文 l 本刊編輯部

宅基地復(fù)墾券，這個略顯陌生的詞匯，在河南近年來的脫貧攻堅工作中頻繁“亮相”，引起社會強(qiáng)烈關(guān)注。截至目前，河南省共交易A類、B類復(fù)墾券7.18萬畝，籌集資金155.45億元，為全省脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供了強(qiáng)有力的資金支持。

河南有38個國家級貧困縣、15個省級貧困縣。貧困縣占到全省縣（市）的一半，貧困人口總數(shù)為430萬，居全國第4位，且大部分集中在太行山、大別山、伏牛山、黃河灘區(qū)為主的“三山一灘”地區(qū)，脫貧攻堅任務(wù)尤為艱巨。作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，河南各級政府財政均不寬裕，尤其是縣級財政更為緊張。因此，“錢從哪里來”成為各級政府開展脫貧攻堅工作的突出難題。為此，河南積極創(chuàng)新，勇于開拓，充分用好用活增減掛鉤政策，以超常規(guī)之策將貧困地區(qū)農(nóng)村“沉睡”的土地資源轉(zhuǎn)換為資本，為貧困縣送去了看得見、摸得著的“真金白銀”。

在2017年全國易地扶貧搬遷現(xiàn)場會上，時任國務(wù)院副總理汪洋同志在講話中專門提到了河南省宅基地復(fù)墾券制度，給予了充分肯定。原中央農(nóng)辦、國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)改委等相關(guān)部委也給予了高度關(guān)注。省委省政府以及貧困地區(qū)黨委政府也給予高度評價，贊揚(yáng)國土資源部門大局意識、服務(wù)意識強(qiáng)，支持脫貧攻堅有實(shí)招、見實(shí)效。

宅基地復(fù)墾券交易釋放“政策紅利”

2016年12月，按照原國土資源部關(guān)于增減掛鉤支持脫貧攻堅的政策，河南創(chuàng)造性地建立了宅基地復(fù)墾券制度。

宅基地復(fù)墾券，是指貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建縣騰退的農(nóng)村宅基地及其他農(nóng)村集體建設(shè)用地，扣除自身安置用地后，節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。宅基地復(fù)墾券分為A、B兩類。從產(chǎn)生范圍看，A類復(fù)墾券是由易地扶貧搬遷及同步搬遷、黃河灘區(qū)居民遷建后，農(nóng)村宅基地及相應(yīng)的其他農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾所產(chǎn)生的；B類復(fù)墾券是由其他農(nóng)村集體建設(shè)用地拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的。從使用范圍看，全省范圍內(nèi)縣級政府和政府批準(zhǔn)的園區(qū)等均可使用A類、B類復(fù)墾券；在鄭州市區(qū)范圍內(nèi)，擬競拍商品住宅用地（民生項(xiàng)目安置用地除外）的房地產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)持A類復(fù)墾券參與土地競拍活動。

宅基地復(fù)墾券制度的建立，充分釋放了增減掛鉤政策的潛能，迅速搭建起了貧困地區(qū)土地資源與省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)資本互換的“橋梁”，在脫貧攻堅大局中發(fā)揮了重要支撐作用。

截至目前，河南已交易宅基地A、B類復(fù)墾券7.18萬畝，收益155.45億元，其中A類復(fù)墾券交易2.13萬畝，交易價格均達(dá)到了30萬元/畝（最高限價），收益63.99億元，惠及了23個易地扶貧搬遷縣、10萬多搬遷群眾和8個黃河灘區(qū)居民遷建縣；B類復(fù)墾券交易5.05萬畝，交易價格最高達(dá)到了20萬元/畝（最高限價），交易收益91.46億元，惠及了19個貧困縣和灘區(qū)遷建縣，有力助推了全省脫貧攻堅工作。

同時，群眾搬遷后復(fù)墾新增加的耕地，仍返還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕種；統(tǒng)一的搬遷拆舊復(fù)墾，為土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)經(jīng)營創(chuàng)造了有利條件。通過復(fù)墾券交易，不僅盤活了農(nóng)村閑置的宅基地和粗放利用的集體建設(shè)用地，支持了城鎮(zhèn)化地區(qū)用地，還極大改善了村容村貌、居住環(huán)境。

宅基地復(fù)墾券交易的主要做法

宅基地復(fù)墾券制度，從建立到不斷完善過程中，河南始終堅持“調(diào)查研究接地氣、上下聯(lián)動聚合力、創(chuàng)新制度定規(guī)范、強(qiáng)化培訓(xùn)明政策、人地對應(yīng)保精準(zhǔn)、全程公開嚴(yán)監(jiān)管”的工作總思路穩(wěn)妥推進(jìn)。

堅持高位推進(jìn)。原國土資源部關(guān)于增減掛鉤支持脫貧攻堅的政策出臺后，河南省委、省政府高度重視，進(jìn)行專題學(xué)習(xí)研究，要求在省域內(nèi)進(jìn)行落實(shí)并細(xì)化。時任常務(wù)副省長翁杰明專門牽頭負(fù)責(zé)，并全程參與整個制度的制定過程。原國土資源部也給予河南省精心指導(dǎo)和大力支持，及時關(guān)注政策走向。

注重部門協(xié)同。在省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由省國土資源廳牽頭，會同發(fā)改、財政、扶貧等有關(guān)部門，從復(fù)墾券交易制度設(shè)計、復(fù)墾券產(chǎn)生主體認(rèn)定、交易活動組織實(shí)施、交易價款分配使用、土地復(fù)墾和全程監(jiān)管等多方面，分工協(xié)作、形成合力。同時建立省、市、縣多級聯(lián)動機(jī)制，及時跟蹤掌握各個環(huán)節(jié)工作開展情況，確保持續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)。

做好頂層設(shè)計。在深入學(xué)習(xí)國家相關(guān)政策精神、參考借鑒外地經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南實(shí)際，廣泛開展調(diào)研，著重從基礎(chǔ)調(diào)查、復(fù)墾券認(rèn)定、指標(biāo)交易、收益分配、資金管理等多個方面，加強(qiáng)制度設(shè)計，出臺系列文件，確立了工作思路，明確了工作路徑，制定了保障措施。

確保人地精準(zhǔn)。嚴(yán)格按照精準(zhǔn)識別的易地扶貧搬遷戶和同步搬遷戶，準(zhǔn)確測量統(tǒng)計搬遷后產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)，并進(jìn)行公示，確保人、地、錢精準(zhǔn)，一一對應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對搬遷群眾的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

緊盯拆舊復(fù)墾。省政府將搬遷后的拆舊復(fù)墾作為一項(xiàng)重要工作進(jìn)行部署，按照“遷后即拆、迅速復(fù)墾”的要求，進(jìn)一步壓實(shí)各地責(zé)任，督促縣級政府在群眾搬遷后6個月內(nèi)完成復(fù)墾任務(wù)；適時對推進(jìn)不力、進(jìn)度滯后的地區(qū)，重點(diǎn)進(jìn)行督導(dǎo)檢查，督促各地拆舊復(fù)墾工作，取得了明顯成效。B類復(fù)墾券交易，采取“先復(fù)墾、再交易”的方式，在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地整治，深入挖掘農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源。

全過程公開透明。交易前，對復(fù)墾券產(chǎn)生主體進(jìn)行精準(zhǔn)識別，及時在公開媒體發(fā)布交易公告，保障購買主體的知情權(quán)和參與權(quán)；交易時，全程錄像，公證機(jī)構(gòu)全程監(jiān)督并公證；交易后，及時公示成交結(jié)果，維護(hù)群眾利益；加強(qiáng)對復(fù)墾券收益的跟蹤監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫沤^被擠占、挪用、截留等問題的發(fā)生。

強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)。聯(lián)合有關(guān)部門，多次組織召開由貧困縣政府主管縣長和國土、發(fā)改、財政、扶貧等部門領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會、培訓(xùn)會；積極深入基層開展調(diào)研，指導(dǎo)各地全面了解政策精神，及時解決各地在推進(jìn)工作中遇到的難題，確保政策不走樣、準(zhǔn)確落實(shí)到位。

宅基地復(fù)墾券交易的“有益探索”

宅基地復(fù)墾券交易制度，實(shí)質(zhì)上是以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的區(qū)域補(bǔ)償制度，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)扶貧協(xié)作和對口支援的重要手段。

一是高度激活市場積極性。通過宅基地復(fù)墾券制度設(shè)計，充分激發(fā)了市場積極性，即通過實(shí)行“持券準(zhǔn)入”，要求在鄭州市區(qū)內(nèi)參與商品住宅用地競拍的房地產(chǎn)企業(yè)，須先獲取宅基地A類復(fù)墾券，解決了市場需求不旺的問題；通過省級平臺交易，為貧困地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)搭建一個公開透明的交易平臺，減少了人為因素干擾，降低了運(yùn)行成本；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也能公平、快捷地購買到急需的指標(biāo)，減少了因協(xié)商交易價格高低所帶來的風(fēng)險；通過綜合考慮脫貧攻堅需要、指標(biāo)產(chǎn)生成本、企業(yè)成本、交易可持續(xù)性等因素，設(shè)定了A券30萬/畝、B券20萬/畝的最高限價，在適當(dāng)提高復(fù)墾券指標(biāo)交易價格的同時，又對交易市場的運(yùn)行起到了穩(wěn)定作用。

二是與土地交易市場做好充分銜接。在設(shè)計宅基地A類復(fù)墾券交易制度時，河南選擇鄭州市八區(qū)作為A類復(fù)墾券使用范圍，主要是因?yàn)槠渖唐纷≌玫爻鲎寖r格基本都在800萬/畝以上，30萬元/畝的復(fù)墾券價格占土地出讓價格的比例較低，同時由于“限地價、競房價”等政策，房地產(chǎn)企業(yè)在競拍土地時會統(tǒng)籌考慮成本，合理參與競拍土地，不會對土地交易市場秩序造成影響。同時，為充分保證土地交易市場的公平性，對每個房地產(chǎn)企業(yè)持有A類復(fù)墾券的總量進(jìn)行限制，最高不得超過200畝，防止市場壟斷；加大復(fù)墾券供應(yīng)，提高覆蓋面，最大限度滿足房地產(chǎn)企業(yè)需求，目前A類復(fù)墾券覆蓋范圍達(dá)346家房地產(chǎn)企業(yè)，可以保證鄭州市八區(qū)商品住宅土地出讓市場競爭的充分性；按照出讓宗地面積的不同，土地競買人可以持有所需A類復(fù)墾券面積的一定比例參與競拍（即出讓宗地需使用A券面積小于200畝的，持有所需A券面積的50%可參與競拍；出讓宗地需使用A券面積等于或超過200畝的，持有A券100畝可參與競拍），競拍成功后再補(bǔ)齊所需復(fù)墾券。

三是積極爭取扶貧收益最大化。通過競拍商品住宅用地的房地產(chǎn)企業(yè)參與購買A券、設(shè)定A券16萬元/畝最低保護(hù)價、引入市場競爭機(jī)制、免除服務(wù)費(fèi)用等措施，最大限度提高A類復(fù)墾券交易收益，根據(jù)交易情況看，A券全部以30萬/畝熔斷價成交，極大地激發(fā)了貧困縣交易指標(biāo)的積極性。對貧困縣產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)暫時不能實(shí)現(xiàn)交易的，由省國土資源開發(fā)投資管理中心按照市場預(yù)期價格的一定比例，提前收儲貧困地區(qū)產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)，預(yù)付指標(biāo)交易收益，為貧困縣及時籌集建設(shè)資金，前期共預(yù)收儲節(jié)余指標(biāo)6560畝，預(yù)付資金7.32億元，解決了貧困縣的燃眉之急。

四是著眼增強(qiáng)發(fā)展后勁。宅基地是易地扶貧搬遷群眾手中有限的可交易資源，能夠?yàn)榻鉀Q群眾搬出后的后續(xù)生產(chǎn)、生活難題提供基礎(chǔ)的啟動資金。河南首先考慮保障貧困地區(qū)的自身發(fā)展權(quán)，拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)，要求各地優(yōu)先保障當(dāng)?shù)孛撠毠院蜕鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，在給地方充分留足自身的發(fā)展空間的前提下，鼓勵通過省域內(nèi)交易獲得資金收益。同時，針對易地扶貧搬遷產(chǎn)生A券獲取的收益，制訂有利于地方和群眾的分配方案，將其中15萬元/畝的部分由縣人民政府統(tǒng)籌使用，用于土地復(fù)墾成本和搬遷后續(xù)發(fā)展等；溢出15萬/畝的部分，由縣政府統(tǒng)一與省扶貧公司簽訂委托協(xié)議，進(jìn)行投資理財，每年將投資收益通過“一卡通”系統(tǒng)返還搬遷群眾，委托期滿后本金一次性返還。對搬遷地區(qū)的耕地、林地、園地和具有保護(hù)開發(fā)價值的舊宅，統(tǒng)一進(jìn)行收儲、流轉(zhuǎn)和綜合開發(fā)經(jīng)營，其收益主要用于返還搬遷群眾，實(shí)現(xiàn)搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”。

五是因地制宜實(shí)施拆舊復(fù)墾?？紤]到易地扶貧搬遷對象，大都居住在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的地區(qū)，因生態(tài)保護(hù)和退出宅基地自身?xiàng)l件限制，群眾搬遷后舊房及宅基地?zé)o法全部用于復(fù)墾，或復(fù)墾后新增耕地質(zhì)量達(dá)不到建新占用耕地的質(zhì)量，允許各地因地制宜，實(shí)事求是，進(jìn)行分類處置。具備條件的，優(yōu)先復(fù)墾為耕地；不具備條件的，宜林則林、宜園則園、宜開發(fā)則開發(fā)、宜生態(tài)則生態(tài)。對復(fù)墾后耕地質(zhì)量等級達(dá)不到要求的，允許指標(biāo)交易縣在1年內(nèi)對縣域內(nèi)現(xiàn)有耕地進(jìn)行提質(zhì)改造，用提高的耕地質(zhì)量等級進(jìn)行彌補(bǔ)，確保耕地質(zhì)量不降低。