周 樂

(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100037)

愈發(fā)嚴重的交通擁堵已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化進程中最為突出的城市病之一。在諸多造成擁堵的因素中，城市規(guī)劃布局不合理成為大眾普遍認可的原因之一，具體的不合理之處主要體現(xiàn)在職住不平衡的問題上，即城市內(nèi)就業(yè)崗位和居住地點的空間分離。職住平衡的田園城市成為舊城改造和新城建設(shè)的目標和方向，飽受早晚高峰長途奔襲之苦的城市居民對離家近的工作崗位更是向往已久?？陀^認識城市發(fā)展中職住日益分離的現(xiàn)象，把握現(xiàn)象背后的發(fā)展規(guī)律，對城市規(guī)劃、交通規(guī)劃以及城市更新具有重要的現(xiàn)實意義。

1 職住平衡理論及其局限性

職住平衡理論是指在某一給定的地域范圍內(nèi)，居民中的勞動者數(shù)量和就業(yè)崗位數(shù)量大致相等，大部分居民可以就近工作。因此居民減少長距離的通勤交通，且更加傾向于使用步行和自行車等綠色交通方式，從而減少整個城市的交通擁堵和空氣污染。理論上職住平衡的觀點得到普遍接受，但是在實際的規(guī)劃方案評價和城市管理中值得進一步討論和商榷，主要集中在以下三個方面：

1）研究空間范圍標準模糊。職住平衡的地域范圍沒有統(tǒng)一標準。研究的范圍越大，平衡度越高，當(dāng)范圍變小，就地平衡的比例自然降低。那么應(yīng)當(dāng)在多大的范圍內(nèi)評價職住平衡度呢？中國城市在人口規(guī)模、城市形態(tài)、開發(fā)密度等各種關(guān)鍵指標上差異極大，很難規(guī)定一個統(tǒng)一的研究尺度。如果以絕大多數(shù)縣級和以上城市作為研究對象，大多能在整個轄區(qū)范圍內(nèi)達到平衡，但是這種平衡并沒有實際意義。

2）通勤交通比例逐步降低。職住平衡旨在縮短通勤距離。通勤交通作為剛性需求在中國大多數(shù)城市中仍占有較高比例，但隨著社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展，休閑娛樂、購物、訪友等彈性出行會逐步增加，通勤交通比例將呈現(xiàn)下降趨勢。在發(fā)達國家，如美國，來往于居住地和就業(yè)崗位的出行占出行總量比例不足20%(見表1)，且仍在逐步降低，絕大多數(shù)都是彈性出行。職住平衡理論試圖以通勤交通為切入點緩解交通擁堵，其實際收效還有待考察。

3）效率提高并不是唯一的決定因素。從理論上講，按照職住平衡理論開發(fā)建設(shè)的片區(qū)，居民可以采用最為高效的方式完成通勤交通，但是在實際生活中，高效并不是決定就業(yè)崗位和居住地的決定性因素。其他影響因素還包括購房(租房)成本、周邊環(huán)境、交通和生活的便利性、教育資源、治安水平，甚至距離親友距離等。從國內(nèi)外城市的實踐效果來看，即便在特定區(qū)域按照職住平衡的理念進行建設(shè)，仍然不能保證職住在本地平衡。2010年蘇州工業(yè)園區(qū)一期通勤交通的調(diào)查研究表明，雖然該區(qū)域按照職住平衡理念進行規(guī)劃建設(shè)，但區(qū)域內(nèi)實際的職住分離現(xiàn)象卻十分明顯。2010年區(qū)內(nèi)有居住人口19.8萬人，就業(yè)崗位11萬個，按照帶眷系數(shù)1.4計算，就業(yè)人口與就業(yè)崗位基本平衡，但實際上區(qū)內(nèi)居民出行中跨區(qū)出行占主導(dǎo)地位，達到出行總量的60%，其中區(qū)外工作出行的比例高達80%，接近50%的出行采用私人小汽車，區(qū)外就學(xué)比例達30%[2]。

2 城市通勤交通特征分析

城市通勤交通的特征(包括出行距離、出行時耗及其與城市規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關(guān)系)是直接反映城市職住平衡度的指標。通過對國內(nèi)外城市通勤交通的主要特征進行比較，梳理兩條主要趨勢，并從定性的角度分析造成這些趨勢的特征。

2.1 就業(yè)崗位與居住地之間的距離隨城市和經(jīng)濟發(fā)展水平提高而增長

2.1.1 特征描述

中國正處在高速城鎮(zhèn)化的進程中，城市人口不斷增加，在住房市場化和土地增值的推動下，城市規(guī)模不斷擴大，加上城市交通機動化的推力，城市內(nèi)職住空間不斷分離的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，出行距離隨之提高。百度公司推出“我的2014年上班路”互動活動，對中國50個城市的通勤情況進行調(diào)查統(tǒng)計，北京以平均通勤距離19.2 km高居榜首，上海以18.82 km緊隨其后[3]。平均單程上班距離超過10 km的城市有37個，占比74%。盡管該調(diào)查公布的具體數(shù)據(jù)并不一定準確，但是隨著城市規(guī)模和城市經(jīng)濟增長而職住分離的總體趨勢卻得到了充分印證。

這種職住分離的總體趨勢不僅在發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化進程中表現(xiàn)明顯，同樣也適用于那些城鎮(zhèn)化和機動化已經(jīng)進入平穩(wěn)階段的發(fā)達國家城市。通過分析1977—2009年美國居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)(見圖1)可以發(fā)現(xiàn)，平均通勤距離增加了約30%[1]?？v觀整個現(xiàn)代城市發(fā)展歷史，可以說就是一部居民職住空間逐步分離的歷史。

此外，就單個給定的城市樣本而言，收入水平也和通勤距離有著明顯的相關(guān)性：收入水平越高，通勤距離越長。根據(jù)2013年美國通勤交通的調(diào)查數(shù)據(jù)，家庭收入越高，其通勤時間(距離)越長[4]。從圖2明顯看出，出行時耗在20 min以內(nèi)的短距離通勤比例隨著收入水平的提高而減少，同時60 min以上的長時間通勤比例隨收入提高而增加。

表1 1977—2009年美國通勤交通出行比例變化Tab.1 Changes of commute trips in the U.S.from 1977 to 2009%

圖1 1977—2009年美國居民平均通勤距離和時間變化Fig.1 Changes of average commuting distance and time in the U.S.from 1977 to 2

2.1.2 原因剖析

當(dāng)斯定律(Downs'Law)揭示了城市交通擁堵的普遍規(guī)律，即在一個車流量相對飽和的交通網(wǎng)絡(luò)里，在不采取相應(yīng)管控的情況下，新建道路設(shè)施會引發(fā)新的機動車交通需求，因此并不能緩解交通擁堵。對于城市道路這種稀缺資源而言，占用大量資源的私人小汽車出行引起的交通擁堵、空氣污染等外部成本，并不是由受益人(小汽車出行者)承擔(dān)，而是由整個社會分擔(dān)，從而造成公地悲?、?。

當(dāng)斯將誘發(fā)的新需求歸結(jié)為來自空間轉(zhuǎn)換(吸引以前不途經(jīng)此地的車輛使用該道路)、時間轉(zhuǎn)換(吸引以前不在擁堵時段出行的車輛在高峰時段出行)和模式轉(zhuǎn)換(更多的人選擇私人小汽車出行)三個方面[5]。實際上，只要個人支付的成本相對于其收益而言足夠小，當(dāng)斯定律的情況就會出現(xiàn)。對于人滿為患的大城市，當(dāng)斯定律甚至也適用于公共交通服務(wù)，假設(shè)在一條已經(jīng)擁堵的交通走廊上開行新的公共交通線路，同樣也會引起出行時間、空間和模式的變化。

從職住平衡的角度出發(fā)，本文重點考察當(dāng)斯定律引起的空間方面的收益。設(shè)想通過道路交通或者公共交通的改善，一個人可以在保證通勤時間不變的情況下，在距離工作地點更遠的地方購買(租賃)更加便宜或者環(huán)境更加宜人的住房，這顯然會推動居住和就業(yè)地點之間的空間分離，而這種分離帶來新的出行需求、引發(fā)新的交通擁堵等問題。需要指出的是，這種擁堵—設(shè)施改善—誘增需求—再擁堵的往復(fù)過程并非毫無意義的惡性循環(huán)，在每一次的改善過程中，盡管交通擁堵的情況并沒有顯著改善，但是城市交通系統(tǒng)的整體容量得到提升，城市活力和競爭力得到進一步增強。特別是，采用公共交通方式作為設(shè)施改善的具體手段較小汽車方式而言更加集約高效。

圖2 不同收入群體不同出行時耗通勤交通比例Fig.2 Percentage of commuting trips by different travel time and income groups

圖3 美國49個最大的都市區(qū)就業(yè)人口與通勤時間關(guān)系Fig.3 Relationship between employments and commuting time in top 49 largestAmerican MSAs

2.2 通勤時耗相對穩(wěn)定，隨城市規(guī)模拓展緩慢增加

2.2.1 特征描述

通勤時耗相對通勤距離的增加并不顯著，處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。文獻[6]通過分析中國部分城市居民的日均出行時耗及與國外相關(guān)調(diào)查進行對比，發(fā)現(xiàn)相對于不斷增長的出行速度和出行距離而言，居民出行時耗在集計水平上相對穩(wěn)定。

另一方面，通勤距離(職住分離的情況)和城市規(guī)模正相關(guān)。文獻[7]通過對美國多個城市的出行特征進行分析，發(fā)現(xiàn)通勤時耗隨城市規(guī)模的增加緩慢增加，通過統(tǒng)計結(jié)果驗證：城市規(guī)模(城市人口)每增加一倍，出行時耗約增加10%(見圖3)。

2.2.2 成因分析

文獻[6]通過對國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)觀點進行梳理，進而對于形成出行時耗基本穩(wěn)定的機理提出了三種解釋，分別為先驗論(避免過多暴露在外界環(huán)境中，因此出行時間控制在一定時間內(nèi))、使用時間習(xí)慣論(在完成其他日?；顒又?，留給出行的時間基本固定)，以及效用理論(人們會根據(jù)效益、成本等因素，自行做出效益最大化的出行選擇)。這些理論從不同角度解釋了出行時耗基本恒定的成因，但是并沒有將城市規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)等因素放在一起進行考量，即城市規(guī)模拓展和出行時耗相對穩(wěn)定之間的內(nèi)在關(guān)系。

顯而易見，在通勤距離不斷增加的情況下，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施、交通工具的改善及更新?lián)Q代，從而使出行者獲得更高的旅行速度，是解釋通勤時耗基本穩(wěn)定的直接原因。但是僅僅這一個原因無法解釋兩個規(guī)模體量相差一倍的城市之間，通勤時耗僅僅相差10%這一現(xiàn)象。文獻[7]試圖從城市就業(yè)中心空間布局的角度給出解釋：城市在不斷發(fā)展壯大過程中，為了適應(yīng)交通擁堵，自然選擇并演化出了多中心的城市空間結(jié)構(gòu)。

城市發(fā)展往往從單中心的形態(tài)開始，對于只有一個就業(yè)中心的單中心城市而言，連接該中心的道路資源有限。因此隨著人口的增加，道路擁堵加劇，相同通勤距離所需要的出行時耗增加，就業(yè)者必須將居住地向中心進一步遷移以減少通勤距離和擁堵時耗。圍繞核心地區(qū)的人口密度和開發(fā)強度進一步增加，帶動土地價格上漲并導(dǎo)致人力成本提升，整個經(jīng)濟活動的成本整體增加，城市逐步喪失活力和競爭力。相對于僅僅依靠地面道路私人機動化交通模式而言，采用放射狀的公共交通系統(tǒng)對核心進行服務(wù)，可以大大緩解這一進程，但是這種單中心積聚的總體趨勢并未改變。

現(xiàn)實情況是，當(dāng)企業(yè)的效益無法支撐過高的地價和人力成本的時候，部分就業(yè)崗位率先由原有的中心遷出至城市的外圍地區(qū)，并在交通便利地區(qū)逐步聚集，形成新的就業(yè)中心，同時吸引就業(yè)人口的居住地也進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)移，整個城市隨著發(fā)展逐步形成多中心的空間結(jié)構(gòu)。以北京市為例，除了原有的以二環(huán)快速路為邊界的核心區(qū)之外，已經(jīng)在多個方位逐步發(fā)展出新的就業(yè)崗位集聚中心，包括東部CBD、東南部亦莊、東北部望京、西北部西二旗和中關(guān)村、西南部總部基地等(見圖4a)，與之相對應(yīng)的是，在管莊、通州、大興、房山、門頭溝、回龍觀和天通苑等地區(qū)形成了明顯的外圍居住集中區(qū)(見圖4b)。在以“攤大餅”為籠統(tǒng)的概念描述北京市的城市空間拓展模式的同時，也應(yīng)該注意到各個組團在空間上并不是平均分布的，多中心的結(jié)構(gòu)逐步形成。

3 規(guī)劃應(yīng)對

通過分析城市通勤交通的特征可以發(fā)現(xiàn)，居住與就業(yè)崗位的空間分離是伴隨城市發(fā)展而與生俱來的內(nèi)在趨勢，會引起城市交通擁堵等一系列問題。而城市的用地結(jié)構(gòu)和功能布局會為了應(yīng)對城市交通擁堵而進行演化和調(diào)整，形成多中心的空間結(jié)構(gòu)。城市規(guī)劃和交通規(guī)劃應(yīng)該充分預(yù)見這一過程，并在規(guī)劃中提早準備、積極引導(dǎo)、順勢而為。

3.1 加強交通規(guī)劃與城市規(guī)劃的結(jié)合

中國大部分城市中的城市交通規(guī)劃仍然作為專項規(guī)劃，在城市規(guī)劃體系中屬于從屬地位，在強化交通與土地利用的反饋協(xié)調(diào)關(guān)系、強化交通對土地利用空間布局的指向與引導(dǎo)作用方面，仍然有很大的提升空間。城市骨干交通網(wǎng)絡(luò)的布局和功能組織，是整個城市規(guī)劃體系中最為重要的內(nèi)容之一。在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，政府通過行政手段、市場干預(yù)等方式將越來越少地對城市發(fā)展進行管控。一方面，交通擁堵已經(jīng)成為諸多制約城市健康發(fā)展的城市病中最為突出的一個，且是空氣污染的重要貢獻者之一；另一方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施供給作為少數(shù)政府能夠切實掌控的公共資源，其合理規(guī)劃方案的實施推進和有效管控，是推動城市向規(guī)劃預(yù)期方向發(fā)展、防止規(guī)劃失效的有力抓手。因此，需要進一步加強交通基礎(chǔ)設(shè)施在城市規(guī)劃體系中的地位和作用。

圖4 北京市就業(yè)中心及居住集中地分布Fig.4 Spatial distribution of job and housing areas in Beijing

3.2 保持用地多樣性，推動沿公共交通走廊平衡

組團式職住平衡是一種理想的概念，多年的實踐結(jié)果也表明組團內(nèi)部的完全自我平衡很難實現(xiàn)。首先應(yīng)在規(guī)劃層面堅持組團范圍內(nèi)的用地多樣性和完整性，提倡布局緊湊、高混合性的土地開發(fā)模式。就業(yè)崗位和居住容量應(yīng)基本匹配，對于不同功能的城市分區(qū)設(shè)定不同的比例，引入職住混合度及相關(guān)均衡度作為硬性指標進行控制，為就地職住平衡提供前提條件和可能性，但是并不能把所有希望寄托在單一組團的有限空間范圍之內(nèi)。從國際先進城市的成功案例來看，利用大容量、快捷的公共交通連接各個組團形成交通走廊，在走廊沿線實現(xiàn)職住平衡，更具有現(xiàn)實意義和可操作性。如果一個城市早晚高峰時段主要公共交通走廊上雙向均有飽滿的旅客，而不是明顯的潮汐客流，則說明城市交通組織更加有效。

以瑞典斯德哥爾摩為例，與許多歐洲城市一樣，該市從20世紀50年代就開始探索新城建設(shè)的模式[9]。早期的規(guī)劃重點放在新城內(nèi)部的獨立性上(就地職住平衡)，隨著實踐的檢驗和時間的推移，規(guī)劃和建設(shè)的重點逐步轉(zhuǎn)移到利用軌道交通整合各個新城的功能。如今，斯德哥爾摩超過一半新城居民和就業(yè)者都乘坐公共交通方式通勤，并在重要的交通廊道上產(chǎn)生高效、雙向平衡的交通流，實現(xiàn)了沿公共交通走廊的平衡，成為城市和交通規(guī)劃界津津樂道的典范。

3.3 強化交通需求引導(dǎo)

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年末中國市轄區(qū)戶籍人口超過100萬的城市有147個，城鎮(zhèn)常住人口比例達57.35%。大多數(shù)城市的空間形態(tài)和道路網(wǎng)絡(luò)骨架已經(jīng)基本成型，城市交通系統(tǒng)由以追隨需求的建設(shè)為主導(dǎo)，逐步轉(zhuǎn)向建設(shè)和管控相結(jié)合的階段，應(yīng)該實施引入交通需求引導(dǎo)的策略。部分城市采取限購限行的“兩限”措施，對交通擁堵起到了一定的遏制作用。但是，從長遠來看，單一通過行政手段進行控制無法和城市復(fù)雜多樣化的出行需求相匹配，道路交通的稀缺資源無法得到最優(yōu)化配置。交通運輸部有關(guān)文件明確提出，“謹慎采取機動車兩限措施，避免其常態(tài)化，已經(jīng)實行的城市，實施研究建立必要的配套政策或者替代措施”[10]。為了抵消當(dāng)斯定律引起的出行需求不合理增長和職住空間過度分離，以提高小汽車在城市內(nèi)使用成本為核心策略的交通需求引導(dǎo)措施，已經(jīng)在國內(nèi)外多個國家實踐并取得良好收效，主要集中在停車收費、擁堵收費等方面。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化支付等技術(shù)的成熟，應(yīng)引入更加靈活、完善的機制，鼓勵和引導(dǎo)人們在合理的時間、空間以更加集約的方式出行。

3.4 對稀缺公共資源主動調(diào)配，引導(dǎo)多中心健康發(fā)展

提高政府再分配優(yōu)質(zhì)資源和公共產(chǎn)品的能力，有效降低居民的出行距離，也是緩解職住分離的有效方案之一。中國多數(shù)大、中型城市在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的投入嚴重向城市中心區(qū)域傾斜。以北京市為例，僅占全市總面積8%的城六區(qū)擁有70%的三甲醫(yī)院和高等院校[11]。2016年春季被媒體披露的北京天價學(xué)區(qū)房系列事件中，大量在城市外圍居住的家庭，為了子女能夠在老城較好的學(xué)校就學(xué)，購置學(xué)校周邊并不具備家庭居住條件的住房，人為新增大量的接送交通并增加了通勤距離。

在職住均衡關(guān)系中，加強基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系和生活服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展教育、文化、體育、醫(yī)療等社會公共事業(yè)，建設(shè)功能完備、環(huán)境優(yōu)美、交通便捷的生活居住工作區(qū)，既是實現(xiàn)職住均衡的微觀影響因素，也是減少居民生活出行總量、縮短生活出行距離的實現(xiàn)途徑。應(yīng)改變其過度集中于城市中心的現(xiàn)狀，使其與產(chǎn)業(yè)和居住的多中心化相協(xié)調(diào)，從而有利于居民更好地權(quán)衡就業(yè)崗位可達性和住房成本，同時兼顧集聚經(jīng)濟效益和降低職住分離程度。

4 結(jié)語

當(dāng)斯曾經(jīng)指出，交通擁堵與其說是一個問題，不如說是城市自身解決交通需求與資源供給不平衡的被動方法[5]。盡管擁堵一定程度上遏制了就業(yè)崗位與居住地在空間分離的態(tài)勢，但是這個方法效率不高，社會成本大，不是解決供需不平衡問題的最佳途徑。職住平衡理論上可以減少交通需求，提高城市運行效率，是城市規(guī)劃的美好愿景和努力方向。

注釋：

Notes:

① 在經(jīng)濟學(xué)中，收益是自己的，而成本由別人或者整體來承擔(dān)的情形即為公地悲劇。

:

[1]The Federal HighwayAdministration.Summary of Travel Trends:2009 National Household Travel Survey[R/OL].2011[2018-02-25].http://nhts.ornl.gov/2009/pub/stt.pdf.

[2]王樹盛.職住平衡：理想還是現(xiàn)實[J].江蘇城市規(guī)劃，2011(9)：46-47.

[3]中國新聞網(wǎng)新媒體事業(yè)部.上下班你需要走多遠？[EB/OL].2015[2018-02-25].http://www.chinanews.com/tp/hd2011/chart/2015/01-26/31.shtml.

[4]The America Association of State Highway and Transportation Officials.Commuting in America 2013:The National Report on Commuting Patterns and Trends[R].2013[2018-02-25].http://www.trb.org/main/blurbs/172032.aspx.

[5]The Brookings Institution.Policy Brief#128[EB/OL].2004[2018-02-25].https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/pb128.pdf.

[6]吳子嘯，宋維嘉，池利兵，等.出行時耗的規(guī)律及啟示[J].城市交通，2007，5(1)：20-24.Wu Zixiao,Song Weijia,Chi Libing,et al.Patterns and Their Implications of Travel Time[J].Urban Transport of China,2007,5(1):20-24.

[7]Alex Anas.Why Are Urban Travel Times So Stable?[J].Journal of Regional Science,2015,55(2):230-261.

[8]復(fù)旦大學(xué)，滴滴出行.滴滴出行大數(shù)據(jù)可視化，揭秘北京兩千萬人是這么上下班的！[EB/OL].2018[2018-02-25].http://www.sohu.com/a/216119610_650579.

[9]羅伯特·瑟夫洛.公交都市[M].宇恒可持續(xù)交通研究中心，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007.Robert Cervero.The Transit Metropolis[M].China Sustainable Transportation Center,translated.Beijing:ChinaArchitecture &Building Press,2007.

[10]交通運輸部.城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要[EB/OL].2016[2018-02-25].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201607/P020160725481582482800.pdf.

[11]網(wǎng)易房產(chǎn).職住平衡在北京有多難？[EB/OL].2018[2018-02-25].http://bj.house.163.com/special/news_zhizhupingheng/.