(新疆塔里木河流域水政監(jiān)察分隊，新疆 庫爾勒 841000)

1 塔里木河流域“四源一干”水資源概況

塔里木河流域是包括九大水系在內144條河流的總稱，來水主要是靠冰川融雪匯入河道，多年平均天然徑流量398.3億 m3。在西部邊陲氣候干旱，降雨稀少的惡劣環(huán)境下，形成了天然的綠洲，成為了阻擋沙漠和風沙的侵襲、保護人類賴以生存的綠色天然屏障。流域內的“四源一干”是指阿克蘇河、葉爾羌河、和田河、開都—孔雀河以及塔里木河干流。“四源流”多年平均天然徑流量分別為95.33億 m3、75.61億 m3、45.04億 m3和40.75億 m3。合計256.73億 m3，占流域年徑流總量的58.9%。塔里木河干流的來水量是由“四源流”匯入形成。另外，地下水資源與河川徑流不重復量約為18.15億 m3，分別為11.36億 m3、2.64億 m3、2.34億 m3和1.81億 m3。見表1。

表1 四源流水資源總量統(tǒng)計表 億 m3

2 流域水權管理現狀及評價

塔里木河流域多為游蕩性河道，兩岸開挖及引水口較多，耗水量較大。多年來，由于取用水單位或個人為了自身的經濟利益，生態(tài)環(huán)境保護思想淡薄，流域內邊節(jié)水、邊開荒擴大耕地面積的現象時有發(fā)生，擠占生態(tài)環(huán)境用水發(fā)展經濟的現象還十分普遍。在這種情況下，對水資源進行合理配置和優(yōu)化顯得尤為重要。從2001年開始，塔里木河流域開始探索、嘗試著對水量進行分配，實行水量統(tǒng)一調度，并付諸于實踐。認真貫徹執(zhí)行《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案等方案》，通過在不同保證率來水的情況下，分配“四源一干”來水與泄水控制斷面區(qū)間耗水量和各用水單位的區(qū)間耗用水量，以此來確定關鍵控制斷面下泄水量。每年，各地(州)、師與塔里木河水利委員會簽訂用水協(xié)議，將限額用水指標納入考核目標，通過水量統(tǒng)一調度的實施，來實現各區(qū)域及生態(tài)耗用水量的合理分配，從而在流域內實現用水總量控制。流域不同保證率年份的水量分配方案表2所示。

為了對水資源進行科學調度、合理配置，塔里木河流域按照批準的水量分配方案，編制了年度水量調度方案、汛期水量調度預案，結合每年來水多少，按照多退少補、滾動修正的原則，按旬、月對水量實時科學調度、合理分配，在汛期6-9月，為了實現對河道來水的有效控制，時時調整計劃，下達調度指令。對各地(州)、師的耗用水進行逐旬結算，上旬超出的用水量在下月進行扣除，未超的結余在下月補足。同時，還建立了水調例會制度，對流域水調工作及時研究、部署；成立了各級水調組織機構，對灌區(qū)用水情況進行監(jiān)督，采取駐點督查、巡回督查、突擊檢查等方式，強化水量調度指令落到實處，以確保限額用水目標的實現。

但流域內主要依靠傳統(tǒng)的行政、水量調度作為管理手段，手段較為單一，經濟、技術等管理措施相對還比較滯后，“四源一干”不按規(guī)劃擴大灌溉面積增加用水，超限額用水還沒有得到完全遏制，水資源承載力不足、為了自身利益搶占、擠占生態(tài)水等現象依然存在，現有的水資源量越來越不能滿足經濟社會的發(fā)展。經統(tǒng)計整理相關資料,具體結果如表3所示。

3 流域水權管理存在的主要問題

3.1 水權概念的法律界定不明確

目前，人們對水權的理解和觀點還沒有統(tǒng)一。一種認為是指水資源的使用權、收益權。另一種認為是水資源所有權，究竟如何理解水權，如何通過水權理論來加強水資源的科學管理，現行的有關法律法規(guī)尚缺乏明確的界定，甚至在整部《水法》中沒有出現水權的概念。水資源屬于國家所有，但對于水資源的其他權能和完整的水權概念缺乏目前沒有明確的界定，影響了水資源權屬管理工作的開展。

3.2 水權流轉機制不完善

塔里木河流域作為自治區(qū)水行政主管部門派出機構和執(zhí)行機構，現階段，是通過行政手段進行調控，對水資源進行合理、優(yōu)化配置。流域內初始水權界定不明晰，水權轉換指標流轉工作尚未開展，跨地(州)、縣(市)及兵團區(qū)域等流轉機制還沒有建立，水量分配主要依靠行政手段，管理方法和措施還比較單一。造成未轉換或者原本屬于生態(tài)水的水權指標被擠占、搶占，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

3.3 水資源補償機制尚未形成

塔里木河流域水資源擔負著農業(yè)、工業(yè)及生態(tài)環(huán)境等任務，水權的轉讓不僅僅涉及到轉讓方和受讓方，而且有可能影響到該部分水體其他原有功能的影響。目前，還沒有把塔里木河流域生態(tài)作為一個重要的用水戶公平發(fā)對待，長期以來，經濟社會系統(tǒng)擠占生態(tài)系統(tǒng)用水的現象仍舊存在。從而損害第三方生態(tài)環(huán)境的利益。所以不僅要明確清晰的界定各方初始水權，還要強化生態(tài)環(huán)境保護。建立水資源有償使用和水權有償轉讓制度，以及水資源補償機制，對水資源開發(fā)利用和水權轉讓中的受損方給予補償。

表2 不同保證率年份水量分配方案 億m3

表3 2001-2010年塔里木河流域“四源流一干”超限額用水量統(tǒng)計表 億m3

3.4 水價形成機制不健全

水價不合理，水價形成機制不健全，也是影響水權制度改革的一個重要因素?，F階段，塔里木河流域水價僅中只有工程水價，沒有考慮到資源水價和環(huán)境水價，遠遠達不到國家所規(guī)定的成本水價標準，得不到水價應有的合理補償，與當前水資源的稀缺程度極不適應。造成資金投入不足、水利工程設施薄弱、工程老化等問題，制約著流域生態(tài)和社會經濟的發(fā)展。

3.5 地下水資源還沒實現統(tǒng)一管理和配置

塔里木河流域內地下水按照歸屬地原則，是由各地、州、師自行管理，由于地下水沒有開發(fā)利用水指標限制，未納入用水總量控制。加之，目前只能對河道管理范圍以外1公里以內河道進行監(jiān)管，使得流域內地下水資源開發(fā)利用嚴重不平衡，出現地下水超采地表水被掠奪式強迫補及地下水的現狀，造成了地表水限額指標用不完，地下水嚴重超采的矛盾，影響了水量分配和水資源管理。

4 流域水權管理對策及建議

4.1 建立水權管理機制

充分發(fā)揮塔里木河流域水利委員會的作用，以塔里木河流域水利委員會為主導，各地州、兵團師共同參與研究，依據流域規(guī)劃、實施最嚴格的水資源管理確定的總量控制、定額管理指標體系，結合每年塔里木河流域水量分配方案明晰水權，對水權進行初始分配。分配時，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域、河道上下游等各方利益。在水權、水量交易轉讓時，雙方要以自愿為前提，民主協(xié)商，合理分配水資源，確保公平、公開、公正的交易水權。同時，水權轉讓是權利和義務的轉移，受讓方在取得權利的同時，也要承擔相應義務。

4.2 建立責任考核制和配套制度

在流域內對用水總量進行控制，區(qū)域用水管理實行行政首長負責制，建立行政首長責任追究制度，將流域水量分配方案和水權分配工作落實情況納入各級行政首長責任考核。同時，建立和完善《水權、水量和水市場建設實施方案》、《水權、水量交易管理辦法》、《水權、水量交易資金管理辦法》等相關配套政策和制度。

4.3 明確水權，引進新約束機制

流域各地州的水權、水量需合法取得和保護。通過各控制節(jié)點，每個用水戶限引規(guī)定水量，其余下泄生態(tài)用水，這樣不僅有助于生態(tài)環(huán)境的改善和恢復，而且每個用水戶都受到用水的約束。分配初始水權后，各區(qū)域水權不宜新增。對超出規(guī)劃灌溉面積指標的部分不予分配水量，流域內水資源緊張的需水方可以通過引進高新技術節(jié)水或從已有水權的用戶手中轉讓得到。這樣不僅可以激勵各用水戶節(jié)約用水、提高用水效率，還有利于生態(tài)水權的穩(wěn)定。

4.4 利用水價經濟杠桿，積極培育水市場

建立水權轉讓審定及轉讓的程序及審批、公告、利益補償機制、水市場的監(jiān)管等制度和運行規(guī)則。嘗試建立水權、水量交易平臺，充分發(fā)揮水權，水量流轉交易市場功能，實行一站式服務。鼓勵農業(yè)用水單位和個人將所節(jié)出的水權、水量以市場交易的方式向新增的第二、三產業(yè)用水交易。同時，政府可以和有資本的公司合作成立供水公司，嘗試著在建設水權轉換過程發(fā)揮市場主體和社會資本，提高政府的投融資能力和管理能力。

4.5 實施水票制(現水現價制)

水票制是通過用水戶按照配水定額和新的水資源費征收標準先提前購買水票，憑水票供水。其目的是提高用水戶的水商品意識和限額用水、計劃用水、節(jié)約用水意識，在現有水資源基礎上謀求發(fā)展，保障水資源配置方案的落實。塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理起步較晚，需大膽探索，開拓創(chuàng)新?？上仍谒锬竞痈闪鲊L試推行水票制，塔里木河干流可先從土地經營大戶及大的用水單位試行，然后逐步推廣實施，最后在全流域實行水票制。

4.6 科學規(guī)劃，強化地下水管理

把握好水資源開發(fā)利用的總體布局，進行科學合理規(guī)劃，研究地表水和地下水聯合配置方案，制定地下水超采區(qū)控制指標和治理任務，從控制地表水過渡到對水資源的總量控制。同時，按照“優(yōu)先利用地表水，嚴格限制開采地下水”的原則，劃定地下水限采和禁采區(qū)域，嚴格限制禁采區(qū)的地下新增取用水，逐步消減在超采區(qū)已有的取水井數量和規(guī)模，以實現水資源的統(tǒng)一管理和合理配置。

5 結語

目前，塔里木河流域水權水市場建設還處于探索階段，存在初始水權界定不明晰、法律制度不健全、水資源監(jiān)控能力不足等困難和問題。建設水權水市場，雖然必要和緊迫，但也要結合實際，考慮流域內實施的可行性和復雜性。因此，必須正確把握和處理好政府作用與市場機制的關系、效率與保障公平的關系，做好頂層設計與實踐探索的關系。在實踐中大膽探索和試點，通過水權交易推動水資源依據市場規(guī)則、市場價格和市場競爭，合理配置水資源，改變現有的擠占生態(tài)用水狀況，實現水資源效益最大化和效率最優(yōu)化。