客戶提出類似的審慎審查或中止業(yè)務開展。同時，要以權(quán)責清晰為抓手，完善經(jīng)辦負責人管理，督促其從嚴抓好內(nèi)控和各環(huán)節(jié)的銜接，以責任追求強化過程合規(guī)和完整。

三是引導銀行進一步完善內(nèi)控格局。借鑒BCBS關(guān)于“三道風險防線”的劃分和具體職責，可從風險管理流程上明確高層、中層和普通員工職責和工作要求，明確設立獨立的合規(guī)部門或賦予相關(guān)人員合規(guī)管理職能，定期對落實“展業(yè)三原則”情況進行審核，及時對落實不到位的提出早期干預，及時向監(jiān)管部門報送可疑報告。同時，要將合規(guī)部門或職能執(zhí)行情況納入審計范圍，并與內(nèi)部審計部門相互制衡、相互監(jiān)督。此外，要加強與銀行反洗錢部門的聯(lián)系，用好現(xiàn)有反洗錢檢測系統(tǒng)和相關(guān)經(jīng)驗，不斷提升銀行落實外匯管理“展業(yè)三原則”的效果。

（二）夯實制度基礎，進一步強化落實的自覺性

從BCBS發(fā)布的系列聲明和指導文件看，完整的規(guī)章制度和法律框架是KYC有效執(zhí)行的必要條件。我國外匯管理領(lǐng)域要將“展業(yè)原則”轉(zhuǎn)化為“辦事規(guī)則”，實現(xiàn)從壓力被動開展到自覺主動執(zhí)行的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是要有可依賴的法律體系、可執(zhí)行的規(guī)章和可操作的指南及配套制度，要讓規(guī)章制度來督促和規(guī)范執(zhí)行。

一是大力推進監(jiān)督“展業(yè)三原則”落實的法制建設。首先是加強宏觀制度頂層設計，積極推動外匯相關(guān)規(guī)章制度法律化，進一步提升監(jiān)管執(zhí)法效力，不斷改善當前執(zhí)法處罰存在的問題。同時，一方面對外匯管理的明確要求和需要明文禁止的情況，做到不僅要對違反具體規(guī)則的行為明確處罰，還要對違反管理原則、造成一定影響的行為進行法規(guī)約束和管制，達到警示效果；另一方面要在規(guī)章制度建設中不斷對檢查操作過程予以規(guī)范和明確，確保檢查的工作程序合規(guī)、取證合理、定性準確、處置合法，尤其是對非現(xiàn)場的監(jiān)管，切實維護外匯管理的嚴肅性和公平性。

二是完善銀行規(guī)章制度。要采取引導和監(jiān)管督促相結(jié)合的方式，推動銀行在制定規(guī)章制度過程中做到不是簡單轉(zhuǎn)發(fā)或籠統(tǒng)提要求，而是抓住崗位相互制衡、流程清晰明了、責任明確具體等關(guān)鍵核心，在全面系統(tǒng)梳理落實“展業(yè)三原則”中存在的潛在風險（特別是聲譽風險）的基礎上，制定切實可行的防控措施和建議，特別是如何在制度層面防范道德風險，有效將“展業(yè)三原則”落實到各項具體業(yè)務和環(huán)節(jié)中，真正實現(xiàn)業(yè)務開展和風險防控同步進行。

三是建立健全完善外匯領(lǐng)域的負面清單制度?？梢越梃bKYC中對高風險賬戶和對政治暴露人員盡職調(diào)查所采取的強化措施，建立類似限制開展業(yè)務或準予開展業(yè)務的制度， 明確監(jiān)管機構(gòu)與銀行之間如何溝通、如何對違規(guī)銀行和企業(yè)及個人的信息進行整理分析、如何確定敏感政治人物范圍、何時進行更新或更正有關(guān)后續(xù)信息、如何確定風險等級及采取何種防控措施等一系列具體問題，逐步實現(xiàn)由個人審核向團體審核轉(zhuǎn)變，不斷提高發(fā)現(xiàn)問題線索的效率和風險防控水平。

（三）強化隊伍建設，進一步激發(fā)落實的主動性

無論是外匯監(jiān)管人員還是銀行從業(yè)人員，都是落實“展業(yè)三原則”的具體執(zhí)行者，其業(yè)務素質(zhì)直接影響落實的效果。因此，要實現(xiàn)“展業(yè)三原則”長久有效落在實處，就必須結(jié)合不同崗位特點，突出不同側(cè)重點，抓住如何提高素質(zhì)、激發(fā)活力的關(guān)鍵點，扎實深入推動人才隊伍建設。

一是加強監(jiān)管隊伍監(jiān)管能力建設，通過典型案例交流學習、到金融機構(gòu)掛職鍛煉、邀請金融機構(gòu)專家授課等方式，加強教育培訓，不斷提高監(jiān)管人員的業(yè)務能力和理論水平，確保監(jiān)管隊伍能緊跟業(yè)務形勢發(fā)展。同時，加強監(jiān)管廉政教育和依法行政培訓，確保執(zhí)法人員公平、公正、公開執(zhí)法；堅持在“自由裁量權(quán)”方面“一碗水端平”，真正讓被監(jiān)管者發(fā)自內(nèi)心地服從監(jiān)管、承認監(jiān)管。

二是加強對銀行外匯從業(yè)人員的管理。督促銀行加強外匯從業(yè)人員職業(yè)道德、法律法規(guī)教育，加強外匯管理政策和銀行外匯違規(guī)案例培訓，強化員工守法合規(guī)意識。督促銀行建立外匯業(yè)務經(jīng)營與管理人員培訓上崗制度，保持銀行外匯從業(yè)人員隊伍的適度穩(wěn)定，盡力采取以老帶新方式保持業(yè)務連貫程度和熟練程度，在新老員工交接時實現(xiàn)人員、業(yè)務、責任和風控四方面全交接，避免交接期間出現(xiàn)“老人不管舊賬、新人一頭迷?！倍鴮е略诳蛻糇R別、賬戶監(jiān)測等方面出現(xiàn)不到位等低級錯誤。

三是積極發(fā)揮外匯自律組織的橋梁溝通作用。全國外匯市場自律組織和地方外匯市場自律組織應積極發(fā)揮促進信息交流和開展業(yè)務培訓的作用，一方面全國外匯市場自律組織要在引進國外相關(guān)先進經(jīng)驗方面發(fā)揮更大作用，地方外匯市場自律組織要在總結(jié)國內(nèi)落實“展業(yè)三原則”相關(guān)經(jīng)驗方面發(fā)揮更大作用，兩者相互結(jié)合、互通有無，將更多能推廣、可借鑒的經(jīng)驗共同推薦給外匯監(jiān)管人員和銀行從業(yè)人員；另一方面要為外匯監(jiān)管人員和銀行從業(yè)人員學習培訓提供更多的機會，促使其業(yè)務能力水平不斷提升；此外，還應積極推動建設外匯管理部門認同、銀行可參照執(zhí)行的案例庫，為雙方研判提供更多更好的參考標準。

（四）完善信息共享，進一步解決落實的局限性

近年來外匯業(yè)務創(chuàng)新力度大、形式復雜，單純依靠銀行實行真實性調(diào)查存在局限性，應發(fā)揮市場的決定性作用和政府的引導作用，形成最大程度的信息共享，提高監(jiān)管和銀行使用信息的透明度。

一是加強信息共享建設。完善跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管機制，明確總部所在地分局牽頭、其他分局配合、總局定期統(tǒng)籌調(diào)度，實現(xiàn)監(jiān)測信息共享和監(jiān)測鏈條的完整。同時，加強監(jiān)管部門和銀行信息系統(tǒng)的建設、明確相關(guān)系統(tǒng)對接標準、規(guī)范信息報送格式，通過提升技術(shù)水平、創(chuàng)新監(jiān)管方式等不斷加強數(shù)據(jù)匯總、整理和分析，提高線索挖掘能力。此外，要積極用好人民銀行反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)。

二是發(fā)揮中介機構(gòu)的專業(yè)特長，拓寬銀行真實性驗證渠道。將原來由銀行承擔的真實性調(diào)查的部分職能轉(zhuǎn)移給會計、審計等中介機構(gòu)，在一定程度上降低銀行真實性調(diào)查的成本和風險。同時對相關(guān)代理機構(gòu)施行準入制，由監(jiān)管部門或行業(yè)協(xié)會加強管理，明確錯誤容忍率等相關(guān)標準，對一段時間內(nèi)超過規(guī)定的，施以談話、暫停業(yè)務等措施，降低或解決以往銀行、中介或企業(yè)聯(lián)合造假的可能。

三是發(fā)揮社會征信系統(tǒng)對信息共享的督促作用。由相關(guān)部門組織聯(lián)席會議，定期通報涉及企業(yè)、銀行及中介服務機構(gòu)開展業(yè)務的相關(guān)情況，并將相關(guān)信息錄入社會征信系統(tǒng)，在一定范圍內(nèi)進行公開或公示，以此督促企業(yè)、中介服務機構(gòu)等開展真實業(yè)務，從源頭開始保證業(yè)務的真實性，為“展業(yè)三原則”實施創(chuàng)造更好的環(huán)境。

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