文/ 吳玉韶

（作者系全國老齡工作委員會辦公室副主任）

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位，并指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十九大報告對積極應(yīng)對人口老齡化做出了新部署，“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。這些重大政治判斷和重大決策部署，為解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的老有所養(yǎng)問題，提供了新視角、新思想、新要求，對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了新的更高的要求，表明養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入了一個大有可為的歷史機(jī)遇期。如何認(rèn)識新時代居家養(yǎng)老的地位和作用，如何厘清居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者的關(guān)系，如何著力補(bǔ)齊居家養(yǎng)老服務(wù)的短板，既需要實踐創(chuàng)新，也需要理論探討。

強(qiáng)化對居家養(yǎng)老重要性的再認(rèn)識

居家養(yǎng)老是目前國際上通行的養(yǎng)老方式，受到各國政府的普遍重視和老年人的廣泛歡迎。國際社會應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，僅靠大建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、擴(kuò)張養(yǎng)老床位來解決數(shù)量龐大的老年人養(yǎng)老問題是行不通的。

根據(jù)我國的國情，國家確定了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為依托、以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的“三位一體”養(yǎng)老服務(wù)模式，其基本內(nèi)涵是發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用，滿足大多數(shù)老年人在家養(yǎng)老的需求，發(fā)揮社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充性作用，滿足一部分老年人通過社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求，三者的數(shù)量和比重是逐步遞減的。一些地方據(jù)此提出了“9073”的目標(biāo)要求，但在實踐中，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的內(nèi)涵外延不明確，90%居家養(yǎng)老和7%社區(qū)養(yǎng)老的邊界也沒有厘清，目前大多數(shù)地方社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目，包括助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助行等都屬于居家養(yǎng)老的范疇，并非國際通行意義上的社區(qū)養(yǎng)老。國際上將社區(qū)養(yǎng)老作為一種專門的養(yǎng)老方式，是指老年人在社區(qū)接受照料，晚上返回家中，主要適用于那些獨立生活有困難，白天家里無人照料、又不愿意離開家庭入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的部分失能老年人。這樣的日間照料中心專業(yè)性強(qiáng)、服務(wù)要求高、收費也比較高，類似微型養(yǎng)老院，而我國目前各地建設(shè)的日間照料中心大部分是“一間房、幾張床”，功能上與“午間休息室”類似，缺乏專業(yè)服務(wù)能力，發(fā)揮不了日間照料的功能，不能承載社區(qū)養(yǎng)老的任務(wù)。因此，我國目前社區(qū)養(yǎng)老的比重很低，居家養(yǎng)老實際占比大于90%，這與周邊國家和地區(qū)的情況比較相似。日本是全世界人口老齡化程度最高的國家，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)，居家養(yǎng)老占96%，社區(qū)養(yǎng)老占1.08%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占2.92%。我國臺灣地區(qū)人口老齡化程度高于內(nèi)地，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也比內(nèi)地發(fā)達(dá)，居家養(yǎng)老占98.25%，社區(qū)養(yǎng)老占0.12%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占1.63%。當(dāng)然，隨著養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者將逐步融合。但無論如何變化，在養(yǎng)老服務(wù)體系中，居家養(yǎng)老都將長期發(fā)揮決定性作用，要強(qiáng)化對居家養(yǎng)老特殊重要性的認(rèn)識，把它放在養(yǎng)老服務(wù)體系重中之重來推進(jìn)。

鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位

新修訂的《老年人權(quán)益保障法》將“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”修改為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”，由此一些人認(rèn)為家庭養(yǎng)老過時了，甚至反過來批評家庭養(yǎng)老，這是對新修訂的《老年人權(quán)益保障法》的錯誤解讀，也是對居家養(yǎng)老的錯誤理解，其實“居家養(yǎng)老”包括了家庭養(yǎng)老。什么是居家養(yǎng)老？居家養(yǎng)老=家庭養(yǎng)老+社會保障和社會養(yǎng)老服務(wù)，其中家庭養(yǎng)老仍然是基礎(chǔ)和關(guān)鍵，沒有家庭養(yǎng)老就沒有居家養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的補(bǔ)充。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“不論時代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設(shè)，注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)”。值得關(guān)注的是，近年來西方福利國家的福利制度也正在進(jìn)行轉(zhuǎn)型，而其轉(zhuǎn)型的方向恰恰是提出發(fā)展型社會政策和積極福利的新模式，重新認(rèn)識和強(qiáng)調(diào)發(fā)揮家庭的作用。所以，不論現(xiàn)在還是將來，無論今后國力如何強(qiáng)大，社會化養(yǎng)老體系如何發(fā)達(dá)，家庭養(yǎng)老都不會過時，也不可或缺，特別是其在精神慰藉和親情關(guān)愛方面的優(yōu)勢是其他養(yǎng)老方式難以替代的。

家庭養(yǎng)老是我國引以為傲的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，是孝文化的集中體現(xiàn)，更是我國積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)探索中國特色的養(yǎng)老道路所具有的優(yōu)勢。當(dāng)然，我們也要看到家庭小型化、家庭功能弱化的客觀趨勢，只強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老的重要性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須把重點放在制定實施家庭養(yǎng)老支持政策上，通過政策支持進(jìn)一步涵養(yǎng)家庭的養(yǎng)老功能，不斷鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位。

因此，在當(dāng)前人口老齡化快速發(fā)展的新形勢下，要立足中國實際，借鑒國際經(jīng)驗，在各項社會政策制定中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)家庭視角和理念，制定一系列家庭養(yǎng)老支持政策。比如，可以借鑒日本經(jīng)驗，鼓勵子女與父母就近居住或同住，在購買住房的貸款利息、貸款首付或契稅上給予優(yōu)惠，實現(xiàn)“一碗湯的距離”；借鑒韓國、德國等國家做法，在政府開發(fā)的公益性住宅中，設(shè)計“多代屋”，鼓勵多代同?。唤梃b新加坡“三代同堂花紅”的做法，對與父母同住的子女發(fā)放補(bǔ)助；借鑒其他國家的做法，長期照護(hù)保險向居家養(yǎng)老傾斜，調(diào)整個人所得稅征收辦法，對贍養(yǎng)老人的子女可以適當(dāng)少納稅，對家有住院老人的在職職工，給予照料老人帶薪假期，探索建立為老志愿服務(wù)“時間銀行”制度等。所有這些政策都是順應(yīng)老年人的居家養(yǎng)老意愿，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，滿足大多數(shù)老年人在家里養(yǎng)老的需要，這是既積極又經(jīng)濟(jì)的養(yǎng)老政策。

補(bǔ)齊居家養(yǎng)老服務(wù)的短板

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代和社會主要矛盾的變化，我國多層次養(yǎng)老保障制度逐步完善，廣大老年人養(yǎng)老將由生存必需型向享受型、發(fā)展型、參與型轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)需求將呈現(xiàn)出多樣化、個性化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的新態(tài)勢，不僅要?；?、兜底線，還要擴(kuò)增量、提質(zhì)量，這對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展既是重大機(jī)遇，也是重大挑戰(zhàn)。在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，居家養(yǎng)老是基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)是依托，在當(dāng)前社區(qū)服務(wù)業(yè)還不發(fā)達(dá)而人口老齡化快速發(fā)展、人民群眾養(yǎng)老新期待強(qiáng)烈的新形勢下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)既是養(yǎng)老服務(wù)的重點，也是養(yǎng)老服務(wù)的難點，必須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，著眼于滿足新時代老年人的實際需求，轉(zhuǎn)變觀念、整合資源、精準(zhǔn)聚焦、突出重點，著力補(bǔ)齊這個養(yǎng)老服務(wù)的最大短板。

第一，堅持以積極老齡觀為引領(lǐng)。理念決定行為，行為決定成敗。老年期是人的生命歷程的一部分，衰老和功能衰退是緩慢漸進(jìn)的過程，不要刻意把老年人與社會隔離開來，把老年人過度“養(yǎng)”起來，不是所有老年人都需要特殊照顧與護(hù)理。聯(lián)合國倡導(dǎo)積極老齡化、健康老齡化和“獨立、參與、照顧、自我充實、尊嚴(yán)”的老年人權(quán)益新理念。獨立，就是要鼓勵老年人盡可能保持獨立，減少對家庭、對機(jī)構(gòu)、對護(hù)理的過度依賴；參與，就是要最大限度鼓勵老年人參與社會生活，參與養(yǎng)老生活，發(fā)揮正能量，要著力提高老年人“自我充實”的意識和能力；尊嚴(yán)，就是要最大限度尊重和保護(hù)老年人的權(quán)利和人格。習(xí)近平總書記指出，“要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活。老年是仍然可以有作為、有進(jìn)步、有快樂的重要人生階段”。要以新理念引領(lǐng)老年人過上有為、積極、健康、快樂的新生活，也要以新理念引領(lǐng)發(fā)展新時代的居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

第二，堅持推進(jìn)供給側(cè)與需求側(cè)改革。與其他相對成熟的行業(yè)不同，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化的進(jìn)程相對滯后，市場需求尚需培育。因此，與其他成熟行業(yè)的改革方向更多在供給側(cè)不同，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既要進(jìn)行供給側(cè)改革，也要進(jìn)行需求側(cè)改革。首先，從供給側(cè)角度上看，要深入推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，加大政策扶持力度，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“松綁”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)繁榮發(fā)展，特別是根據(jù)新時代老年人的新要求，盡快提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，滿足老年人多層次、多樣化的要求。其次，從需求側(cè)角度上看，目前我國老年人總體保障水平還不高，特別是農(nóng)村老年人保障水平還比較低，而老年人的服務(wù)消費意愿不高，不愿意、不習(xí)慣購買服務(wù)也是不爭的事實。因此，需要盡快建立健全多層次的養(yǎng)老保障體系，逐步提高老年人的保障水平，提高老年人的購買服務(wù)能力，切實引導(dǎo)預(yù)期，提升消費意愿，引導(dǎo)老年群體擴(kuò)大消費，特別是要鼓勵引導(dǎo)子女為老年人購買服務(wù)。只有同時推進(jìn)供給側(cè)與需求側(cè)改革，才能促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速健康發(fā)展。

第三，堅持整合資源共建共享。應(yīng)當(dāng)明確，居家養(yǎng)老服務(wù)不是完全的設(shè)施新建和系統(tǒng)重構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)大力引導(dǎo)和促進(jìn)現(xiàn)有服務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)資源適應(yīng)人口老齡化的發(fā)展趨勢轉(zhuǎn)型升級，更好地滿足老年人居家養(yǎng)老的需求。要樹立全齡型、大整合、大服務(wù)的理念，各類社區(qū)服務(wù)都要充分考慮老年人的服務(wù)需求，全面提升社區(qū)服務(wù)水平，以大社區(qū)服務(wù)覆蓋居家養(yǎng)老服務(wù)。要轉(zhuǎn)變理念，整合資源，共享發(fā)展，社區(qū)內(nèi)的各類資源都應(yīng)當(dāng)充分利用起來為居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持，各類行政、事業(yè)、物業(yè)、家政、商業(yè)資源，也應(yīng)通過調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級開展為老服務(wù)。針對當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)普遍面臨的設(shè)施緊缺問題，首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一認(rèn)識，即提供基本養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，尤其是為貧困、低收入、失能失智老年人提供服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，與公立醫(yī)院、公立學(xué)校的性質(zhì)是一樣的，屬于基本公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé)提供。因此，應(yīng)當(dāng)盡快把社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入國家基本公共服務(wù)設(shè)施范疇。北京市市長陳吉寧近期在調(diào)研養(yǎng)老服務(wù)時也指出，“配套的養(yǎng)老設(shè)施一定是零租金，這是公共服務(wù)”。

第四，堅持分類施策精準(zhǔn)聚焦。從政策扶持和產(chǎn)業(yè)發(fā)展來講，不宜把養(yǎng)老服務(wù)的外延擴(kuò)大化，不能把老年人所有需求都納入養(yǎng)老服務(wù)的范圍，尤其是許多各年齡群體共用共享的社區(qū)服務(wù)和家政服務(wù)、物業(yè)服務(wù)應(yīng)該按其服務(wù)內(nèi)容的本質(zhì)回歸本源。要對養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行重新的定位和“瘦身”，可以按照不同服務(wù)性質(zhì)大致分為三類：第一類是需求量最大的日常生活類服務(wù)。這一類服務(wù)與各年齡人群共享，比如助餐、助潔、維修等服務(wù)，雖然各類統(tǒng)計調(diào)查顯示這類服務(wù)是老年人需求量最大的，但是這類服務(wù)應(yīng)當(dāng)是社區(qū)服務(wù)、物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容，主要應(yīng)當(dāng)由社區(qū)、物業(yè)、家政類的商業(yè)服務(wù)組織來提供。第二類是精神文化類服務(wù)。這類服務(wù)首先應(yīng)當(dāng)由公共社會文化服務(wù)機(jī)構(gòu)來提供，比如文化館、圖書館、博物館、電影院等，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)人口老齡化快速發(fā)展的新形勢，把老年人列為主要服務(wù)對象，實現(xiàn)服務(wù)對象和服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型，其次應(yīng)當(dāng)由企業(yè)和社會組織特別是老年的社會組織來提供，對從事老年精神文化服務(wù)的企業(yè)和社會組織政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)扶持。第三類是面向高齡、失能失智老年人的照護(hù)類服務(wù)。這類服務(wù)是面向老年人的專屬服務(wù)，或者可以定義為養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容，也是老年人的“剛需”。這類服務(wù)專業(yè)性比較強(qiáng)，需要由專業(yè)的社會組織和企業(yè)提供，這是居家養(yǎng)老服務(wù)的重點，也是政府扶持的重點。這些年各地出臺了不少養(yǎng)老服務(wù)扶持政策，但一些老年人反映獲得感不是很強(qiáng)，主要原因之一在于扶持政策不夠精準(zhǔn)。居家養(yǎng)老扶持政策要精準(zhǔn)聚焦服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)由“漫灌”到“滴灌”的轉(zhuǎn)變，要精準(zhǔn)聚焦貧困、低收入、失能失智、高齡、獨居等重點對象，精準(zhǔn)聚焦老年人迫切需要的心理、康復(fù)、照護(hù)等“剛需”服務(wù)。只有精準(zhǔn)聚焦，才能充分發(fā)揮扶持政策的最大效用，才能有效提高老年人的獲得感。

第五，堅持標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)化連鎖化智能化。我國居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)盡管發(fā)展迅速，但由于發(fā)展時間短，總體發(fā)展水平還不高，仍然處于“小、散、粗、低”的初級階段。解決這些問題，需要堅持標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、連鎖化、智能化“四化”發(fā)展方向，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)不斷轉(zhuǎn)型升級。要用標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化解決“粗”的問題，為什么服務(wù)“粗”？因為專業(yè)性不強(qiáng)。要用規(guī)?；?、連鎖化解決“小”和“散”的問題。要用智能化提高可及性差和效率低的問題。目前居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高的根本原因是專業(yè)性不強(qiáng)，關(guān)鍵還是人的問題?！皩I(yè)的人做專業(yè)的事”，養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上是對人的服務(wù)，因而人是決定性的因素。對于政府而言，應(yīng)當(dāng)從引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度大力培育和扶持專業(yè)組織，出臺更多養(yǎng)老人才激勵政策。同時應(yīng)加大力度建設(shè)順應(yīng)新時代特點的孝親敬老文化，提高養(yǎng)老從業(yè)人員的社會地位和職業(yè)自豪感。對于企業(yè)和社會組織來講，應(yīng)把重點放在人才培養(yǎng)和使用上。加強(qiáng)對員工的為老服務(wù)職業(yè)理念和職業(yè)道德教育，養(yǎng)老服務(wù)既是技術(shù)性服務(wù)，更是情感性服務(wù)，只有發(fā)自內(nèi)心尊老敬老愛老，才能切實提高服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)對員工的職業(yè)規(guī)劃和引領(lǐng)，通過內(nèi)部崗位的梯級設(shè)置和漸進(jìn)式的開發(fā)培訓(xùn)，提高員工服務(wù)技能。加強(qiáng)對員工的團(tuán)隊管理，讓員工輸出情感必須對員工輸入情感，通過溫馨團(tuán)隊管理，讓員工充分感受和體驗到團(tuán)隊的溫暖和力量，愛團(tuán)隊才能更加愛崗位，增加行業(yè)的凝聚力和向心力。

第六，堅持動員社會力量廣泛參與。補(bǔ)齊居家養(yǎng)老服務(wù)的短板，需要政府、市場、社會三方協(xié)同，形成合力，其中政府起主導(dǎo)作用，市場在資源配置中起決定作用，社會力量也是重要補(bǔ)充，發(fā)揮著不可或缺的作用，特別是社會組織作用巨大潛力巨大。日本是全世界人口老齡化程度最高和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，日本社會組織中有半數(shù)以上是從事養(yǎng)老服務(wù)的。我國從事養(yǎng)老服務(wù)的社會組織占比還很小，民政部最近印發(fā)了《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，其中社區(qū)為老服務(wù)組織被列為重點培育對象。此外，公益、志愿、慈善等社會力量在居家養(yǎng)老服務(wù)中也發(fā)揮了重要補(bǔ)充作用，比如可以借鑒上海市“老伙伴”“睦鄰點”的做法，鼓勵鄰里互助，低齡、健康老年人志愿服務(wù)高齡、失能老年人，可以探索建立“時間銀行”制度，使為老志愿服務(wù)制度化、常態(tài)化。