毛建榮 彭松波

【摘 要】 預算管理是行政事業(yè)單位有效的管理方法之一，也是高校財務管理的核心內容，高校預算管理水平的高低直接關系到辦學資源優(yōu)化配置的效率和效益。而預算松弛是當前高校預算管理中存在的一個普遍現象和治理難題，其中校內預算管理的松弛問題更為突出。文章分析了高校內部預算松弛的特征、成因與利弊影響，并提出相應的控制措施。

【關鍵詞】 高校財務； 預算管理； 支出預算； 預算松弛； 控制措施

【中圖分類號】 G647 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）09-0129-05

一、引言

預算松弛與預算剛性是一個相對的概念，是預算管理中的一種逆向選擇，國內外理論界和實務界都對它廣泛關注和研究。在實踐中，預算松弛也是我國高校預算管理中突出的問題之一，其中高校內部預算管理中的預算松弛情況尤為明顯，即由于高校內部存在著廣泛的委托代理關系、信息不對稱及預算編制過程的權限相對放開、預算強調、隱藏道德風險等現象，為預算松弛的產生提供了機會，高校預算管理面臨預算松弛的治理問題。因此，研究預算松弛問題對于強化高校預算管理，提升高校預算管理水平和加強經費管理等方面都具有重要的現實意義。

國內外學者對預算松弛的研究主要基于對企業(yè)預算管理問題而開展的，對其涵義學者們也有著不同的理解。國外學者Cyert et al.[1]最早提出了“預算松弛”的概念并認為預算松弛是預算責任人有意建立超越實際需要的預算資源量，或為容易實現組織預算目標而降低預算標準的一種行為。Schiff et al.[2]認為預算松弛是在預算中高估成本和低估收益的行為，是特指在預算編制環(huán)節(jié)中的利己行為。Chow et al.[3]除了分析預算編制中的松弛之外，還提出預算執(zhí)行中的松弛，并分析了預算執(zhí)行中的兩種行為，一是照著預算盡可能執(zhí)行（花完預算經費），不考慮節(jié)約成本問題；二是當預算不松弛時，降低產出質量而間接獲得寬松的預算執(zhí)行。國內蒙親絨[4]認為預算松弛就是高校實際預算水平與預期預算水平之間的差異，包括成本松弛和目標松弛；徐聯娟[5]認為預算松弛是預算執(zhí)行者在預算編制、執(zhí)行過程中，采取有意識的行為使預算水平偏離實際水平，以達到在寬松的預算條件下，順利完成預算的目的。

相對于企業(yè)預算管理，高校的預算管理較為復雜。高校預算編制往往要分兩個層面來進行。一個層面是根據上級財政主管部門要求，按規(guī)定格式要求和時間程序上報的校外預算，也稱政府部門預算；另一個層面是校內綜合預算，是根據學校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和教育科研服務開展情況，側重于學校經濟事項為主而編制的預算。這兩個層面的預算都很重要。理論上講學校應保持校外預算與校內預算的一致和統(tǒng)一，但實際上只有收入預算有可能做到一致，支出預算卻很難保持一致，主要是由于校內外預算在支出預算編制時，其編制的依據、口徑、方法和內容都存在較大差異[6]：部門預算編制支出預算時，統(tǒng)一要求按照“基本支出+項目支出”分類并結合政府收支分類科目體系來編制；校內綜合預算在編制支出預算時，主要根據校內各預算責任部門（院系、教學科研行政部門）以業(yè)務性質和發(fā)展需要反映經濟事項為主而編制，各個高校的內容與格式都不盡相同。如何使兩者很好地銜接一致本身也是高校財務管理的一個難題。同時，根據《預算法》《高等學校財務制度》等有關規(guī)定，“國家對高等學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規(guī)定使用的預算管理辦法?！薄案叩葘W校根據財政部門下達的預算控制數編制預算，由主管部門審核匯總報送財政部門，經法定程序審核批復后執(zhí)行?！盵7]加上近年公共財政體制改革的推進和新預算法的修訂，政府部門預算管理進一步強化，對預算松弛也有一定的控制作用。因此，在部門預算和校內預算之間，預算松弛問題更多存在于后者，即學校與其職能部門、院系及教師（項目負責人）之間的預算松弛問題更為突出。本文也側重于研究高校校內預算管理中的預算松弛問題。

二、高校內部預算松弛的特點分析

高校內部預算松弛可體現在收入預算環(huán)節(jié)和支出預算環(huán)節(jié)。但從高校校內預算管理來說，收入預算來源主要為財政撥款和行政事業(yè)性收費，其他收入占比不高，彈性空間也不大；再從責任會計角度看，學校內部各預算責任單位一般都不是利潤中心，更多是成本費用控制中心。因此，高校內部預算管理中的預算松弛主要體現在支出預算管理上，校內預算經費管理的核心內容也是支出經費的管理。高校內部預算中的支出預算松弛是指高校內部各申請單位（職能部門和教學單位、科研機構等）和教師個人為完成教學、科研任務申請的預算超出其實際需要的部分，以及在預算執(zhí)行中不合理、不盡責支付的部分，包括預算編制環(huán)節(jié)松弛、預算調整環(huán)節(jié)松弛和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)松弛。

此外，根據委托代理理論觀點，只要存在委托代理關系的地方，就可能產生預算松弛。一個組織中上下級有不同的管理目標，所獲得的信息量也不同，因此在用委托代理的方式進行管理的過程中，下級很可能會為了獲取自身利益，利用參與預算編制的機會制造預算松弛。由于高校內部預算管理的分級分層管理特點，造成了多個層級的預算責任單位（委托代理關系），預算松弛也呈現多層級的特征，表現在：一是各職能部門對學校的預算松弛；二是學院、科研機構對行政職能部門的松弛；三是教師個體（具體項目負責人）對學院及行政職能部門的預算松弛。高校經費中的預算松弛會降低資金的配置效率，使預算的控制和評價標準失效，從而影響預算管理在高校經費管理中發(fā)揮應有的作用。

三、高校內部預算松弛成因分析

高校內部預算責任單位預算松弛產生的原因可以歸納為兩大方面：一是內部因素，即與高校預算管理本身有關的，包括預算編制過程中參與的對象與程度（單位功能重要性程度）、預算編制組織過程中的公平性、預算強調程度、預算目標清晰度與難度等[9]；二是外部因素，主要有信息不對稱、專業(yè)化程度、校內管理體制和運行機制等。一般認為，信息不對稱、多層級的預算參與、較高的預算強調和利己主義的道德因素等會增強相關人員的預算松弛傾向；預算公平、具有清晰預算目標的管理者、分權管理體制則可能會有較低的預算松弛傾向。預算調整有時會助長預算松弛產生。具體結合預算編制、執(zhí)行和調整環(huán)節(jié)來分析。

（一）預算編制環(huán)節(jié)的松弛成因

根據高校的特點，無論是校集權制還是校院二級分權制的管理體制，在校內預算編制過程中，對教學科研各類建設和發(fā)展項目一般都實行預算經費的歸口管理，并由其相關的歸口職能部門作為責任主體單位。比如：人員經費和人才引進相關的經費由人事部門組織申報和管理；教學和學生培養(yǎng)類經費由教務部門和研究生院組織申報和管理；科學研究、科研平臺經費由科研部門組織申報和管理；實驗室建設由資產管理部門組織；學生獎助補費用由學生管理部門組織；校園維修維護物業(yè)保障經費由后勤管理部門組織；基本建設經費由基建管理部門組織管理，等等。高校的這些行政職能部門有較高的預算編制參與權，也就是高校各個內部職能部門有相對獨立的身份參與預算編制的權力，而且越重要的職能部門參與的程度越高，那么內部職能部門就有可能會利用自己所掌握的預算信息影響預算編制。部門之間也會出現對學校預算資金的搶占，他們視學校資源為免費資源，都希望多多爭取，有些需求本身確實就難以進行估計與計量，尤其是對于那些沒有很好地將占用資源量進行績效評價的高校。學校對教學業(yè)績、科研業(yè)績、人才培養(yǎng)和引進、學科建設都會有較高的考核要求，即預算目標完成與否和質量高低，會影響組織內相關行政職能部門預算責任人的考核評優(yōu)、聲譽及一定的薪酬待遇。因此，相關行政職能部門在編制預算方案時，更傾向于站在自身立場考慮，其制造預算松弛的動機可能是為了給自己部門爭取更多資源使預算目標更容易實現。多層級的預算編制參與和較高的預算強調給直接制造預算松弛提供了機會。

學校預算劃塊給各職能部門后，再由各條線的歸口職能管理部門根據需求細化預算編制，職能部門往往以項目形式立項管理，造成教師大量精力用于校內項目申請，職能部門忙于項目評審立項、檢查，盡管歸口管理部門比較了解所屬工作的情況，但具體某項任務的完成所需的預算信息也并非完全了解。也就是從業(yè)務專業(yè)化的角度來說，高校的教學建設（專業(yè)建設、課程建設等）、學科建設經費、科研經費等多以專項項目形式立項，由項目負責人申請，簽訂建設任務合同和預算，一般都實行項目負責制。從某個角度來看，建設任務書本質上也是一種契約關系。在預算編制過程中，項目負責人作為代理人掌握著較多的專業(yè)預算信息，包括完成教學科研任務所需的資金量、所需的各類資源等，而財務部門，哪怕行政職能主管部門也并不完全了解這些信息。在這種情況下，項目負責人可能會出于利己主義的動機（如多預算材料、設備、勞務費，乃至一些個人消費等），完全可以隱藏部分信息而編制一個松弛的預算。因此，在信息不對稱的情況下，隱藏信息的道德風險也會導致預算編制松弛[10]。

（二）預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的預算松弛成因

就預算管理來說，學校主觀上追求以較少的資金投入獲取較高的教學、科研效益。然而由于教學、科研活動的不確定性和環(huán)境的復雜性，學校財務部門無法獲取與教學、科研預算相關的全部信息，也無法準確預測教學活動、科研經費使用中的各種情況，因此，通行的做法是與具體項目負責人（執(zhí)行環(huán)節(jié)更多地產生在第三層級）簽訂一項不完全契約——要求相關項目經費編制支出明細預算（支出的依據）。但項目負責人具有契約人普遍具有的機會主義傾向，往往會編制對自己有利的支出預算；而且在預算實際執(zhí)行過程中，還存在著另一種道德風險，即隱藏行為的道德風險。一般來說只有項目負責人知道自己所負責的經費的真正使用情況，包括是否按預算的用途和范圍使用、項目經費是否真正用于這個項目、是否存在浪費資金或自利行為等。負責人可能利用自己的信息優(yōu)勢（隱藏行為），一方面不管項目實際需要而盡量花完預算；另一方面為了能獲得一個較為松弛的預算執(zhí)行，故意降低項目產出的質量而獲得預算執(zhí)行松弛，如：減少學生實習的安排，減少外出的調研等。因此，隱藏行為的道德風險也會導致預算執(zhí)行松弛。

（三）預算調整環(huán)節(jié)的預算松弛成因

從實現高校資金效率最大化來看，預算調整應使資金支出更為合理、有效，并減少預算松弛。但目前在高校內部預算管理中，經費使用部門往往為“好花錢”或為避免預算經費被收繳而提出各種理由，要求申請預算調整。加上審批部門與預算部門存在著嚴重的信息不對稱，使得在預算申報與預算審批的博弈過程中，審批部門處于不利地位。此外，行政部門和院系、項目負責人的財權與事權不匹配，影響了預算編制的剛性約束。尤其是在管理機制不健全的情況下，預算調整會助長預算松弛的產生。

綜上所述，在高校內部預算編制、調整和執(zhí)行環(huán)節(jié)中，預算參與和強調、信息不對稱、管理機制不健全、機會主義和道德風險等因素都會導致預算松弛。

四、預算松弛對高校內部預算管理的利弊影響

普遍觀點認為預算松弛對財務管理弊大于利。預算松弛對高校預算管理的不利影響主要體現在：第一，不利于預算控制職能和功效的發(fā)揮，弱化了預算嚴肅性和公平性。第二，資源配置不合理，助長了教師、學院、部門的局部利益，阻礙了潛力發(fā)揮，也會影響學校整體目標實現和發(fā)展。第三，增加了不合理開支，造成教育經費的不必要浪費和財務信息失真，使內部成本和費用支出控制流于形式，從而降低了在辦學資源和條件既定情況下高校的產出。更嚴重的是過度松弛也會在一定程度上誘導教師湊發(fā)票報賬，容易產生腐敗問題。既不利于學校事業(yè)的發(fā)展，又給黨風廉潔建設帶來重大隱患，也給學校財務運行帶來風險。第四，預算松弛影響了高校全面預算的控制與考核，不利于高校預算績效管理。

但是，一個事物都有兩面性，預算松弛的存在并非是完全消極的。在實踐中證明，適度的松弛也會對高校部分目標管理的實現有促進作用，如教學院系、研究機構保持適度的預算松弛，有利于提高他們在組織活動過程中因環(huán)境變化及時做出調整對策的應變能力和創(chuàng)新能力。

目前我國高校管理仍存在著的經費不足和效率不高的問題，提高高校辦學質量和效率是現階段乃至今后很長時期我國高校發(fā)展的重要任務。近幾年，國家為了從源頭治理腐敗，不斷提高財政資金的使用效益，合理配置政府資源，全面推進部門預算、政府采購、國庫集中支付、預算績效管理等公共財政改革舉措，不斷健全財政管理體制，加大規(guī)范管理力度。在此背景下，更應正確認識預算松弛的消極影響，采取切實的措施來加強管控。

五、控制高校內部預算松弛的對策

做好預算松弛管控是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面，既需要一個健全的組織運行體系，也要從預算管理本身加以完善。應通過優(yōu)化參與預算編制的程度和方式，發(fā)揮各級預算管理組織機構的作用，強化預算管理與高校戰(zhàn)略規(guī)劃相對接，加強預算執(zhí)行控制，建立預算績效評價與考核機制，完善監(jiān)督機制等措施，減少預算松弛的產生。

（一）進行體制機制的創(chuàng)新改革，優(yōu)化參與預算編制的程度和方式

高校預算編制環(huán)節(jié)產生預算松弛的原因之一是代理關系層級太多。高校行政職能部門預算松弛不一定提高所在組織的效率，其因預算松弛產生的預算額度，在二次下撥經費后會形成多余指標沉淀，影響資金的充分使用，又會弱化學校整體預算控制職能和功效，降低高校預算質量。學院（系）是辦學主體，通過適度的分權、管理重心下移、決策權下放的改革，讓院（系）成為相對獨立的辦學實體，將部分預算經費直接核撥至院（系）。在明確學院辦學的責權利關系基礎上，實現學院辦學事權和財權的協調統(tǒng)一，以增強學院辦學的經濟統(tǒng)籌能力，調動其辦學的積極性和主動性。在此管理機制下，職能部門的部分預算編制權下放到學院，減少了參與預算編制的部分權限，可減少二次分配產生的預算松弛。各行政職能部門也可以騰出更多的精力，轉變管理理念和工作方式，改變從原來以競爭性項目立項、經費審批的管理為主，轉變?yōu)榧訌婍攲釉O計、政策研究、指導服務、組織協調和監(jiān)督考核為主的管理職能。

（二）發(fā)揮各級預算管理組織機構的作用，降低信息不對稱程度

學校應結合內部控制制度建設的要求，積極構建良好的預算管理組織體系。高校一個完整的預算管理組織機構應包括校黨委會、校長辦公會、預算管理委員會、管理辦公室等組成。按管理職能一般可分為四個層次：學校黨委會（校長辦公會議）作為預算管理的決策機構，負責貫徹執(zhí)行上級有關預算的法律、法規(guī)、制度，審查批準學校關于預算管理的規(guī)章制度和學校財務預算、決算；學校預算管理委員會（或類似機構），一般由分管財務的校領導牽頭，由財務、教學、科研、審計、人事、規(guī)劃等相關部門負責人及專家代表共同組成，負責領導和協調學校的預算管理工作，并對校內申報的預算建議和財務部門編制的預算草案進行初步審核，提出意見；財務部門是預算管理的職能部門，具體負責預算的編制、監(jiān)督、分析等工作；各校內行政職能部門、科研機構、學院及教師作為學校預算的執(zhí)行主體，負責申報本部門的預算建議，并嚴格按照批準的預算執(zhí)行。在預算編制階段，充分發(fā)揮預算管理組織機構作用，特別要充分發(fā)揮預算（經濟）委員會這個層級的作用，有利于促進信息的充分交流。高校預算管理者應該廣泛收集信息，督促加強部門之間、部門內部以及執(zhí)行者之間的信息交流與合作，做好預算編制過程中的信息溝通和協調，使得在預算參與和編制環(huán)節(jié)，減少因信息不對稱造成的預算松弛問題。

（三）強化預算管理與高校戰(zhàn)略規(guī)劃相對接，建立滾動預算機制

目前，我國高校預算管理還普遍停留在年度預算經費收支安排的簡單層面，長遠謀劃和政策導向作用尚未得到有效發(fā)揮。2015年國務院發(fā)布《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），提出了編制三年滾動財政規(guī)劃的總體要求。教育部啟動了部屬高校全面編制三年期滾動預算的工作。滾動預算促進了高校財務管理與戰(zhàn)略發(fā)展需求的契合度，對高校謀劃事業(yè)發(fā)展有著極大的推動作用?！皾L動預算作為中長期預算編制方法的一種，以實現學校中長期發(fā)展規(guī)劃和預期績效目標為導向，以相關職能部門中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃為參照，力求為學校實現中長期規(guī)劃目標提供財力保障，較好地發(fā)揮了與短期預算相輔相成、相互指導的作用，可以使高校更好地適應外部環(huán)境變化，有效避免（短期）年度預算時滯性的缺點?！盵11]

高校通過制定學校長期發(fā)展目標和規(guī)劃，明確學校發(fā)展的重點和方向，將學校戰(zhàn)略分解為年度預算目標，以此來統(tǒng)領預算的編制，可以使不同的行政職能部門摒除狹隘的本位主義，有利于統(tǒng)一各職能部門、教師的思想，減輕部門之間盲目申報向學校爭資源而造成的預算松弛問題；可減少因人為因素干擾計劃實施和項目安排，有效減少年底預算資金剩余而突擊花錢現象，在一定程度上降低預算執(zhí)行松弛問題。從而有利于確保學校各項事業(yè)協調、有序推進，在資源投入有限的情況下，使得學校整體績效最大化。

（四）借助信息化系統(tǒng)，加強預算控制

當前許多高校往往注重預算的編制和下達過程管理，對于預算的執(zhí)行過程缺乏有效的監(jiān)督和考核，這是助長機會主義傾向和隱藏行為的道德風險產生的重要原因之一。首先，建立一個有效的預算信息系統(tǒng)，充分利用互聯網信息技術，實現預算管理信息化。實際上預算管理的各個環(huán)節(jié)離不開信息化的支持，高校財務部門應充分發(fā)揮高校技術優(yōu)勢，建立基于財務管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)和數字化校園系統(tǒng)的預算管理系統(tǒng)，實現預算網上編制申報，定額和標準化審核，績效目標導向與考核，預算控制與會計科目關聯，實時在線控制額度，實時反映預算執(zhí)行情況等信息的綜合預算管理系統(tǒng)。通過信息化手段對項目執(zhí)行全過程進行事前審批、事中跟蹤和事后監(jiān)控。其次，要求各歸口管理部門建立項目庫制度，即各部門應結合學校規(guī)劃和目標，組織建立項目庫并按輕重緩急要求排序，凡列入年度預算的原則上從項目庫中安排，減少他們隨意立項和下撥經費而形成的預算松弛。再次，對各項目建立預算支出控制模版，根據不同項目的性質和各項目資金支出使用明細，建立相應的預算控制指標。改變原來只控制總額而不控制明細的做法，充分利用計算機技術細化指標分解控制，做到預算控制到明細科目、支出控制到經濟項目，確保項目各明細支出都能按照批復的額度和開支范圍執(zhí)行預算，努力減少項目負責人機會主義傾向產生的預算執(zhí)行松弛。最后，加強預算調整的管理，明確預算調整管理權限和流程，遵循“預算一經下達，一般不予調整”的原則嚴格控制調整預算，確保預算的穩(wěn)定性和嚴肅性。

（五）建立預算績效評價與考核機制

高校應把績效管理的理念全面引入到高校的財務預算管理中，建立健全預算績效考核管理機制。通過制訂符合本單位實際情況的預算績效管理辦法和評價體系，明確內部操作流程，提升績效管理內涵，穩(wěn)妥推進績效管理工作的開展；應當根據行政職能部門、學院（系）、具體項目等不同特點細化預算考核制度，明確預算考核指標、考核方法及獎懲辦法等內容，改變只重預算分配、輕預算考核評價的做法，促進各預算參與單位和個人重視預算申報與績效的結合，逐步建立“預算有目標、執(zhí)行有監(jiān)督，完成有評價，結果有應用”的績效預算管理機制，不斷提高預算執(zhí)行的績效和效率。

（六）開展項目經費清理工作，促進項目管理規(guī)范化

高校內部預算松弛的一個體現就是各類名目的項目數量繁多，大大小小項目經費結余嚴重，一所學校歷年滾存的項目結余經費少則幾千萬元，多則上億元，且這些經費都呈現碎片化、個人化現象?！耙粋€好的制度可以使人的壞念頭受到抑制，而壞的制度會讓人的好愿望四處碰壁。”高校應重視項目存量資金的清理，健全存量資金動態(tài)管理機制和定期清理機制。對于預算結余資金按期進行清理零基，這項工作涉及面廣，關系到部分教師的直接利益，要取得相關職能部門和學校領導的支持。同時，高校應重視內控制度建設，健全完善學校各項財經規(guī)章制度，明確各項經費支出的范圍和標準，嚴格控制三公經費、會議培訓等支出，嚴格控制超預算使用經費的現象，認真執(zhí)行政府采購制度，建立健全厲行節(jié)約反對浪費長效機制，形成經費有預算、業(yè)務有審批、財務有監(jiān)督的管理機制，確保各類預算資金的有效執(zhí)行。

（七）實行預算公開，完善監(jiān)督機制

建立財務、審計、紀監(jiān)工作聯動機制和財務信息公開制度，可以定期或不定期地對項目預算執(zhí)行部門進行績效審計，對重大經費項目的支出合理性和有效性進行審計；對項目立項、資金分配、預算執(zhí)行及績效考核情況在校內一定范圍內公開，以加強廉政風險防范，并有效減少隱藏行為的道德風險導致的預算執(zhí)行松弛。實行預算公開，強化監(jiān)督機制，有利于促進預算經費配置的科學性，提高預算經費使用效率和效益。

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