王 子

（100083 北京林業(yè)大學(xué) 北京）

2015年1月6日，最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），其中第十八條到第二十二條規(guī)定了提起環(huán)境公益訴訟的原告可以提出的訴訟請求。對于這些訴訟請求，筆者進(jìn)行了思考。

《解釋》第十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。”這是一條總括性的規(guī)定，確定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法行為以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任類型，這為接下來的原告可以提出的訴訟請求設(shè)定了前提和范圍。

《解釋》第十九條規(guī)定：“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的，人民法院可以依法予以支持。”這一條規(guī)定的三種責(zé)任承擔(dān)方式，屬于預(yù)防性責(zé)任，也就是在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生或者擴(kuò)大之前將其控制住，避免發(fā)生生態(tài)環(huán)境破壞的結(jié)果。

在環(huán)境保護(hù)法及其他各類涉及環(huán)境保護(hù)的部門法之中，預(yù)防一直都是一個(gè)重要要求。其原因在于，生態(tài)環(huán)境一旦遭受破壞，不單恢復(fù)起來需要花費(fèi)很大的成本，而且在恢復(fù)期間，其原有的功能無法提供，這是雙重?fù)p失。此外，類似草原等區(qū)域，其生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，恢復(fù)的難度巨大，甚至無法恢復(fù)，這樣造成的損失就無法估量。所以，預(yù)防損害發(fā)生是環(huán)境保護(hù)的首要目標(biāo)，而《解釋》將預(yù)防性的責(zé)任承擔(dān)方式擺在第一位，是及其合理而且具有啟示意味的。

此外，本條第二款規(guī)定：“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費(fèi)用，請求被告承擔(dān)的，人民法院可以依法予以支持。”這也是從另一個(gè)方面，通過設(shè)定鼓勵(lì)機(jī)制，對生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生進(jìn)行預(yù)防。

對于本條規(guī)定，從技術(shù)層面分析，有兩點(diǎn)需要注意。

第一點(diǎn)是，該條規(guī)定的“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”責(zé)任方式是不以違法行為造成實(shí)際損害結(jié)果為要件的，因而原告無需對此請求提供損害結(jié)果證據(jù)，只需提供行為“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的證據(jù)即可而且該行為處于持續(xù)狀態(tài)。更進(jìn)一步，這三種請求可以在訴中提出，甚至可以在訴前向法院申請禁止令，通過整個(gè)訴訟程序加強(qiáng)預(yù)防的效果。

第二點(diǎn)是，由于不少造成環(huán)境破壞的行為本身是合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，所以法院最終是否應(yīng)當(dāng)判決“停止侵害”，還有待商榷。對于這個(gè)問題，法律和司法解釋中都未涉及，筆者認(rèn)為，可以借鑒一下外國的做法，比如設(shè)立“部分排除侵害”制度、“中間排除侵害”制度①。部分排除侵害是指要求責(zé)任人對其產(chǎn)生環(huán)境侵害的生產(chǎn)經(jīng)營行為加以一定的限制，這同時(shí)增加了受害者的忍受義務(wù)。中間排除侵害是指國家通過立法或者司法判例的方式，限制責(zé)任人的生產(chǎn)或經(jīng)營時(shí)間或排污時(shí)間，或采取限制污染產(chǎn)生的措施，甚至禁止部分侵害行為。②

《解釋》第二十條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式?！杯h(huán)境公益訴訟的一大特點(diǎn)就是其追求恢復(fù)生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能的目的，此條規(guī)定的恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式，正體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。關(guān)于這一點(diǎn)，為了保證環(huán)境司法確實(shí)最終起到恢復(fù)生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能這一目的，《解釋》的第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。”

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生產(chǎn)生活中，由于環(huán)保意識的薄弱和制度設(shè)計(jì)的滯后性，涉及環(huán)境損害的訴訟大多發(fā)生在損害實(shí)際發(fā)生之后，對于“重大風(fēng)險(xiǎn)”情況的訴訟還非常少。所以，“恢復(fù)”生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能，是幾種責(zé)任承擔(dān)方式中最主要的一種。

關(guān)于被告人恢復(fù)責(zé)任的承擔(dān)方式，最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人就《解釋》答記者問時(shí)表示：“適用恢復(fù)原狀這一責(zé)任方式應(yīng)遵循以下原則：一是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，被告首先應(yīng)當(dāng)采取有效措施將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)種復(fù)綠。二是出現(xiàn)部分或全部無法原地原樣恢復(fù)情形的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復(fù)的，可以在異地按照相同種類、數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)種復(fù)綠。”③

對于“恢復(fù)原狀”責(zé)任的執(zhí)行效果，法律法規(guī)需要進(jìn)一步作出更加明確的要求，比如時(shí)間、程度、恢復(fù)不能的替代方案。

時(shí)間方面，被告必須在合理期限內(nèi)及時(shí)恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境功能，至于合理期限的具體確定方式，則需要法院或原告的社會(huì)公益組織向具有環(huán)境評價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或部門尋求幫助，而且得到的恢復(fù)時(shí)限需要向有利害關(guān)系的公眾公布并收集反饋，才能最終確定。

程度方面，《解釋》的規(guī)定是恢復(fù)到“被破壞之前的功能和狀態(tài)”。這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)恢復(fù)到被破壞之前的功能和狀態(tài)。由于環(huán)境破壞行為都存在一定的潛在影響，很多慢性的破壞性影響很可能在將來才顯現(xiàn)出來，所以對于可能存在潛在遠(yuǎn)期影響的生態(tài)環(huán)境破壞行為，應(yīng)當(dāng)要求被告在將所破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)如初之后，對于將來可能出現(xiàn)的影響也采取合理措施予以預(yù)防。比如，破壞了水土環(huán)境脆弱地區(qū)的植被，可能造成水土流失，那么被告不僅應(yīng)當(dāng)恢復(fù)所破壞的植被，還應(yīng)當(dāng)就水土流失的情況作出相應(yīng)的補(bǔ)救，比如從其他地區(qū)購進(jìn)土壤以補(bǔ)充該地水土并加種植被。此外，這種類似加重處罰的方式，還可以被視為懲罰性質(zhì)，即破壞生態(tài)環(huán)境的行為不單要對自己的破壞進(jìn)行補(bǔ)救，還應(yīng)該對此接受懲罰。比如，判決被告恢復(fù)其所破壞的生態(tài)環(huán)境，并恢復(fù)另一處因其他原因被破壞的生態(tài)環(huán)境。當(dāng)然，這只是筆者不成熟的建議，目的在于更嚴(yán)厲地威懾環(huán)境破壞行為，同時(shí)加快生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)進(jìn)程。

恢復(fù)不能的替代方案，是針對部分或完全不能恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境的情況而設(shè)立的，《解釋》中規(guī)定的是“可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式”。比如，由于水土環(huán)境脆弱而短時(shí)間內(nèi)無法恢復(fù)的喬木植被，可以替代性地恢復(fù)為灌木植被或者草地植被，而在將來水土環(huán)境得到提高之后，再逐步恢復(fù)為喬木植被。再如，無法恢復(fù)陸地植被的地方，可以修建人工河流或琥珀再種植水生植被，同樣起到調(diào)節(jié)局部氣候的作用。

本條第二款規(guī)定：“人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用?！边@樣規(guī)定，實(shí)際上是設(shè)計(jì)了多元化的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)主體。雖然責(zé)任主體是被告人，但是為了確?；謴?fù)的效果和效率，法院可以確定被告人自行恢復(fù)，也可以委托第三方恢復(fù)而由被告承擔(dān)費(fèi)用。

對此民政部于2015年1月8日公布的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》中指出：“人民法院可以判決被告自行組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境,可以委托第三方修復(fù)生態(tài)環(huán)境,必要時(shí)也可以商請負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門共同組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境。對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)結(jié)果,人民法院可以委托具有環(huán)境損害評估等相關(guān)資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定,必要時(shí)可以商請負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)助審查?！雹?/p>

《解釋》第二十一條規(guī)定：“原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！痹诖藯l規(guī)定中，雖然字面描述是賠償損失，但實(shí)際上并不是將所獲賠償款項(xiàng)給予原告，也不是給予本來享受被破壞之生態(tài)環(huán)境之功能的個(gè)人或其他主體，根據(jù)《解釋》第二十四條的規(guī)定，此部分款項(xiàng)會(huì)被用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，這一點(diǎn)值得注意。

但是，此條規(guī)定在實(shí)際操作過程中，存在兩個(gè)問題有待解決。

第一個(gè)問題是如何“?？顚Ｓ谩?。目前，國內(nèi)一些地區(qū)采用了設(shè)立專項(xiàng)基金的做法，還有一些地區(qū)設(shè)立了財(cái)政專戶。這些方法都是對“?？顚Ｓ谩币?guī)定的實(shí)踐操作嘗試，實(shí)際效果有待觀察。但有一點(diǎn)是可以明確的，但從理論層面分析，不將賠償款項(xiàng)交給原告的公益組織而由政府機(jī)構(gòu)管理，有利于規(guī)避款項(xiàng)被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，而且便于公開款項(xiàng)的使用情況，有利于公眾對生態(tài)環(huán)境恢復(fù)過程進(jìn)行監(jiān)督。而究竟哪種方法在現(xiàn)實(shí)中更加合適，或者是否可以由公眾選擇款項(xiàng)代管方，都還有待研究。

對于這個(gè)問題，筆者思考設(shè)計(jì)了一種方案——多方參與制：所獲的賠償款項(xiàng)，由法院在銀行設(shè)立專門賬戶，由原告的公益組織聯(lián)系公眾和有關(guān)部門進(jìn)行商討，自行確定生態(tài)環(huán)境恢復(fù)方案或?qū)彶楸桓嫣峁┑幕謴?fù)方案，還可以通過對外招標(biāo)等方式獲取第三方的恢復(fù)方案。最終確定的方案和款項(xiàng)使用計(jì)劃，由該公益組織提交法院，由法院審查，最終通知銀行進(jìn)行款項(xiàng)支付。

這種方案，既可以發(fā)揮公眾監(jiān)督的優(yōu)勢，又可以激發(fā)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。由原告公益組織牽頭的做法，可以發(fā)揮該組織一直參與案件而對被破壞之生態(tài)環(huán)境最為了解的優(yōu)勢，同時(shí)也督促公益組織“負(fù)責(zé)到底”，將“公益”最終落實(shí)。由法院審查方案，是設(shè)定了一個(gè)公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，可以更加技術(shù)地保障賠償款項(xiàng)最終用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。

第二個(gè)問題是如何確定損失。生態(tài)環(huán)境從被破壞到被恢復(fù)期間所損失的服務(wù)功能，在技術(shù)上難以定量。如空氣被污染，所造成的公眾無法呼吸新鮮空氣的損失，無法量化；再如景觀河流被污染，所造成的公眾無法欣賞清澈河流的損失，以及該河流所能起到的調(diào)節(jié)局部小氣候的功能損失，都是無法估量的。對于那些直觀的損失，如河流污染而造成的水產(chǎn)品養(yǎng)殖戶的損失，雖然可以計(jì)算，但這是通過私益訴訟——養(yǎng)殖戶告污染者侵權(quán)實(shí)現(xiàn)的損失賠償，而非此規(guī)定中公益訴訟的賠償，不可混同。

《解釋》第二十二條規(guī)定：“原告請求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持?！北緱l規(guī)定也是一條激勵(lì)性規(guī)定。在環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件中，檢驗(yàn)和鑒定的費(fèi)用往往是訴訟成本中最大的一部分，此條規(guī)定提供了被告承擔(dān)此部分費(fèi)用的可能，減輕了公益訴訟主體的一大負(fù)擔(dān)。而且，除檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及其他為訴訟支出的合理費(fèi)用，原告也可以請求由被告承擔(dān)?？梢姡藯l規(guī)定極大地減輕了公益組織的訴訟負(fù)擔(dān)，有利于鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與維護(hù)公共環(huán)境利益。

除此條規(guī)定外，《解釋》第二十四條第二款的規(guī)定：“其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從上述款項(xiàng)中支付?！币约暗谌龡l的規(guī)定：“原告交納訴訟費(fèi)用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。敗訴或者部分?jǐn)≡V的原告申請減交或者免交訴訟費(fèi)用的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟(jì)狀況和案件的審理情況決定是否準(zhǔn)許。”都是旨在減輕社會(huì)公益組織在維護(hù)公共環(huán)境利益時(shí)所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。

除了上述幾種責(zé)任承擔(dān)方式，《解釋》的第十八條還規(guī)定了“賠禮道歉”這一方式。對于這種責(zé)任承擔(dān)方式，學(xué)界存在支持與反對兩種觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為，《侵權(quán)責(zé)任法》第22條對精神損害賠償?shù)囊?guī)定情形是人身權(quán)益遭受損害而造成了嚴(yán)重的精神損害，沒有排除某種特定的侵權(quán)行為，因而環(huán)境侵權(quán)案件中可以適用賠禮道歉；而反對者的理由分兩種：一種是針對支持者的理由，提出環(huán)境公益訴訟案件中大多沒有個(gè)人的人身權(quán)益遭受損害，更不會(huì)出現(xiàn)造成嚴(yán)重精神損害的情況，因而不能適用賠禮道歉。另一種是提出環(huán)境公益訴訟的原告是社會(huì)公益組織，賠禮道歉的對象應(yīng)該是因?yàn)楸桓孢`法行為而遭受了精神損害的對象，所以環(huán)境公益訴訟中的原告不具備提出賠禮道歉請求的資格。

對此問題，筆者認(rèn)為可以適用賠禮道歉這一責(zé)任方式。支持者的理由和反駁支持者的理由，在筆者看來都不成立，因?yàn)椤熬駬p害賠償”是經(jīng)濟(jì)賠償，而賠禮道歉是精神賠償，此二者之間不存在何者為另一方前提的關(guān)系。至于反對者的第二種理由，筆者認(rèn)為這與《解釋》的其他規(guī)定存在矛盾。

《解釋》的第二十一條規(guī)定的損害賠償，其賠償對象也并非原告社會(huì)公益組織，雖然賠償款項(xiàng)是用于恢復(fù)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境，但最終的受益對象其實(shí)還是利害相關(guān)的公眾。因而，賠禮道歉同樣可以由社會(huì)公益組織提出，而由被告向利害相關(guān)的公眾賠禮道歉。公益訴訟制度之所以設(shè)立，其原因之一就是利害相關(guān)的主體無法提起私益訴訟，或由于訴訟成本等原因而不便提起訴訟，才允許有能力的社會(huì)組織代表他們提起訴訟，訴訟的最終受益人還是利益相關(guān)人，所以私益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式，理論上都應(yīng)該可以適用于公益訴訟。

綜合以上談到的七條《解釋》的規(guī)定，可以看出，最高人民法院頒布這一《解釋》，其中一個(gè)主要的目的在于激發(fā)社會(huì)公益組織參與公共環(huán)境利益公益訴訟的積極性，配合《環(huán)境保護(hù)法》的第五十八條以及《解釋》的第二條到第五條規(guī)定，所確定的較為寬松的主體資格限制，必將大大提高環(huán)境公益訴訟的提起率，有效推動(dòng)社會(huì)力量參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中。而各個(gè)條文中關(guān)于責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定，都還有待在司法實(shí)踐中進(jìn)一步具體細(xì)化。

注釋：

①王明遠(yuǎn).《相鄰關(guān)系制度的調(diào)整與環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)》[J]，法學(xué)研究,1999,03.

②王明遠(yuǎn).《環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度》，中國法制出版社,2001.

③奚天寶.《規(guī)范環(huán)境公益案件審理 切實(shí)維護(hù)環(huán)境公共利益》[J]，中國普法網(wǎng),2015,12,14.

④法制日報(bào)政府法制.法制網(wǎng),2015,1,8.

[1]《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》.

[2]《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》.

[3]《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》.

[4]王明遠(yuǎn).相鄰關(guān)系制度的調(diào)整與環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)[J].法學(xué)研究,1999,03.

[5]王明遠(yuǎn).環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度[M].中國法制出版社,2001.

[6]奚天寶.《規(guī)范環(huán)境公益案件審理 切實(shí)維護(hù)環(huán)境公共利益》.中國普法網(wǎng),2015,12,14.