文/董啟國(guó)、曹天邦 江蘇金寧達(dá)房地產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃測(cè)繪咨詢有限公司 江蘇南京 210036

1、引言

隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾日益突出。為了進(jìn)一步提升節(jié)約集約用地水平，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作勢(shì)在必行。由于我國(guó)低效用地再開發(fā)起步較晚，尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而境外開展較早，相對(duì)較為成熟，故有借鑒之必要。

2、境外低效用地再開發(fā)借鑒

2.1 日本、中國(guó)臺(tái)灣土地重劃

土地重劃就是根據(jù)都市發(fā)展趨勢(shì)，而將都市計(jì)劃區(qū)域內(nèi)，或都市邊緣中雜亂不規(guī)則的地形地界和畸零細(xì)碎、不合經(jīng)濟(jì)使用的土地，在一定范圍內(nèi)，依據(jù)法律（中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）或?qū)?yīng)原則（日本，即對(duì)應(yīng)土地區(qū)劃整理之前的宅地的位置、面積、環(huán)境條件等因素，決定土地區(qū)劃整理后的宅地），將其進(jìn)行有規(guī)則的重新區(qū)劃，以此達(dá)到完善公共設(shè)施和提高宅地利用率的目的。

日本和臺(tái)灣土地重劃情況見表1。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本全國(guó)城市30%建設(shè)用地通過土地重劃獲得，臺(tái)灣城市建設(shè)中35%土地來(lái)源于市地重劃。此外，土地重劃還提供了城市土地的利用率和利用價(jià)值，規(guī)范和健全了地籍管理業(yè)務(wù)，穩(wěn)定稅源和增加稅收，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。但也存在一些問題：①土地重劃與城市規(guī)劃脫節(jié)。在臺(tái)灣地區(qū)，市地重劃和城市規(guī)劃分屬不同部門負(fù)責(zé)，常有脫節(jié)現(xiàn)象發(fā)生。②預(yù)留地分散。預(yù)留地（抵費(fèi)地）分別留在各個(gè)街坊內(nèi)，較為分散，難以統(tǒng)籌運(yùn)用。③重劃負(fù)擔(dān)不合理。公共設(shè)施用地并非全是重劃區(qū)內(nèi)居民使用，但用地及建設(shè)費(fèi)用由其負(fù)擔(dān)不合理。④土地資源浪費(fèi)。重劃后大部分土地分配給原土地所有人，政府所掌握的土地較少，難以從事有規(guī)劃的城市建設(shè)。

2.2 新加坡、中國(guó)香港、韓國(guó)市區(qū)重建

市區(qū)重建是指在城市范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和發(fā)展規(guī)劃，為早期欠缺規(guī)劃或是建筑物日久失修而做出全面或部分地區(qū)性的重建，以改善城市面貌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

新加坡、中國(guó)香港和韓國(guó)市區(qū)重建情況見表2。市區(qū)重建改善居住環(huán)境，提升住宅價(jià)值，發(fā)展成景點(diǎn)，吸引顧客，為區(qū)域帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，可增加就業(yè)機(jī)會(huì)。雖然市區(qū)重建取得一定成效，但在實(shí)施過程中存在的隱患也不容忽視，如城市重建日趨單一化，缺乏特色，重“重建”，輕“保護(hù)”。

2.3 英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、意大利、荷蘭城市更新

城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)作必要的、有計(jì)劃的改建活動(dòng)。其目的是對(duì)城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資和建設(shè)，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮。

英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、意大利、荷蘭城市更新情況見表3。城市更新的實(shí)施不僅美化城市形象，也為城市發(fā)展拓展空間，同時(shí)有效防止了城市退化現(xiàn)象，增強(qiáng)了城市中心的吸引力，帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。在城市更新過程中，也遇到一些問題。如城市更新破壞了原有社會(huì)關(guān)系，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力，城市建設(shè)單一化，缺乏多樣性，損壞社會(huì)公平，加劇城市與郊區(qū)、社會(huì)不同階層的隔離與不平等。

2.4 美國(guó)、加拿大、德國(guó)、英國(guó)棕地開發(fā)

棕地開發(fā)是指綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、污染治理技術(shù)等手段，消除棕地存在的污染，恢復(fù)到可利用狀態(tài)，并進(jìn)行必要的土地開發(fā)，提高土地利用率的綜合活動(dòng)。

美國(guó)、加拿大、德國(guó)、英國(guó)棕地開發(fā)情況見表4。棕地開發(fā)利用取得一些成效：①減輕綠地開發(fā)壓力；②提升自然環(huán)境質(zhì)量；③使城市衰落地區(qū)獲得再生和發(fā)展的機(jī)會(huì)；④提升棕地所在區(qū)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值；⑤能夠利用部分現(xiàn)存資源，減少投入成本。不知之處主要表現(xiàn)為，由于政策的不確定性、信息不對(duì)稱、資金不充裕、監(jiān)管的延遲等，棕地再開發(fā)將面臨環(huán)境、財(cái)務(wù)、政策不完善，審批繁瑣等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致棕地再開發(fā)數(shù)量減少。

3、境外低效用地再開發(fā)啟示

（1）樹立城市理性增長(zhǎng)、節(jié)約集約用地、可持續(xù)發(fā)展理念

日本和中國(guó)臺(tái)灣的土地重劃、美國(guó)的精明增長(zhǎng)、荷蘭的緊湊型城市更新、歐美的棕地開發(fā)等都是城市理性增長(zhǎng)的體現(xiàn)。中國(guó)城鎮(zhèn)土地資源供需矛盾非常緊張，亟需改變以往依靠新增建設(shè)用地的擴(kuò)張方式，挖潛存量建設(shè)用地，提高節(jié)約集約用地水平，建設(shè)“緊湊型城市”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）健全的法律、法規(guī)是低效用地再開發(fā)的重要基礎(chǔ)

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不同國(guó)家或地區(qū)的低效用地再開發(fā)，都建立了一套較為完善的法律法規(guī)體系，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、各方責(zé)任和義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，以約束和指導(dǎo)管理工作。因此，我國(guó)有關(guān)部門也需根據(jù)發(fā)展形勢(shì)、政策實(shí)施的效果適時(shí)做出調(diào)整，并對(duì)相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)修訂，以滿足低效用地再開發(fā)的需要。

（3）明晰的權(quán)屬關(guān)系是低效用地再開發(fā)的前提條件

低效用地再開發(fā)中涉及多方利益關(guān)系，如處理不好，會(huì)造成沖突，影響開發(fā)進(jìn)程。一般而言，土地私有制國(guó)家，產(chǎn)權(quán)明晰，增值收益主要?dú)w土地所有者，政府有小部分收益；而對(duì)國(guó)有和私有共存的國(guó)家，因政府公權(quán)力，可利用法律征購(gòu)?fù)恋?，增值收益由政府支配。因此，?yīng)理順再開發(fā)產(chǎn)權(quán)，在再開發(fā)時(shí)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查，同時(shí)要加強(qiáng)城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度研究，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、交易成本低廉、易流轉(zhuǎn)、具備法律保障的產(chǎn)權(quán)體系。

（4）科學(xué)的規(guī)劃控制與引導(dǎo)是低效用地再開發(fā)的關(guān)鍵

通過系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)低效用地再開發(fā)，既能解決近期發(fā)展需要，又能為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留足空間。因此，應(yīng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，做好與控制性詳細(xì)規(guī)劃等協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌城市功能再造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化傳承等。

（5）政府或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)在低效用地再開發(fā)中發(fā)揮積極作用

低效用地再開發(fā)過程中，政府的積極作用不可或缺。許多國(guó)家政府既運(yùn)用一些激勵(lì)性政策吸引企業(yè)對(duì)再開發(fā)進(jìn)行投入，又維護(hù)公眾利益，在利益相關(guān)方中起協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解作用。此外，有的還設(shè)有相關(guān)部門開展工作，包括政府專管部門、隸屬與政府部門的機(jī)構(gòu)、獨(dú)立與政府的機(jī)構(gòu)，同時(shí)還有政府、私人及居民共同組建的機(jī)構(gòu)等。不同部門各司其職，協(xié)同配合，從而形成良好的實(shí)施管理機(jī)制。

（6）多元化的資金籌措及改造模式是低效用地再開發(fā)的保障

各國(guó)各地資金運(yùn)作方式多樣，如通過政府財(cái)政支持運(yùn)作的，通過地方機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼來(lái)籌集改造資金的，也有私人和社區(qū)包括超級(jí)基金、政府部門的資助以及各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體的投資等。因此，在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和手段，鼓勵(lì)土地權(quán)利人和集體經(jīng)濟(jì)組織等市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，充分調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人和社會(huì)各方積極性。

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