陳邦尚，李 偉

(1.重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重慶 402160；2.長江師范學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院，重慶 408100)

0 引 言

目前，有效灌溉面積不足的問題仍然是制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國的灌溉面積占耕地面積的比重只有48.89%，即我國還有一半以上的農(nóng)田沒有解決“靠天吃飯”的局面。2015年我國因?yàn)楹禐?zāi)和洪澇災(zāi)害造成的受災(zāi)面積達(dá)到1 623 萬hm2，成災(zāi)面積達(dá)到919 萬hm2，占全國耕地面積的比重分別為12%和7%。旱澇災(zāi)害對(duì)我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了巨大的損失。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟需建立起一個(gè)有效的農(nóng)田水利保障系統(tǒng)，但現(xiàn)實(shí)的問題是我國農(nóng)田水利建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。

新中國成立之初到改革開放之前，我國建起了一大批至今仍在發(fā)揮作用的農(nóng)田水利工程。改革開放之后，村集體和農(nóng)民逐漸退出農(nóng)田水利建設(shè)，政府投資也沒有及時(shí)跟上，農(nóng)田水利投資曾一度遭到削弱。近年來，政府部門加大了對(duì)農(nóng)田水利投資的力度，建設(shè)了一大批農(nóng)田水利骨干工程。然而與大中型灌區(qū)的骨干工程相比，小型泵站、水池水窖、機(jī)井、塘壩、末級(jí)渠系等小型農(nóng)田水利工程由于缺乏投入，相當(dāng)一部分工程老化失修，淤塞滲漏，帶病運(yùn)行，農(nóng)田灌排體系“最后一公里”不暢通的問題已成為嚴(yán)重制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展的瓶頸[1]。

1 我國農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 我國農(nóng)田水利建設(shè)取得了巨大成就

在1949年新中國成立之時(shí)，我國僅有4.2 萬km的堤防，防洪能力十分低下。灌溉面積只有1 600 萬hm2，僅占當(dāng)時(shí)耕地面積的16.3%。由于農(nóng)田水利設(shè)施極度薄弱，自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展造成了極大的威脅[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1949年我國被淹的耕地達(dá)到813 萬hm2，使糧食減產(chǎn)110 億kg，僅華東地區(qū)被淹的耕地就達(dá)到333 萬hm2，減產(chǎn)糧食35 萬kg[3]。由于嚴(yán)峻的水利形勢(shì)，在新中國成立初期，中央政府就把水利建設(shè)提高到了一個(gè)非常重要的地位。從1949年冬到1953年春，全國各地共興修和整修小型塘壩600余萬處，打井80余萬眼，恢復(fù)和修建較大的灌溉排水工程280余處，安裝抽水機(jī)3萬多馬力，加上改進(jìn)灌溉管理，共擴(kuò)大灌溉面積373 萬hm2[4]。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸增強(qiáng)，國家更加重視農(nóng)田水利建設(shè)，自2004年開始的每一個(gè)中央一號(hào)文件均提出要大力加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，特別2011年的中央一號(hào)文件全文以農(nóng)田水利建設(shè)為主題，更是將我國農(nóng)田水利建設(shè)推向了高潮，建立了一大批大中型灌排骨干工程。至2015年，我國共興建萬畝以上灌區(qū)7 773處，打機(jī)井483萬眼，修建了大量的水庫、水塘和水窖。從1949到2015年，全國耕地灌溉面積從1600 萬hm2增加到6 600 萬hm2，人均灌溉面積從0.03 hm2增加到0.05 hm2，有效灌溉率從16.35%上升到48.89%。農(nóng)田水利工程的建設(shè)極大地增強(qiáng)了我國農(nóng)業(yè)的抗旱抗?jié)衬芰?，極大地保障了我國的糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。

1.2 政府在農(nóng)田水利建設(shè)中起到了絕對(duì)作用

根據(jù)薩繆爾森對(duì)公共物品的定義，公共物品是相對(duì)于私人物品而言的，公共物品不具有競(jìng)爭(zhēng)性，也不具有排他性。不具有競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人使用一種物品并不影響別人使用該物品；不具有排他性是指沒有辦法排除別人使用某一項(xiàng)物品，或者排除別人使用某一項(xiàng)物品的成本太高。在一定區(qū)域，人們共同擁有池塘、水源地，共同擁有防洪、除澇等工程，人們依賴這些農(nóng)田水利工程生產(chǎn)、生活，在使用上不分彼此，具有非排他性的特點(diǎn)。此外，只要人們對(duì)灌溉用水的使用不超過一定的限度，農(nóng)田水利工程又具有非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。正是因?yàn)樵S多農(nóng)田水利工程具有非排他性和非競(jìng)性的特點(diǎn)，人們一般將農(nóng)田水利工程看作公共物品。公共物品的非排他性將導(dǎo)致“搭便車”行為的盛行，對(duì)于具有公共物品屬性的農(nóng)田水利工程，如果僅依靠市場(chǎng)來提供的話，其供給的數(shù)量將會(huì)低于社會(huì)的最優(yōu)需求。因此一般認(rèn)為，政府應(yīng)在農(nóng)田水利上承擔(dān)主要的投資責(zé)任。事實(shí)上，我國大量的農(nóng)田水利工程主要是由政府投資建設(shè)的。

改革開放之前，雖然在人民公社體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極為低下，但是各級(jí)政府、人民公社、村集體和農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利投資充滿了熱情，形成了一種政府主導(dǎo)，農(nóng)民出工出力的農(nóng)田水利投資格局。雖然文化大革命時(shí)期我國的農(nóng)田水利建設(shè)事業(yè)受到了一定程度的破壞，但在新中國成立之初到改革開放之前，我國建起了一大批至今仍在發(fā)揮作用的農(nóng)田水利工程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，由于集體經(jīng)濟(jì)遭到削弱，國家對(duì)農(nóng)田水利投資的力度有所減少，比如，在1960年， 我國完成的灌溉投資額為117 441萬元，而在1979年之后的十年時(shí)間里，我國的灌溉投資一直低于1960年的投資水平，1981年的投資額最低，只有23 579萬元，僅相當(dāng)于1960年的1/5。直到1991年，我國的灌溉投資才超過1960年的投資水平。從圖1可以看出，雖然在改革開放之初，我國的農(nóng)田水利投資額比較低，但總體呈現(xiàn)出增長態(tài)勢(shì)，特別是在2007年以后增加速度更快。在2015年，各級(jí)政府用于灌溉投資的金額高達(dá)13 917 741萬元。

圖1 我國1979-2015年灌溉投資額Fig.1 Irrigation investment from 1979 to 2015 in China

在改革開放前，雖然國家十分重視農(nóng)田水利建設(shè)，但是由于國家財(cái)力有限，大量農(nóng)田水利的建設(shè)與農(nóng)民的出工出力是分不開的。比如，1952年2月8日，政務(wù)院頒布的《關(guān)于開展群眾性的防旱運(yùn)動(dòng)的決定》指出，“要集中力量，發(fā)動(dòng)群眾，掀起興修水利的高潮”。該文件明確指出群眾是農(nóng)田水利建設(shè)的投資主體。1953年底，國家召開全國水利工作會(huì)議，會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)田水利建設(shè)投資問題。會(huì)議決定：以“互助互利、合理負(fù)擔(dān)”為原則，要求群眾出力或者出工進(jìn)行農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于所建設(shè)的農(nóng)田水利工程，農(nóng)民得不到或者較少得到所修農(nóng)田水利工程好處的，理當(dāng)記工分或發(fā)給出工農(nóng)民一定的報(bào)酬。這一會(huì)議對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投資尤其是對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)投資做了具體規(guī)定，即農(nóng)民以勞動(dòng)力出資。改革開放后，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國逐漸取消了農(nóng)民參加興修水利的“義務(wù)工”和“勞動(dòng)積累工”制度，農(nóng)民的出工出勞在我國的農(nóng)田水利建設(shè)中的作用微乎其微，而政府在農(nóng)田水利建設(shè)中起到了絕對(duì)作用。

1.3 用水農(nóng)戶投資農(nóng)田水利的意愿不足導(dǎo)致了“最后一公里”問題

雖然政府部門不斷加大了農(nóng)田水利投資的力度，但是有效灌溉面積的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上灌溉投資的增長。1979-2015年期間，我國用于灌溉投資的金額達(dá)到5 714 億元，而該時(shí)期有效灌溉面積只增加了1 207.5 萬hm2。相當(dāng)于增加1公頃有效灌溉面積需要投資47 325元。農(nóng)田水利工程是由灌溉水源、水源工程、引輸水工程、田間工程與排水系統(tǒng)等組成的一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。要形成有效的灌溉面積，既需要一定的農(nóng)田水利主干工程，也需要完整的田間配套工程。盡管近幾年各級(jí)政府持續(xù)加大了對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的投資力度，但是這些資金主要流向了灌區(qū)防滲渠道、各類機(jī)電井及抽水泵站等農(nóng)田水利設(shè)施，很少顧及廣泛分布田間的共用輸水渠道、共用水塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施，而這些小型農(nóng)田水利設(shè)施實(shí)際上覆蓋了我國全部農(nóng)田灌溉面積、排澇面積以及旱作農(nóng)業(yè)抗旱補(bǔ)灌面積，被稱為農(nóng)田的“毛細(xì)血管”[5]。如果用水農(nóng)戶缺乏對(duì)這些“毛細(xì)血管”的投資的話，就會(huì)使政府投資的大量農(nóng)田水利工程閑置，導(dǎo)致投資效率低下。

在改革開放之前，在政府的主導(dǎo)下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利投資具有較大的積極性，但是在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，由于多方面的原因，農(nóng)民投資農(nóng)田水利的積極性極度下降。從表1可以看出，農(nóng)田水利投資在農(nóng)村居民的固定資產(chǎn)投資中只占有很小的份額。在2015年，全國農(nóng)戶對(duì)農(nóng)田水利投資的金額僅為41.4億元，僅占農(nóng)戶全部固定資產(chǎn)投資的0.4%。毛綿逵和張鴻玉[6]對(duì)全國21個(gè)省(市、自治區(qū))的351個(gè)村莊的3 552個(gè)農(nóng)戶投資農(nóng)田水利的意愿進(jìn)行了調(diào)查，其結(jié)果表明只有1443個(gè)農(nóng)戶愿意參與農(nóng)田水利建設(shè)投資，僅占樣本農(nóng)戶的41%。蔡榮和蔡書凱[7]對(duì)安徽省巢湖市740 個(gè)水稻種植農(nóng)戶的調(diào)查表明，有37%的農(nóng)戶明確表明不愿意參加農(nóng)田水利建設(shè)。以上數(shù)據(jù)只是一些學(xué)者從問卷調(diào)查中所獲得的，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶參與農(nóng)田水利建設(shè)的比例可能更低。

表1 2010-2015年全國農(nóng)戶投資農(nóng)田水利的情況Tab.1 farmland water conservancy investment status of peasant households from 2010 to 2015

注：數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2016》。

2 農(nóng)戶缺少農(nóng)田水利投資意愿的原因分析

農(nóng)田水利工程的公共物品特性是相對(duì)的，事實(shí)上，許多農(nóng)田水利設(shè)施也具有私人物品的屬性。比如，農(nóng)戶自己出資建造或購買的機(jī)井、排灌站(機(jī)船)等農(nóng)田水利設(shè)施，供個(gè)人使用，不存在產(chǎn)權(quán)糾紛，產(chǎn)權(quán)清晰，屬于農(nóng)戶私人所有。因此，并不是所有的農(nóng)田水利工程都屬于公共物品的范疇，一些農(nóng)田水利設(shè)施明顯具有私人產(chǎn)品的屬性，同時(shí)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。農(nóng)田水利工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，從水源到進(jìn)入田間地頭需要許多環(huán)節(jié)，一般來說，越靠近源頭的農(nóng)田水利設(shè)施的公共物品屬性越明顯，而越靠近田間地頭的農(nóng)田水利設(shè)施的私人物品屬性越明顯。農(nóng)田水利工程在供給上具有“公共”性質(zhì)，在消費(fèi)中卻具有“私人”性質(zhì)，因此對(duì)于農(nóng)田水利工程系統(tǒng)的部分設(shè)施，完全可通過市場(chǎng)機(jī)制，通過私人來提供。由于用水農(nóng)戶是農(nóng)田水利投資的直接受益者，根據(jù)“誰受益誰投資”的原則，對(duì)于公共性比較弱的農(nóng)田水利工程(主要包括田間配套工程)，農(nóng)民應(yīng)該投資。但現(xiàn)實(shí)的問題是，農(nóng)民投資農(nóng)田水利的積極性非常低，其原因主要有以下幾點(diǎn)。

2.1 農(nóng)業(yè)比較收益低的問題未根本解決

近年來，雖然國家不斷加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，但是由于受到農(nóng)資價(jià)格持續(xù)上漲和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)步不增的影響，農(nóng)業(yè)比較效益低的問題未根本解決。據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》統(tǒng)計(jì)，2016年全國稻谷每公頃的利潤只有2 129.4 元，比2015年下降了285.9 元；小麥每公頃的利潤為-1 232.25 元，比2015年下降了1 493.4 元；玉米每公頃的利潤為-4 495.5 元，比2015年下降了1 850.4 元。從這三種糧食的綜合情況來看，2016年每公頃的平均利潤為-1 204.2 元，比2015年下降了1 497.45 元。上述對(duì)利潤的計(jì)算扣除了土地成本和人工成本。假設(shè)農(nóng)戶完全使用自己家庭的勞動(dòng)力在自己的承包地上種植糧食，即不扣除土地成本和人工成本，2016年種植每公頃糧食的平均收益也只有8 756.55 元。如果按照每個(gè)農(nóng)戶平均承包0.4 hm2土地計(jì)算，種植糧食一年的收益只有3 502.62 元，僅相當(dāng)于一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力在城里打工一個(gè)月的收入。當(dāng)然種植其他經(jīng)濟(jì)作物的收入可能比糧食要高一些，比如2016年種植每公頃露地西紅柿的平均利潤為3 9867.9 元，設(shè)施西紅柿的平均利潤為79 607.1 元。但是經(jīng)濟(jì)作物需要更大的投入，需要更高的經(jīng)營管理水平，并面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。浙江省是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度比較高的地區(qū)，但是據(jù)毛哲然和程云行[8]的實(shí)地調(diào)研，其農(nóng)業(yè)比較效益仍然很低。根據(jù)其調(diào)查，農(nóng)民種植水稻的成本為13 951.5 元/hm2(未包括勞動(dòng)力成本)，政府給予的補(bǔ)貼為1 650 元/hm2，產(chǎn)量為8 075.25 kg/hm2，水稻的收購價(jià)為2.42 元/kg，每公頃的收益為7 390.5 元。個(gè)人投資的目的是為了取得較好的收益，農(nóng)戶如果能從投資農(nóng)田水利中獲得較好的收益，其投資的積極性無疑會(huì)大一些，但是從前面的數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)民種植糧食不但不能獲得較高的收益，有可能還會(huì)虧損，因此農(nóng)戶投資農(nóng)田水利的積極性非常低。

2.2 土地細(xì)碎化提高了農(nóng)戶投資農(nóng)田水利的成本

改革開放之初，我國的城鎮(zhèn)化水平很低，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，耕地幾乎是農(nóng)村居民謀生的唯一手段。因此在我國的土地承包經(jīng)營實(shí)踐中，土地往往根據(jù)農(nóng)村人口進(jìn)行平均分配。由于我國人多地少，這導(dǎo)致了戶均耕地規(guī)模十分狹小。從表1可以看出，在我國所有從事種植業(yè)的農(nóng)戶中，經(jīng)營的耕地面積在0.33 hm2以下的占58%，0.33～0.67 hm2的占27%，0.67～1.00 hm2的占7%，即我國從事種植業(yè)的農(nóng)戶耕地規(guī)模在1.00 hm2以下的占92%。此外，土地具有位置好壞和肥力不同的差異，為了照顧公平，在分配土地時(shí)，往往將不同等級(jí)的土地分成許多塊，以保證集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各個(gè)農(nóng)戶能同時(shí)分配到好地與壞地，這又進(jìn)一步導(dǎo)致了土地的細(xì)碎化。據(jù)估計(jì)我國農(nóng)戶的土地平均被分成了3～5 塊。

表2 我國從事種植業(yè)的農(nóng)戶耕地經(jīng)營規(guī)模情況Tab.2 The scale of farmland operation of peasant households in China

注：資料來源為《中國第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料匯編》。

近年來，由于農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐在不斷加快，土地細(xì)碎化的程度有所緩解，但是目前還有許多阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素存在，土地細(xì)碎化的問題并沒有從根本上得到解決。很顯然，土地的細(xì)碎化必然加大了農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施的成本。如果農(nóng)戶的土地完全集中在一塊，只需要投資一個(gè)小型泵站或機(jī)井就可以解決農(nóng)田的灌溉問題，但是如果土地被分成了多塊，可能需要投資多個(gè)農(nóng)田水利設(shè)施才能滿足相同的要求。

2.3 農(nóng)村勞動(dòng)力短缺問題比較嚴(yán)重

農(nóng)田水利投資不但需要投入較多的資金，還需要投入較多的勞力，當(dāng)然隨著水利建設(shè)技術(shù)的進(jìn)步，勞動(dòng)投入在水利建設(shè)中的比例逐漸降低，但是勞動(dòng)力仍然是很重要的因素。朱紅根和翁貞林等[9]的研究表明家庭農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)對(duì)農(nóng)戶投資農(nóng)田水利建設(shè)的意愿具有顯著的正向影響。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，我國大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力短缺問題比較嚴(yán)重，從而限制了農(nóng)田水利投資。在新中國成立初期，我國大量的農(nóng)田水利工程是靠農(nóng)民的投工投勞完成的，這與當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力十分充足是分不開的。由于多方面的原因，我國的農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)出單向流動(dòng)的趨勢(shì)，文化素質(zhì)和身體素質(zhì)比較好的青壯年勞動(dòng)力大量流入城鎮(zhèn)，而留在農(nóng)村的主要是老人、婦女和兒童，顯然這對(duì)開展農(nóng)田水利建設(shè)是不利的。

3 提高農(nóng)民投資農(nóng)田水利的積極性，化解農(nóng)田水利“最后一公里”難題

灌溉區(qū)支渠以下的斗渠、毛渠、堰塘、機(jī)電井、小型提(排)灌站等的建設(shè)是形成有效灌溉面積的關(guān)鍵，而政府的投資和管理往往無法顧及這些涉及面十分廣泛的小型工程的建設(shè)與管護(hù)。小型農(nóng)田水利工程超期服役、超限運(yùn)行，老化失修、老損嚴(yán)重，管護(hù)缺位、效率低下等問題比較嚴(yán)重。因此為了解決我國農(nóng)田水利建設(shè)“最后一公里”的問題，必須采取有效措施，提高用水農(nóng)戶投資農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。

3.1 積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大幅提高農(nóng)業(yè)的比較效益

實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來，我國的糧食生產(chǎn)能力和主要農(nóng)產(chǎn)品的供給能力大幅提高，在解決人民的溫飽問題上取得了很大成就。特別是在2004-2015年期間，糧食年產(chǎn)量從4 307 億kg增長到6 215 億kg，年均增產(chǎn)159 億kg，連續(xù)12年增產(chǎn)[10]。但是近年來，由于農(nóng)產(chǎn)品成本提高幅度大，以及受到國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌趨勢(shì)的影響，農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價(jià)格難于上漲，經(jīng)常出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象。因?yàn)椴荒軓霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中取得較好的收益，農(nóng)民自然不會(huì)對(duì)投資農(nóng)田水利有興趣。目前我國糧食的供給能力可以基本滿足國內(nèi)的總需求，但是有些糧食品種卻出現(xiàn)了明顯的階段性過剩，而有些糧食品種仍然供不應(yīng)求。因此應(yīng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，樹立大食物觀，減少低端無效農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，增加品質(zhì)高、銷路好的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益，增加農(nóng)民投資農(nóng)田水利建設(shè)的動(dòng)力。

3.2 積極發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的組織帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)開展小型農(nóng)田水利建設(shè)

改革開放之前，雖然在人民公社體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極為低下，但是各級(jí)政府、人民公社、村集體和農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利投資充滿了熱情，形成了一種政府主導(dǎo)，農(nóng)民出工出力的農(nóng)田水利投資格局，我國建起了一大批至今仍在發(fā)揮作用的農(nóng)田水利工程。改革開放之后，我國廢除了人民公社制度，同時(shí)村集體在雙層經(jīng)營體制下又沒能發(fā)揮好統(tǒng)一經(jīng)營的職能，特別是在農(nóng)田水利建設(shè)等公共事務(wù)上出現(xiàn)缺位，從而使農(nóng)田水利的田間配套工程建設(shè)嚴(yán)重不足。當(dāng)前，農(nóng)民不愿意投資農(nóng)田水利，與缺少相應(yīng)主體的引導(dǎo)是有一定關(guān)系的。當(dāng)前農(nóng)村設(shè)立的村民委員會(huì)主要是為了實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾組織，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，不是經(jīng)濟(jì)組織，從而缺少管理農(nóng)田水利事務(wù)的積極性。農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。因此農(nóng)民專業(yè)合作社具有管理小型農(nóng)田水利的天然優(yōu)勢(shì)。應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社將其業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大到農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)，政府部門可以將一部分農(nóng)田水利建設(shè)資金向農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜，以提高農(nóng)民專業(yè)合作社投資農(nóng)田水利的能力。

相對(duì)于小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)的主要收入將主要來源于農(nóng)業(yè)，從而更加關(guān)注農(nóng)田灌溉，對(duì)小型農(nóng)田水利投資的積極性會(huì)更高一些?？滦吕忘S翔等[11]基于湖南省長沙市的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究的結(jié)果表明農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的比重對(duì)農(nóng)戶投資農(nóng)田水利的意愿具有顯著的正向影響。因此，可以鼓勵(lì)專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)牽頭組建用水協(xié)會(huì)，共同出資興建共用性的農(nóng)田水利設(shè)施，政府部 門可以給予一定的補(bǔ)貼。

3.3 以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民

農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是世界各國的共同趨勢(shì)，具有較高的城鎮(zhèn)化率也是一個(gè)國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。目前我國城鎮(zhèn)化水平還比較低，將來還會(huì)有更多的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)。由于當(dāng)前我國流向城鎮(zhèn)的主要是素質(zhì)相對(duì)比較高的青壯年勞動(dòng)力，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的凋敝、農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，也造成了農(nóng)田水利設(shè)施無人愿管、無人能管的局面。要解決我國農(nóng)田水利建設(shè)“最后一公里”問題，關(guān)鍵在人。由于社會(huì)各界十分關(guān)注“誰來種田”的問題，我國從2012年正式啟動(dòng)了新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)的工作，但是由于農(nóng)業(yè)比較效益低的問題沒有根本解決，鄉(xiāng)村缺少對(duì)人才的吸引力，效果并不是十分理想。黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重大決策部署，2018年中央一號(hào)文件又提出了關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，在未來的幾年或者十幾年，我國的鄉(xiāng)村將全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富將全面實(shí)現(xiàn)。將來會(huì)有更多的優(yōu)秀人才投身到鄉(xiāng)村振興的事業(yè)中來，當(dāng)前要進(jìn)一步創(chuàng)新新型職業(yè)農(nóng)民培育的機(jī)制，全面建立新型職業(yè)農(nóng)民培育的制度，完善相關(guān)的政策配套體系，培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，可解決我國農(nóng)田水利建設(shè)人才緊缺的問題。

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