桂華

基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的基本組成部分。近年來，一些地區(qū)在農(nóng)村基層治理體系改革中，將治理現(xiàn)代化簡單理解為制度化、科層化和程序化，推行村干部坐班制、村干部專職化等做法。

我們在農(nóng)村調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)基層治理中存在一些悖論現(xiàn)象，一方面常常聽到農(nóng)民抱怨說，“從來沒見過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長下過村入過戶”，另一方面，我們又觀察到當?shù)馗刹渴置β怠Ｓ行┑貐^(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期保持“五加二、白加黑”的工作狀態(tài)，一些推行坐班制的農(nóng)村，村干部不僅平時堅持8小時工作制，而且周末或夜晚還常常加班?；鶎又卫磉\轉越來越復雜。

長期以來，我國農(nóng)村基層治理保持著簡約形態(tài)，鄉(xiāng)村工作人員不多、村組組織半正規(guī)化、基層事務靈活處理，農(nóng)民訴求絕大部分得到有效回應，基層治理成本也不高。改革開放之后，鄉(xiāng)村社會發(fā)生巨變，基層治理面臨的是流動的社會和高度分化的農(nóng)民，這是鄉(xiāng)村運轉復雜化和基層干部工作忙的客觀原因。

另一方面，還必須正視的是，很多時候鄉(xiāng)村干部的忙碌并未變成回應農(nóng)民訴求的能力提升。以精準扶貧工作為例，一些地區(qū)出現(xiàn)數(shù)字脫貧現(xiàn)象，扶貧干部的主要精力耗費在給建檔立卡貧困戶填表上。還有些地區(qū)推行“辦事留痕”工作方法，基層干部花5分鐘給農(nóng)民解決問題后，需要半天時間來填寫材料。依據(jù)我們調(diào)查的經(jīng)驗，農(nóng)村干部有1/3精力耗費在各類檔案文字工作上，另有1/3參加會議和迎接檢查，真正用在與農(nóng)民打交道的精力不足1/3。

東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方政府財力雄厚，對基層的轉移支付多，可以通過組織擴張來應對基層治理中的形式化工作壓力。而中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的村莊，基層治理資源有限，形式化的工作需求擠占了鄉(xiāng)村干部有限的工作精力。當前趨勢是東部地區(qū)的做法被中西部地區(qū)競相學習。這可能進一步加劇中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理的形式主義邏輯。

破解農(nóng)村基層治理中的形式主義“空轉”，需要從三個層面入手：

一是建立容錯糾錯機制為基層治理提供正?？臻g。當前基層治理逐漸出現(xiàn)了“不出事邏輯”，即凡是缺乏明確政策依據(jù)的工作，鄉(xiāng)村干部能推諉就盡量推諉，于是就出現(xiàn)農(nóng)民辦事被要求提供材料證明“你媽是你媽”的事情。恰恰很多鄉(xiāng)村治理工作要應對的正是那些法律管不到、政策上無依據(jù)的矛盾。在從嚴治黨和加強權力監(jiān)督的背景下，還要建立基層治理容錯糾錯機制，為基層工作提供空間。

二是重視基層層層加碼現(xiàn)象。以扶貧攻堅工作為例，黨中央確定2020年全面脫貧工作目標，一些省將目標提前到2019年，到有些市縣級又提前到2018年?；鶎咏M織有時用形式主義應對層層考核。

三是基層治理現(xiàn)代化要分類推行。占全國絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型村莊，需要維持鄉(xiāng)村治理的靈活性，村組干部宜繼續(xù)保留“兼業(yè)”性質(zhì)，不宜一刀切地推行坐班制以及村組干部60歲“退休”制度。資源有限的農(nóng)業(yè)型地區(qū)的基層治理應保持“事本主義”原則，減少形式化的工作。▲

（作者是武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）