何中發(fā), 占光輝, 王 瑤

(上海市地質(zhì)調(diào)查研究院,上海 200072)

隨著國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的推進(jìn),人們逐漸認(rèn)識(shí)到土地質(zhì)量的好壞對(duì)整個(gè)城市或區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響巨大。值得注意的是,現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制已經(jīng)非常關(guān)注水土環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀信息,但是不同層級(jí)的城市規(guī)劃對(duì)土地質(zhì)量數(shù)據(jù)的精度需求不一樣,導(dǎo)致了已有土地質(zhì)量成果較難和城市規(guī)劃編制需求緊密結(jié)合起來(lái)。土壤環(huán)境成果大多在城市規(guī)劃或土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中體現(xiàn),將土地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查和評(píng)價(jià)直接與城市規(guī)劃工作應(yīng)用對(duì)接起來(lái),目前少有研究[1]。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、空間規(guī)劃等編制和審批從屬于不同的管理部門(mén),而土地質(zhì)量調(diào)查又涉及到國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理部門(mén),因此如何將土地質(zhì)量調(diào)查成果服務(wù)應(yīng)用于城市規(guī)劃編制和實(shí)施領(lǐng)域,一直是亟待解決的科學(xué)技術(shù)難題和管理瓶頸問(wèn)題。

1 城市規(guī)劃編制體系與土地質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀以及對(duì)接方面存在的問(wèn)題

1.1 城市規(guī)劃編制體系對(duì)土地質(zhì)量的要求

當(dāng)前城市規(guī)劃編制體系沒(méi)有直接對(duì)土地質(zhì)量要求的條款,大多是比較籠統(tǒng)的文字描述?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[2]第四條規(guī)定“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則,改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用,保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn),保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌,防止污染和其他公害,并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定。 縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際,在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?！钡胤缴暇幹频某青l(xiāng)規(guī)劃條例,也大多是比較籠統(tǒng)的文字描述,比如《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》[3]第二十二條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)委托相關(guān)單位承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃具體編制工作的,受委托的單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)。 編制城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵守國(guó)家和本市有關(guān)法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),并綜合考慮地質(zhì)災(zāi)害影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和交通影響評(píng)價(jià)等結(jié)論?！?/p>

另外在城市用地布局規(guī)劃、城市用地分類(lèi)與評(píng)價(jià)研究時(shí),對(duì)城市用地自然條件評(píng)價(jià)更多的是從工程地質(zhì)條件、水文及水文地質(zhì)條件來(lái)評(píng)價(jià),較少地考慮土地質(zhì)量。其中工程地質(zhì)條件評(píng)價(jià),包括土質(zhì)與地基承載力、地形條件、沖溝、滑坡與崩塌、巖溶、地震等;水文及水文地質(zhì)條件評(píng)價(jià),包括水文條件、水文地質(zhì)條件、氣候條件等[4]。

1.2 土地質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在城市規(guī)劃方面的需求響應(yīng)

目前土地質(zhì)量的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),主要還是從土地使用和類(lèi)型方面加以應(yīng)用約束,與城市規(guī)劃領(lǐng)域的土地分類(lèi)較難實(shí)現(xiàn)一一對(duì)接。1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618-1995)主要應(yīng)用于農(nóng)用地的分類(lèi)管理[5],但成果也可以間接應(yīng)用于城市用地分類(lèi)評(píng)價(jià)。2007年頒布的《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》[6],主要適用于展覽會(huì)用地,在一段時(shí)間內(nèi)也作為對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量要求較高的建設(shè)用地的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2014年以來(lái)為更好地指導(dǎo)污染場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)工作,陸續(xù)頒布了場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查、場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、污染場(chǎng)地土壤修復(fù)等技術(shù)導(dǎo)則[7-10],主要在具體地塊和項(xiàng)目層面管控土壤環(huán)境質(zhì)量。近幾年北京、上海等地陸續(xù)頒布了土壤環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估篩選值,進(jìn)一步在地塊和項(xiàng)目層面加強(qiáng)了對(duì)居住用地等敏感用地及工業(yè)用地等非敏感用地的質(zhì)量監(jiān)管[11]。

1.3 土地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)成果應(yīng)用于城市規(guī)劃領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題

土地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)成果應(yīng)用于城市規(guī)劃編制,存在的主要問(wèn)題首先是調(diào)查工作精度的對(duì)應(yīng)問(wèn)題,其次是已有的土地質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)較難直接應(yīng)用于城市規(guī)劃用地分類(lèi)上,已有的土地質(zhì)量成果圖件較難直接應(yīng)用于城市規(guī)劃領(lǐng)域。

1.3.1 城市規(guī)劃編制環(huán)節(jié)缺乏相對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量調(diào)查方法技術(shù)

省級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、城市總體規(guī)劃編制需要大量的基礎(chǔ)底板數(shù)據(jù)支撐,編制的成果比例尺一般要求為1∶50 000～1∶200 000,目前省級(jí)的土地質(zhì)量調(diào)查成果比例尺大多在1∶250 000精度?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃編制成果比例尺一般要求為1∶2 000～1∶5 000,個(gè)別的分圖圖則成果比例尺一般要求為1∶500～1∶2 000,針對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的土地質(zhì)量調(diào)查成果大多是以場(chǎng)地環(huán)境質(zhì)量調(diào)查形式進(jìn)行的,一般是在土地地塊出讓階段進(jìn)行,調(diào)查的網(wǎng)格一般為40 m×40 m左右。

省級(jí)層面的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(含城鎮(zhèn)體系規(guī)劃)、區(qū)縣層面的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)級(jí)層面的城市總體規(guī)劃,目前都有開(kāi)展過(guò)相對(duì)應(yīng)比例尺的土地質(zhì)量調(diào)查工作,但是缺乏相對(duì)應(yīng)的成果應(yīng)用對(duì)接方法技術(shù)。編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的場(chǎng)地面積大小不一,目前開(kāi)展過(guò)的直接應(yīng)用于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的土地質(zhì)量調(diào)查工作,一般調(diào)查網(wǎng)格在200 m×200 m左右,40 m×40 m的調(diào)查網(wǎng)格一般應(yīng)用于具體地塊的場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查,不適合控制性詳細(xì)規(guī)劃編制。

1.3.2 城市規(guī)劃編制環(huán)節(jié)缺乏相對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量評(píng)價(jià)方法技術(shù)

土地質(zhì)量數(shù)據(jù)底板是城市規(guī)劃編制的眾多參考底板數(shù)據(jù)之一,可用于城市用地布局規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。目前城市用地評(píng)價(jià)主要包括城市用地自然條件評(píng)價(jià)、城市用地建設(shè)條件評(píng)價(jià)、城市用地經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)、城市用地工程適宜性評(píng)價(jià)等,城市用地類(lèi)型的分類(lèi)包括居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、道路與交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、綠地與廣場(chǎng)用地等,不同城市用地分類(lèi)土地質(zhì)量評(píng)價(jià)涉及到眾多土壤元素指標(biāo)的選擇以及每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)區(qū)間的劃分等技術(shù)難題。城市總體規(guī)劃更多關(guān)注的是用地的空間布局、生態(tài)用地與建設(shè)用地的布局優(yōu)化,控制性詳細(xì)規(guī)劃更多關(guān)注的是編制單元內(nèi)地塊的空間布局等。因此需要基于城市規(guī)劃編制的土地質(zhì)量評(píng)價(jià)方法技術(shù),以便城市規(guī)劃編制時(shí)更方便直觀地參考土地質(zhì)量成果信息。

1.3.3 土地質(zhì)量地球化學(xué)成果圖件的直接應(yīng)用問(wèn)題

土地質(zhì)量地球化學(xué)成果應(yīng)用于城市規(guī)劃編制領(lǐng)域,其主要應(yīng)用方式是將土地質(zhì)量地球化學(xué)成果數(shù)據(jù)底板作為城市規(guī)劃編制眾多參考底板數(shù)據(jù)之一,將地球化學(xué)成果作為規(guī)劃編制的參考因素之一。目前主要問(wèn)題是地球化學(xué)成果圖件眾多,既有單元素含量分布圖和評(píng)價(jià)圖,也有多指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)圖,而且依據(jù)不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有不同的評(píng)價(jià)結(jié)果圖,如何編制出簡(jiǎn)潔有效、直接方便應(yīng)用的地球化學(xué)成果圖件,是影響土地質(zhì)量成果應(yīng)用于城市規(guī)劃領(lǐng)域的關(guān)鍵因素之一。

2 城市規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)方法技術(shù)

2.1 城市規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查工作精度

2.1.1 城市總體規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查工作精度

城市總體規(guī)劃的層級(jí)主要有省級(jí)(直轄市)、市縣級(jí)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)等三個(gè)層面。其中個(gè)別城市會(huì)在中心城區(qū)內(nèi)編制分區(qū)規(guī)劃,分區(qū)規(guī)劃的層級(jí)可理解為市縣級(jí);在分區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上編制的單元規(guī)劃,其可理解為鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)。

《土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)價(jià)規(guī)范》對(duì)應(yīng)的工作性質(zhì)一般有國(guó)家和流域級(jí),對(duì)應(yīng)的比例尺為1∶250 000,采樣點(diǎn)的點(diǎn)數(shù)為1～2個(gè)/km2;區(qū)域級(jí)對(duì)應(yīng)的比例尺為1∶50 000,采樣點(diǎn)的點(diǎn)數(shù)為4～16個(gè)/km2;地區(qū)級(jí)對(duì)應(yīng)的比例尺為1∶2 000～1∶10 000,采樣點(diǎn)的點(diǎn)數(shù)為20～64個(gè)/km2[12]。近年來(lái)關(guān)于土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)價(jià)方法與研究方面主要側(cè)重于土壤環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇、插值方法、土地質(zhì)量地球化學(xué)等級(jí)劃分等方面,主要集中于地球化學(xué)評(píng)價(jià)本身的方法技術(shù)探索[13-15]。借鑒土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)價(jià)規(guī)范對(duì)比例尺的要求,城市規(guī)劃編制土地質(zhì)量調(diào)查工作對(duì)應(yīng)關(guān)系具體可見(jiàn)表1。省級(jí)總體規(guī)劃對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量調(diào)查工作精度為1∶250 000,采樣點(diǎn)數(shù)為1～2點(diǎn)/km2。市縣級(jí)規(guī)劃對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量調(diào)查工作精度為1∶50 000,可根據(jù)具體的土地質(zhì)量背景選擇合適的測(cè)量網(wǎng)格,采樣點(diǎn)數(shù)可控制在4～16點(diǎn)/km2。其中對(duì)于自然生態(tài)背景較好、面積較大的市縣調(diào)查工作精度還可以適度降低到1∶100 000或1∶250 000。鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量調(diào)查工作精度為1∶10 000,采樣點(diǎn)數(shù)可控制在16～20點(diǎn)/km2。 其中對(duì)于地貌形態(tài)單一、土地質(zhì)量背景較好、面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查工作精度可以適度降低到1∶50 000。

表1 不同層級(jí)城市規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查工作精度Table 1 The scale of land quality geochemical survey for different hierarchical urban planning

2.1.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查工作精度

控制性詳細(xì)規(guī)劃是在對(duì)用地進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上,規(guī)定用地的性質(zhì)、建筑量及有關(guān)環(huán)境、交通、綠化、空間、建筑形體等的控制要求,通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)對(duì)用地建設(shè)的規(guī)劃控制,并為土地出讓使用提供依據(jù)。目前許多城市都存在城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求,不少大型老工業(yè)區(qū)通過(guò)城市更新的方法逐步建設(shè)成大型住宅區(qū)或商務(wù)區(qū),這些老工業(yè)區(qū)土地質(zhì)量現(xiàn)狀成果成為控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的重要參考依據(jù)之一。而在土地出讓環(huán)節(jié),不少城市已出臺(tái)了相關(guān)的土壤和地下水調(diào)查評(píng)價(jià)方法技術(shù),比如上海市先后出臺(tái)了《上海市經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法》、《上海市工業(yè)用地全生命周期管理場(chǎng)地環(huán)境保護(hù)技術(shù)指南》、《上海市經(jīng)營(yíng)性用地全生命周期管理場(chǎng)地環(huán)境保護(hù)技術(shù)指南》等文件,出讓地塊的調(diào)查網(wǎng)格一般為40 m×40 m左右、80 m×80 m左右。

在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制前,采用多少的土地質(zhì)量調(diào)查網(wǎng)格精度合適,目前鮮有研究報(bào)道。直接采用土地出讓地塊的調(diào)查網(wǎng)格,存在工作量大、工作量可能重復(fù)的問(wèn)題。為更宏觀地初步了解規(guī)劃地區(qū)的土地質(zhì)量現(xiàn)狀,可將控制性詳細(xì)規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查的精度控制在1∶5 000,調(diào)查網(wǎng)格一般為200 m×250 m、200 m×200 m,采樣點(diǎn)數(shù)可控制在20～25點(diǎn)/km2。

2.1.3 土地質(zhì)量調(diào)查采樣等方法技術(shù)

總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查,主要采集表層土壤樣品,目前對(duì)于樣品的布設(shè)、樣品編號(hào)的規(guī)則、樣品的采集、樣品的加工、外業(yè)檢查及質(zhì)量控制已有相關(guān)的方法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),建議可直接參照《多目標(biāo)區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查規(guī)范(1∶250 000)》、《土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)價(jià)規(guī)范》、《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》、《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》、《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》等執(zhí)行。

2.2 城市規(guī)劃土地質(zhì)量評(píng)價(jià)方法技術(shù)

土地質(zhì)量數(shù)據(jù)底板是城市規(guī)劃編制的眾多參考底板數(shù)據(jù)之一,可用于城市用地布局規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。目前城市用地評(píng)價(jià)主要包括城市用地自然條件評(píng)價(jià)、城市用地建設(shè)條件評(píng)價(jià)、城市用地經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)、城市用地工程適宜性評(píng)價(jià)等,不同城市用地分類(lèi)土地質(zhì)量評(píng)價(jià)涉及到眾多土壤元素指標(biāo)的選擇以及每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)區(qū)間的劃分等技術(shù)難題。城市總體規(guī)劃更多關(guān)注的是用地的空間布局、生態(tài)用地與建設(shè)用地的布局優(yōu)化,控制性詳細(xì)規(guī)劃更多關(guān)注的是編制單元內(nèi)地塊的空間布局等。因此需要基于城市規(guī)劃編制的土地質(zhì)量評(píng)價(jià)方法技術(shù),以便城市規(guī)劃編制時(shí)更方便直觀地參考土地質(zhì)量成果信息。

2.2.1 已有土地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618-1995)規(guī)定了土壤中鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳、六六六、滴滴涕等指標(biāo)不同土壤質(zhì)量等級(jí)的含量限值,Ⅰ類(lèi)土壤環(huán)境質(zhì)量執(zhí)行一級(jí)標(biāo)準(zhǔn),Ⅱ類(lèi)土壤環(huán)境質(zhì)量執(zhí)行二級(jí)標(biāo)準(zhǔn),Ⅲ類(lèi)土壤環(huán)境質(zhì)量執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》(HJ350-2007)規(guī)定了不同土地利用類(lèi)型中14項(xiàng)無(wú)機(jī)污染物、24項(xiàng)揮發(fā)性有機(jī)物、47項(xiàng)半揮發(fā)性有機(jī)物、7項(xiàng)其它污染物的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)限值,土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分A、B兩級(jí)。《上海市場(chǎng)地土壤環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估篩選值(試行)》規(guī)定了116項(xiàng)指標(biāo)的敏感用地和非敏感用地風(fēng)險(xiǎn)篩選值,作為上海市場(chǎng)地調(diào)查項(xiàng)目中必選分析測(cè)試指標(biāo),主要包含有重金屬、揮發(fā)性有機(jī)物、半揮發(fā)性有機(jī)物、總石油烴、有機(jī)氯農(nóng)藥和有機(jī)磷農(nóng)藥6類(lèi)物質(zhì),其中無(wú)機(jī)指標(biāo)19項(xiàng)和有機(jī)指標(biāo)97項(xiàng)?！掇r(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(第三次征求意見(jiàn)稿)在《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618-1995)基礎(chǔ)上新增總錳、總鈷、總硒、總釩、總銻、總鉈、總鉬、氟化物(水溶性氟)、苯并[a]芘、石油烴類(lèi)總量、鄰苯二甲酸酯類(lèi)總量等11種污染物含量限值,土地利用類(lèi)型包括耕地、園地、草地和林地[16]?！督ㄔO(shè)用地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(第三次征求意見(jiàn)稿)規(guī)定了103項(xiàng)土壤污染物的最高允許濃度限值,包括金屬與無(wú)機(jī)物共15項(xiàng)、脂肪烴及其衍生物共24項(xiàng)、單環(huán)芳烴及其衍生物共19項(xiàng)、多環(huán)芳烴類(lèi)污染物共8項(xiàng)、多氯聯(lián)苯等污染物共15項(xiàng)、有機(jī)氯農(nóng)藥類(lèi)污染物共19項(xiàng)、石油烴類(lèi)污染物共5項(xiàng)、其他類(lèi)污染物2項(xiàng)。其中建設(shè)用地土壤環(huán)境功能分為兩類(lèi)：一類(lèi)以住宅用地為代表,包括居住用地、文化設(shè)施用地、中小學(xué)用地、社會(huì)福利設(shè)施用地等；二類(lèi)以工業(yè)用地為代表,包括工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、公用設(shè)施用地等。

2.2.2 針對(duì)規(guī)劃用途的土地分級(jí)方法

目前關(guān)于土地利用類(lèi)型的分類(lèi)主要為《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》和《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137-2011)[17],土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃更為關(guān)注的是土地質(zhì)量最好的地方在哪里，以便規(guī)劃對(duì)自然環(huán)境要求最高的生態(tài)用地,土地質(zhì)量最差的地方在哪里，以便綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃用途,以及農(nóng)用地和建設(shè)用地的空間優(yōu)化布局。因此從更直觀方便對(duì)接的角度,土地質(zhì)量分級(jí)可劃分為六個(gè)等級(jí)(見(jiàn)表2)。農(nóng)用地當(dāng)中的生態(tài)用地,主要可用來(lái)規(guī)劃為自然保護(hù)區(qū)用地、基本農(nóng)田用地、水源地保護(hù)區(qū)用地等,土壤環(huán)境質(zhì)量基本處于自然背景狀態(tài)下,質(zhì)量等級(jí)要求為特級(jí)。農(nóng)用地當(dāng)中的耕地、園地、草地,土壤環(huán)境質(zhì)量應(yīng)為良好,質(zhì)量等級(jí)要求為一級(jí)。農(nóng)用地當(dāng)中的林地,土壤環(huán)境質(zhì)量應(yīng)為不適合種植可食農(nóng)產(chǎn)品的土地,質(zhì)量等級(jí)要求為二級(jí)。建設(shè)用地當(dāng)中的敏感用地,主要可用來(lái)規(guī)劃為居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、公園綠地等,土壤環(huán)境質(zhì)量不會(huì)對(duì)居住的敏感人群造成危害,質(zhì)量等級(jí)要求為三級(jí)。建設(shè)用地當(dāng)中的非敏感用地,主要可用來(lái)規(guī)劃為工業(yè)用地、道路與交通設(shè)施用地、公共設(shè)施用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地等,土壤環(huán)境質(zhì)量要求較低，但不適合作為居住用地開(kāi)發(fā)等,土地質(zhì)量等級(jí)要求為四級(jí)。其它用地為亟待修復(fù)的用地,表示土壤污染十分嚴(yán)重,若不修復(fù)不適合任何規(guī)劃用途，而且需要進(jìn)行生態(tài)防護(hù),土地質(zhì)量等級(jí)要求為五級(jí)。土地質(zhì)量等級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)一直是學(xué)術(shù)研究的技術(shù)難題之一,鑒于國(guó)家和地方近幾年已經(jīng)陸續(xù)頒布了許多標(biāo)準(zhǔn),為便于全國(guó)統(tǒng)一和對(duì)比,因此建議直接引用已有的標(biāo)準(zhǔn)為主,個(gè)別分級(jí)限值可以根據(jù)地方實(shí)際來(lái)調(diào)整。另外控制性詳細(xì)規(guī)劃編制土地用途為建設(shè)用地,主要參考三級(jí)、四級(jí)、五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)即可,也可在三級(jí)前再運(yùn)用農(nóng)用地的某個(gè)等級(jí)劃分出一個(gè)等級(jí)出來(lái),主要目的是識(shí)別出規(guī)劃單元內(nèi)土地質(zhì)量最好的地塊,比如可優(yōu)先規(guī)劃為教育用地等。

表2 城市規(guī)劃用地類(lèi)型劃分及土地質(zhì)量等級(jí)要求Table 2 The land use classification of urban planning and the grade of land quality

2.2.3 土壤評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇

目前已有的國(guó)家和地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)眾多,必測(cè)指標(biāo)主要為《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618-1995)所列指標(biāo),選測(cè)指標(biāo)主要為在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展的無(wú)機(jī)和有機(jī)污染物指標(biāo)。城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃雖然在功能、內(nèi)容和規(guī)劃區(qū)域上均有較大差別,但控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的承接,城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中基本指標(biāo)應(yīng)保持一致,控制性詳細(xì)規(guī)劃可在基本指標(biāo)基礎(chǔ)上根據(jù)規(guī)劃區(qū)的原有產(chǎn)業(yè),增補(bǔ)其可能的特征污染物指標(biāo)作為擴(kuò)充指標(biāo)。因此在土壤評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇方面,建議可從《農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(第三次征求意見(jiàn)稿)、《建設(shè)用地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(第三次征求意見(jiàn)稿)、《上海市場(chǎng)地土壤環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估篩選值(試行)》等標(biāo)準(zhǔn)中篩選,同時(shí)指標(biāo)選擇上應(yīng)覆蓋區(qū)域原有的主要特征污染物和新增的有害污染物,對(duì)于區(qū)域背景值整體偏低或整體超標(biāo)的指標(biāo)可以不用選定,比如鉈元素或鈷元素在某些地區(qū)由于地質(zhì)背景的原因整體超標(biāo)等。

3 方法技術(shù)應(yīng)用實(shí)例

3.1 上海地區(qū)不同層級(jí)城市規(guī)劃與土地質(zhì)量調(diào)查工作精度對(duì)接及應(yīng)用情況

自2002年以來(lái)上海市陸續(xù)開(kāi)展過(guò)上海市多目標(biāo)區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查、上海市土地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測(cè)等1∶250 000精度項(xiàng)目,在金山區(qū)開(kāi)展過(guò)1∶50 000精度的土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)估項(xiàng)目,在金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)等地方開(kāi)展過(guò)1∶10 000精度的土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)估項(xiàng)目。上述地區(qū)獲得的土地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)成果在這些地區(qū)的城市總體規(guī)劃、土地規(guī)劃編制中得到了應(yīng)用。在上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)編制過(guò)程中,全市的土地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)成果作為規(guī)劃編制底板要素?cái)?shù)據(jù)之一。

在土地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查與評(píng)價(jià)工作應(yīng)用于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方面,上海市進(jìn)行過(guò)較多的探索與嘗試。為更好地服務(wù)上海世博會(huì)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)與管理工作,2004年啟動(dòng)的《上海市三維城市地質(zhì)調(diào)查》項(xiàng)目中設(shè)置了《中國(guó)2010年上海世博會(huì)會(huì)址區(qū)地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與安全性評(píng)價(jià)》子課題,其中針對(duì)世博會(huì)會(huì)址區(qū)地球化學(xué)調(diào)查采樣網(wǎng)格為200 m×200 m,野外調(diào)查和采樣工作于2005年6月開(kāi)展,通過(guò)該方法較好地揭示了會(huì)址區(qū)地球化學(xué)元素分布特征,圈定了幾個(gè)大型老工業(yè)基地的地球化學(xué)異常,并對(duì)異常區(qū)按照50 m×50 m網(wǎng)格開(kāi)展了地球化學(xué)異常評(píng)價(jià)工作,獲得的成果為世博會(huì)園區(qū)的規(guī)劃提供了決策支撐。2009-2012年上海虹橋商務(wù)區(qū)、上海國(guó)際旅游度假區(qū)在城市規(guī)劃編制與實(shí)施階段開(kāi)展的相應(yīng)地區(qū)地質(zhì)環(huán)境調(diào)查項(xiàng)目中,其關(guān)于土地質(zhì)量調(diào)查工作精度為1∶5 000,地球化學(xué)調(diào)查采樣網(wǎng)格為200 m×200 m,所獲得的規(guī)劃區(qū)土地質(zhì)量調(diào)查成果為規(guī)劃用地的空間布局提供了一定參考。

3.2 應(yīng)用案例

華東某大型工業(yè)區(qū)擬轉(zhuǎn)型并進(jìn)行城市更新工作,2016年在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制前開(kāi)展了1∶5 000精度的土地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查工作,按照文中推薦的方法思路,選定參與評(píng)價(jià)指標(biāo)為14項(xiàng)無(wú)機(jī)指標(biāo)(As、Zn、Pb、Cu、Cd、Cr、Ni、Hg、Se、Mo、Sb、Co、Be、氟化物)和26項(xiàng)有機(jī)指標(biāo)(揮發(fā)性有機(jī)物11項(xiàng)、半揮發(fā)性有機(jī)物13項(xiàng)、有機(jī)氯農(nóng)藥類(lèi)1項(xiàng)、總石油烴類(lèi)1項(xiàng)),通過(guò)該方法較好地識(shí)別出規(guī)劃區(qū)土地質(zhì)量最好地塊與最差地塊的空間位置,哪些地塊更適合布局住宅、學(xué)校、商業(yè)等敏感地塊,哪些地塊適合布局工業(yè)、物流倉(cāng)儲(chǔ)等非敏感地塊。評(píng)價(jià)結(jié)果與城市規(guī)劃用地分類(lèi)較好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)接,為成果的更好服務(wù)應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。

4 結(jié)論與建議

新形勢(shì)下城市規(guī)劃編制要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、改善城市生態(tài)環(huán)境,土地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)可為城市規(guī)劃編制的科學(xué)性提供更好的支撐。全國(guó)多目標(biāo)區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查、土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)估等工作的開(kāi)展,已經(jīng)積累了大量的1∶250 000、1∶50 000、1∶10 000精度的成果數(shù)據(jù),而全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查工作的開(kāi)展將會(huì)獲取更多的成果,因此土地質(zhì)量調(diào)查與評(píng)價(jià)方法技術(shù)如何實(shí)現(xiàn)與不同層級(jí)城市規(guī)劃編制工作的銜接，不論對(duì)于國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)管理工作，還是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(1) 省級(jí)總體規(guī)劃對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量調(diào)查工作精度可為1∶250 000,采樣點(diǎn)數(shù)為1～2點(diǎn)/km2。市縣級(jí)規(guī)劃對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量調(diào)查工作精度為1∶50 000,采樣點(diǎn)數(shù)可控制在4～16點(diǎn)/km2。鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量調(diào)查工作精度為1∶10 000,采樣點(diǎn)數(shù)可控制在16～20點(diǎn)/km2。

(2) 控制性詳細(xì)規(guī)劃土地質(zhì)量調(diào)查的精度控制在1∶5 000,調(diào)查網(wǎng)格一般為200 m×250 m、200 m×200 m,采樣點(diǎn)數(shù)可控制在20～25點(diǎn)/km2。

(3) 為更方便地實(shí)現(xiàn)土地質(zhì)量調(diào)查與城市規(guī)劃工作對(duì)接,在成果表達(dá)方面可將城市規(guī)劃用地分為生態(tài)用地,耕地、園地、草地,林地,敏感用地,非敏感用地,亟待修復(fù)用地等6個(gè)類(lèi)別,每個(gè)類(lèi)別土地質(zhì)量要求分別對(duì)應(yīng)為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)、五級(jí),不同等級(jí)對(duì)應(yīng)不同土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

(4) 在土壤評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇方面,可從《農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(第三次征求意見(jiàn)稿)、《建設(shè)用地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(第三次征求意見(jiàn)稿)、《上海市場(chǎng)地土壤環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估篩選值(試行)》等標(biāo)準(zhǔn)中篩選,同時(shí)指標(biāo)選擇上應(yīng)覆蓋區(qū)域原有的主要特征污染物和新增的有害污染物。

土地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)成果在城市規(guī)劃編制環(huán)節(jié)應(yīng)用,主要目的是為城市規(guī)劃編制提供直觀的方便對(duì)接的圖件成果,以便規(guī)劃用地布局更具科學(xué)性。鑒于不同地方土地質(zhì)量的差異性、土壤評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)區(qū)間選擇的多元性,本文只是從理論方法技術(shù)層面進(jìn)行了初步探討,后續(xù)還需要從更多案例應(yīng)用研究方面進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)工作。

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[16] 環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于征求《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(三次征求意見(jiàn)稿)》等三項(xiàng)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)的函[Z/OL].(2016-03-10).http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201603/t20160315_332881.htm.

[17] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn):GB 50137-2011[S].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2011.