張玲 王建忠

摘要：在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”工作實(shí)施過程中，存在對政策理解上的偏差、操作程序上的錯(cuò)誤等問題。本文通過對低保認(rèn)定、貧困人口認(rèn)定、“兩線合一”政策的實(shí)施等問題進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查，分析了問題產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：貧困標(biāo)準(zhǔn)；低保政策；“兩線合一”；精準(zhǔn)識別

為了進(jìn)一步完善最低生活保障制度，我國建立了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)同步提高、“兩線合一”的工作機(jī)制。對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口實(shí)行政策性兜底脫貧，確保到2020年完全或部分喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困人口全部脫貧。但在近期的實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“兩線合一”工作在實(shí)施上存在著各種各樣的問題，偏離了該項(xiàng)政策制定的初衷，也影響了精準(zhǔn)扶貧工作的效果。

一、貧困、低?！皟删€合一”存在的問題

（一）低保認(rèn)定及管理問題

1.保障對象財(cái)產(chǎn)認(rèn)定難。

雖然省、市、縣文件明確規(guī)定了享受低保保障對象和不準(zhǔn)納入低保的對象范圍，但由于在核定家庭財(cái)產(chǎn)時(shí)，農(nóng)戶不如實(shí)申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)、家庭收入、家庭人口等情況，造成家庭收入核算不精確，使保障對象的認(rèn)定很難做到準(zhǔn)確無誤。

2.動(dòng)態(tài)管理難度增大。

隨著戶籍制度改革和城市建設(shè)的發(fā)展，社會(huì)人口數(shù)量不斷增多，尤其是下崗失業(yè)人員、拆遷戶、失地農(nóng)民和人戶分離現(xiàn)象不斷增多，低保工作對象的多樣化給動(dòng)態(tài)管理帶來了較大難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對已享受低保對象的家庭或個(gè)人情況變故掌握不夠及時(shí)，民政人員配備太少，入戶調(diào)查工作比較欠缺。

3.信息互通資源共享平臺(tái)不暢。

目前，公安局戶籍管理和車輛登記信息、人社局干部職工人員信息、財(cái)政供給人員信息、工商局工商登記信息、房產(chǎn)局房產(chǎn)登記信息、住房公積金信息、臨時(shí)工、私企打工、銀行存款信息與低保管理部門未建立信息互通資源共享的平臺(tái)，信息比對內(nèi)容不全，計(jì)算機(jī)比對技術(shù)落后，加之故意隱瞞工資和其他收入的情況，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能及時(shí)上報(bào)核銷因死亡、家庭經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)以及其他情況變化不符合低保政策享受低保的對象。

4.低保工作力量薄弱。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級低保工作機(jī)構(gòu)，既要接受申請、進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、收集每一個(gè)低保對象的相關(guān)備案材料、建檔造冊，又要做好審批及低保存冊和相關(guān)證件的發(fā)放，同時(shí)還要進(jìn)行定期核查，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，任務(wù)極為繁重。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（社區(qū)）低保工作專職人員嚴(yán)重短缺，直接影響到低保工作的質(zhì)量。

5.相關(guān)政策亟待調(diào)整。

當(dāng)前低保政策對申請低保的人員設(shè)定了一定的條件限制，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的提高，一些規(guī)定如摩托車、農(nóng)用車等限制已不具合理性，群眾反映較大。同時(shí)，政府對特殊困難群眾給予的優(yōu)惠政策越來越多，低保證變成了獲取政府各項(xiàng)惠民政策的“通行證”，致使越來越多的群眾想加入低保行列，相互攀比，給低保工作帶來極大困擾。

（二）貧困識別及管理問題

1.貧困識別政策把握不準(zhǔn)，錯(cuò)評率較高。

據(jù)河北農(nóng)業(yè)大學(xué)2016年12月至2017年3月對河北省19個(gè)貧困縣的調(diào)研，總樣本8593家貧困戶，識別不精準(zhǔn)211戶，比例為2.46%。這些貧困戶大多屬于“五不錄”的情況，說明河北省在建檔立卡精準(zhǔn)識別貧困戶過程中仍存在人為操縱或者摸底不清的問題。2017年10月調(diào)研的208家貧困戶中，錯(cuò)誤識別3戶，錯(cuò)評率為1.44%。兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的不同比例說明，此次精準(zhǔn)識別“回頭看”的效果良好，大大降低了識別環(huán)節(jié)不精準(zhǔn)的現(xiàn)象。

2.貧困標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，漏評率較高。

脫貧指標(biāo)可操作性較差，難以做到精準(zhǔn)。在面對精準(zhǔn)扶貧這個(gè)新課題的時(shí)候，太過倉促的動(dòng)作導(dǎo)致識別標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，看似精準(zhǔn)、實(shí)則模糊的標(biāo)準(zhǔn)對后面的所有工作都帶來了不可估量的麻煩。評估中發(fā)現(xiàn)，貧困識別及退出都將人均純收入作為衡量貧困程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，而這與精準(zhǔn)識別相矛盾。農(nóng)民人均純收入是指農(nóng)村住戶當(dāng)年從各個(gè)來源得到的總收入相應(yīng)地扣除所發(fā)生的費(fèi)用后的收入總和。需要注意的是，這里扣除的只能是生產(chǎn)成本，至于醫(yī)病用了多少、讀書用了多少都不能計(jì)算在內(nèi)。人均純收入低于3026元的肯定是貧困戶，但是高于這個(gè)數(shù)的說不定也是貧困戶。因此，僅僅以人均純收入作為識別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)是很模糊的。

3.精準(zhǔn)識別數(shù)據(jù)錄入質(zhì)量不高，動(dòng)態(tài)管理控制難。

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的管理過程，應(yīng)根據(jù)貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況的變化而及時(shí)作出調(diào)整。在實(shí)際工作中，由于還沒有建立科學(xué)有效的扶貧信息動(dòng)態(tài)管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，無法對扶貧工作進(jìn)行全方位、全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測分析，往往是一次核定多年使用，導(dǎo)致識貧信息時(shí)效性不強(qiáng)，扶貧對象不能動(dòng)態(tài)管理。有些原是貧困戶，后經(jīng)創(chuàng)業(yè)脫貧，而未及時(shí)退出貧困檔案；有些原來雖然不是貧困戶，后因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等原因致貧而未能識別為貧困戶。誰是真正的貧困人口、分布在哪里、致貧原因何在、怎樣才能脫貧，錄入數(shù)據(jù)缺乏深度調(diào)查和科學(xué)分析。

（三）“兩線合一”政策落實(shí)問題

1.識別環(huán)節(jié)的問題。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了保持村情穩(wěn)定，在貧困識別過程中采取了貧困戶和低保戶分?jǐn)偟淖龇?，評為低保戶的即使符合貧困標(biāo)準(zhǔn)也不再評為貧困戶，評為貧困戶的就不再享受低保待遇，造成貧困戶的漏評現(xiàn)象。有的地方錯(cuò)誤理解“兩線合一”政策，認(rèn)為低保戶約等于貧困戶，所有貧困識別的都應(yīng)當(dāng)是低保戶，易導(dǎo)致漏評現(xiàn)象。還有的地方自行劃定低保戶和貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)，或按照年齡、子女負(fù)擔(dān)進(jìn)行“一刀切”。這些做法都不符合低保戶和貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)，違背了同步識別的要求，影響了貧困識別的精準(zhǔn)度。

2.幫扶措施的問題。

目前，五保戶和低保戶的主要經(jīng)濟(jì)收入是依靠政府發(fā)放的五保金和低保金。從實(shí)際狀況來看，他們生活依然困窘。具體來說，主要有以下兩點(diǎn)：一是觀念守舊，不愿改善生活。這類政策兜底的貧困戶以前過慣了苦日子，不愿意將低保金或五保金拿去購買必要的生活資料，改善當(dāng)前的生活困境，抱殘守缺。二是能力有限，無法改善生活。在低保戶和五保戶（分散供養(yǎng)）中，大部分是殘疾人、癡呆患者或年紀(jì)較大的孤寡老人，由于行動(dòng)不便、認(rèn)知能力有限或者精神存在障礙，即使拿到低保金或者五保金也沒有能力改變自己的生活。

因此，幫助政策兜底的貧困戶精準(zhǔn)脫貧，不能僅僅停留在他們的數(shù)字收入上，而要通過各種途徑切實(shí)提高其收入水平和生活水平，否則就是名副其實(shí)的“數(shù)字”脫貧。

3.退出環(huán)節(jié)的問題。

如果僅按照年人均純收入低于3200元的貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（國家標(biāo)準(zhǔn)），五保戶和部分低保戶已實(shí)現(xiàn)了脫貧。但是，除了可持續(xù)地享受政府轉(zhuǎn)移性支付，他們沒有其他收入來源，沒有其他增收途徑，難以可持續(xù)性地穩(wěn)定脫貧。這部分人群在2020年之前，通過采取“一兜了之”的措施難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。因此，對于低保貧困戶，要充分摸底，激發(fā)其內(nèi)生脫貧動(dòng)力，拓寬增收途徑，真正改變其貧困狀況。

二、進(jìn)一步做好“兩線合一”工作的建議

（一）再次開展低保核查清理，確保對象精準(zhǔn)

1.把握政策標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化保障條件。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴(yán)格按照現(xiàn)行農(nóng)村低保政策和精準(zhǔn)扶貧規(guī)定開展低保兜底核查認(rèn)定工作，嚴(yán)格把握低保兜底對象必須是“喪失勞動(dòng)能力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困戶”的政策標(biāo)準(zhǔn)。低保兜底脫貧對象應(yīng)分為兩類：

一類：①一、二級重度殘疾人、完全喪失勞動(dòng)能力，基本沒有收入來源的家庭；②主要?jiǎng)趧?dòng)力常年患重特大疾病且無其他勞動(dòng)力，基本沒有收入來源，嚴(yán)重入不敷出的家庭。

二類：①主要?jiǎng)趧?dòng)力殘疾且部分喪失勞動(dòng)能力，或家庭中有多名殘疾人，基本生活困難的家庭；②家庭成員常年患慢性病，勞動(dòng)力缺乏，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重，基本生活困難的家庭；③供養(yǎng)未成年子女和贍養(yǎng)老人或因意外事故，造成基本生活困難的單親家庭；④子女因病因殘無贍養(yǎng)能力，單獨(dú)生活且年齡在70歲以上的老年人；⑤家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力正在服刑，家庭留守人員僅為70歲以上的老年人或16歲以下未成年人。

整戶識別有悖低保保障目的，建議出臺(tái)以人為識別對象，制定操作性較強(qiáng)的識別標(biāo)準(zhǔn)，讓低保政策真正落實(shí)在老弱病殘群體。

2.抓好信息比對，開展清查認(rèn)定。

要將國家子系統(tǒng)低保政策兜底對象與低保信息系統(tǒng)中的對象進(jìn)行逐一比對，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建專門隊(duì)伍，按照“應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”的原則，全面清理核查，確保該納入的貧困人口一個(gè)不漏，不該納入的貧困人口一個(gè)不納入。一是對已享受低保政策兜底對象做好登記。二是對不在低保信息系統(tǒng)而符合享受最低生活保障條件的建檔立卡貧困人口特別是新補(bǔ)錄的貧困人口，按照低保申請、審核、審批程序錄入低保信息系統(tǒng)，增補(bǔ)為低保兜底對象。三是對以前年度已脫貧而因重大變故等原因返貧（重病、重殘、重大災(zāi)害、重大突發(fā)事故或長期慢性病需藥物治療等重大變故剛性支出遠(yuǎn)超過家庭可支配收入），符合低保增補(bǔ)條件，應(yīng)按照低保申請審核審批程序錄入低保信息系統(tǒng)，一并納入低保兜底對象。四是對被清理出的“四有人員”低保戶，因不符合低保條件的其必須退出低保信息系統(tǒng)，取消享受資格。

（二）再次復(fù)核低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)差精準(zhǔn)

要以戶為單位，認(rèn)真核實(shí)好兜底對象家庭收入，分類核定準(zhǔn)補(bǔ)差額度。

1.精準(zhǔn)核實(shí)兜底對象家庭收入。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由黨委成員、駐村干部（村第一書記）組織村“兩委”干部，按照縣脫貧攻堅(jiān)指揮部辦公室制定的家庭收入計(jì)算辦法，逐戶核實(shí)兜底對象除低保補(bǔ)助外的家庭收入。

2.精準(zhǔn)核定補(bǔ)差額度。要對一、二級重度殘疾人、整戶完全喪失勞動(dòng)能力的一類低保對象，按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全額補(bǔ)助。堅(jiān)決糾正低保金分檔平均發(fā)放的錯(cuò)誤做法，全面落實(shí)低保金據(jù)實(shí)補(bǔ)差政策。

（三）重申審核審批程序，確保規(guī)范管理

要嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》和河北省《關(guān)于推行低保線與扶貧線“兩線合一”的實(shí)施方案》要求，將申報(bào)家庭的“戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)”三項(xiàng)內(nèi)容作為低保認(rèn)定的基本條件，嚴(yán)格執(zhí)行“戶主申請、入戶調(diào)查、民主評議、審批公示、規(guī)范發(fā)放”五個(gè)審核審批程序，對已享受低保的對象進(jìn)行重新申報(bào)、重新調(diào)查、重新評議、重新公示、重新審批和確定補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)。對不入戶調(diào)查、不公示、不民主評議、不按規(guī)定計(jì)算收入補(bǔ)差發(fā)放低保金等問題，要嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人責(zé)任。

（四）進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳面，確保公開透明

民政部門要采取印發(fā)宣傳資料、手機(jī)報(bào)、官方微博及召開會(huì)議等方式，努力拓寬低保政策宣傳面。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村要按照“每周一次廣播會(huì)、每季公示一次低保兜底動(dòng)態(tài)調(diào)整表，每村在村務(wù)欄設(shè)置一個(gè)低保公開欄目、向建檔立卡貧困戶發(fā)放一份低保宣傳資料”的要求，大力宣傳享受低保的條件、評定流程、補(bǔ)差認(rèn)定辦法等內(nèi)容，全面提高干部和群眾對低保的知曉度，力爭做到宣傳無盲區(qū)、無死角。將清理后的低保對象及補(bǔ)差額度在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示。

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（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)）

責(zé)任編輯：欣文