侯西勇,張 華,*,李 東,侯 婉,3,宋 洋,3

1 中國科學院煙臺海岸帶研究所,煙臺 264003 2 中國科學院海岸帶環(huán)境過程與生態(tài)修復重點實驗室，煙臺 264003 3 中國科學院大學，北京 100049

環(huán)渤海是我國經(jīng)濟社會發(fā)展最迅速的區(qū)域之一,已形成遼東半島、京津唐和山東半島三大城市群,而且,遼寧沿海經(jīng)濟帶、天津濱海新區(qū)、河北沿海地區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)均已上升為國家戰(zhàn)略。持續(xù)幾十年的經(jīng)濟快速增長驅(qū)動了渤海大規(guī)模的圍填海,造成岸線人工化和潮灘面積大幅減少,例如：國務院2008年批準的《曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》規(guī)劃面積1943km2,陸域海岸線約80km,計劃在2020年前填海造陸310km2,建立以大港口、大鋼鐵、大化工、大電能為核心的工業(yè)區(qū);山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)確定了“九大十小”集中集約用海區(qū),計劃到2020年集中集約用海區(qū)海陸總面積約1500km2,其中,龍口人工島群工程批準用海44.29km2、填海35.23km2,規(guī)劃總投資超過100億元,是我國批準建設的最大海上人工島群;環(huán)渤海三省一市獲國務院批復的2011—2020年建設用圍填海指標合計高達839.5km2。愈演愈烈的圍填海開發(fā)使得渤海早已不堪負重的環(huán)境和生態(tài)進一步朝著退化的方向發(fā)展,在這種背景下,分析渤海圍填海的過程特征與發(fā)展趨勢,總結(jié)國內(nèi)外以圍填海為主所導致的環(huán)境與生態(tài)問題,分析我國海岸帶和海洋管理的現(xiàn)狀、問題和癥結(jié)所在,提出切實可行的政策建議,這是非常重要和迫切的工作。

1 渤海圍填海的特征

基于地形圖、衛(wèi)星影像以及大量的野外考察,采用平均高潮線的岸線定義,建立渤海20世紀40年代初以來多時相的大陸岸線數(shù)據(jù)[1- 3],在此基礎上,分析渤海圍填海的特征。

1.1 渤海面積變化

統(tǒng)計渤海的面積變化特征,如表1所示。自20世紀40年代初以來至2014年,渤?？偯娣e持續(xù)減少,近70年來萎縮了0.57×104km2,萎縮率達7.06%,萎縮速率達82.06km2/a,而2000年以來的萎縮速率更高達141km2/a;河口三角洲發(fā)育和人類的圍填海是渤海面積減少的主要原因。渤海中的島嶼也發(fā)生了明顯的變化,以1990年為轉(zhuǎn)折,島嶼面積變化分為2個階段：第一階段島嶼面積急劇減少,由1940s初期的461.10km2減少為1990年的93.84km2,主要原因是圍填海過程使得陸地面積增長而將某些近岸島嶼吞并;1990年之后為第二階段,特征是島嶼區(qū)域圍填海以及人工島建設等,島嶼面積開始增長,2014年島嶼面積已達到153.04km2。渤海海域面積(總面積扣除島嶼面積)持續(xù)減少,近70年共減少0.54×104km2,減少比例達6.72%,平均的減少速率達77.66km2/a。

表1 20世紀40年代以來渤海面積變化特征/km2

渤海海岸帶變化的熱點區(qū)域主要有：遼東半島,主要是大連市轄區(qū)與瓦房店市的岸段,包括金州灣、普蘭店灣、葫蘆山灣、復州灣等區(qū)域的圍填海過程以及近岸島嶼的陸連過程;遼河口—雙臺子河口—大凌河口岸段,主要有河口三角洲沖淤變化、圍填海等過程與特征;唐山市岸段,以灘涂開發(fā)和圍填海發(fā)展港口和臨港產(chǎn)業(yè)等為主要特征;天津市岸段,以河口改造、灘涂開發(fā)和圍填海發(fā)展港口和臨港產(chǎn)業(yè)以及為城市發(fā)展提供空間等為主要特征;黃河三角洲,是河口三角洲發(fā)育、圍填海、海岸侵蝕等共同作用的結(jié)果,呈現(xiàn)出較復雜的格局—過程特征;萊州灣南岸,主要以圍填海發(fā)展鹽業(yè)、養(yǎng)殖為主要特征,局部區(qū)域存在嚴重的海岸侵蝕問題。在6個變化熱點區(qū)域中,黃河三角洲和遼河口區(qū)域早期是以河口水文等自然過程為主導,但人類活動因素的影響逐漸增強并已上升為主導因素,另4個熱點區(qū)域則一直主要是受人類活動的影響和驅(qū)動。在變化幅度方面,分布在渤海西部和西南部的熱點區(qū)域(渤海灣、黃河三角洲、萊州灣)的變化幅度最為顯著,尤其是最近幾十年來,海岸線變化幅度劇烈,海陸變遷迅速,在整個渤海的形態(tài)變化中居于主導地位。

1.2 渤海岸線變化

圖1 20世紀40年代初以來渤海大陸岸線結(jié)構(gòu)變化Fig.1 Mainland shoreline changes of Bohai Sea since 1940s

將海岸線分為港口碼頭岸線、圍墾中岸線、養(yǎng)殖圍堤、鹽田圍堤、交通圍堤、防潮堤和自然岸線,統(tǒng)計不同年代不同類型岸線的長度,如圖1所示?？紤]岸線分形特征對不同時相岸線提取結(jié)果可比性的影響,主要對1990年以來基于30m分辨率Landsat TM/ETM+/OLI衛(wèi)星影像所提取的結(jié)果進行分析,可以發(fā)現(xiàn)：1990年以來渤海岸線總長度處于穩(wěn)定增長的過程中,已由1990年的2545km增長至2014年的3467km,原因主要在于黃河三角洲增長和圍填海方式的改變。但是,隨著岸線總長度的遞增,自然岸線的長度在持續(xù)降低,由1990年的1397km 變?yōu)?014年的561km,減少了59.86%;自然岸線的占比下降更迅速,由1990年的54.92%依次降低為2000年的39.99%、2010年的19.49%和2014年的16.18%。不同類型岸線的長度比例變化很好地體現(xiàn)了圍填海的階段性特征：在20世紀60年代以前,以自然岸線為主,人工岸線占比小,且多以鹽田圍堤為主,其次是防潮堤,體現(xiàn)了人類活動對海岸帶的影響尚處于較為簡單的資源獲取和災害防御階段;但是,20世紀90年代人工岸線的比例已經(jīng)接近50%,而且其類型結(jié)構(gòu)開始趨于多樣化,養(yǎng)殖圍堤、鹽田圍堤和防護堤的長度及比例均顯著提升,但以養(yǎng)殖圍堤的提升最為顯著,這體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展和生活水平改善使得城鄉(xiāng)居民對膳食結(jié)構(gòu)有了更高的需求;進入21世紀以來,港口碼頭岸線、交通圍堤、養(yǎng)殖圍堤以及圍墾中岸線的長度和比例急劇攀升,而近年來鹽田圍堤比例的下降也是一個非常顯著的特征,這種結(jié)構(gòu)變化體現(xiàn)了工業(yè)化和城市化過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對海岸帶區(qū)域資源環(huán)境的顯著影響。

2 大規(guī)模圍填海對環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

大規(guī)模圍填海造陸是工業(yè)化和城市化過程中土地資源緊缺矛盾日益加劇背景下向海洋拓展空間的基本途徑,短期內(nèi)提供了大量新增土地資源和發(fā)展空間,但是,大量事實和研究證明圍填海對海岸帶環(huán)境和生態(tài)的負面影響是長期的和難以估量的;渤海是半封閉型內(nèi)海,大規(guī)模圍填海造成的危害將更為突出。總結(jié)渤海等區(qū)域圍填海的環(huán)境與生態(tài)效應,如下：

2.1 導致海洋潮汐、波浪和水動力條件的變化

大規(guī)模圍填海直接改變海岸結(jié)構(gòu)和潮流運動,影響潮差、水流和波浪等水動力條件;就河口而言,河口圍墾后河槽束窄,潮波變形加劇,落潮最大流速和落潮斷面潮量減少。大規(guī)模圍填?；顒又苯痈淖兏蹫车乃畡恿l件,使得水體攜沙能力降低、海灣淤積加速,進而導致岸灘的變遷[4]。研究表明,韓國靈山河口術(shù)浦沿海的圍墾活動導致潮汐壅水減小、潮差擴大,并加重臺風時的洪水災害[5]。利用海浪數(shù)值模式分析渤海灣內(nèi)曹妃甸、天津港及黃驊港附近海域的波浪要素變化,結(jié)果表明,工程建筑物建成后有效波高減小,港池和潮汐通道內(nèi)減小的幅度尤其顯著[6]。基于渤海水動力模型模擬集約用海對潮汐的影響,發(fā)現(xiàn)岸線變化導致黃河海港附近海域半日潮無潮點逐漸向東南方向偏移,萊州灣內(nèi)半日潮振幅減小,三大灣的振幅均有所增強[7]。模擬渤海灣圍填海工程前后潮汐潮流及風浪特性的變化,結(jié)果表明,渤海灣含沙量分布呈現(xiàn)常動力條件下減小、強動力條件下近岸海域減小及建筑物前海域增大的趨勢[8]。采用數(shù)值模擬的方法從潮位、潮流、波浪和懸沙濃度四個方面預測黃河口、萊州灣海域的圍填海工程對周邊海域的影響,結(jié)果顯示,在有工程遮擋的海域,波浪的有效波高減小、掀沙能力降低,工程附近海域懸沙濃度也有所降低[9]。

2.2 造成近岸和近海沉積環(huán)境與水下地形變化

圍填海直接改變鄰近海域的沉積物類型和沉積特征,原來以潮流作用為主細顆粒沉積區(qū)單一的細顆粒沉積物變?yōu)榇旨毣旌铣练e物,沉積物分選變差、頻率曲線呈現(xiàn)無規(guī)律的多峰型,有的甚至將細顆粒沉積物全部覆蓋,變成局部粗顆粒沉積物[10]。吹填區(qū)域嚴重改變海底地貌,破壞海底環(huán)境,引起新的海底、海岸侵蝕或淤積。1984年韓國西海岸瑞山灣圍墾工程在灣口修建長達8km海堤,使得低潮灘沉積過程發(fā)生顯著變化[11]。對遼東灣北部沉積作用的研究表明,人類活動是改變和再塑遼東灣北部現(xiàn)代沉積格局的重要影響因素,圍填海重塑了海岸形態(tài)和空間分布格局,限制了沿岸淺水區(qū)物質(zhì)參與現(xiàn)代沉積的能力并間接影響沉積速率變化、碎屑礦物的動力分異、重金屬元素的富集和擴散[12]。龍口大規(guī)模離岸人工島建設對表層沉積物的影響特征表現(xiàn)為,大規(guī)模圍填海工程的長期實施對粒徑小于63μm的沉積物存在明顯的搬運作用,而對粒徑大于63μm沉積物搬運作用的影響較小[13]。對曹妃甸近岸海區(qū)表層沉積物粒度和粘土礦物組成和分布特征的分析表明,圍填海工程的長期實施對表層沉積物中較細顆粒的分布影響較為明顯,伊利石、高嶺石和綠泥石分布特征與圍填海導致的水動力改變密切相關(guān)[14]。

2.3 導致或加劇近岸的水環(huán)境與底泥環(huán)境污染

圍填海工程降低海域的水交換能力和污染物自凈能力,圍填海形成的水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口碼頭和臨港工業(yè)等活動增大了海域內(nèi)污染物的排放量,兩種作用疊加致使近岸水環(huán)境和底泥環(huán)境污染持續(xù)惡化。對渤海底層低氧區(qū)分布特征和形成機制的研究表明,低氧區(qū)具有南北“雙核”結(jié)構(gòu),與雙中心冷水結(jié)構(gòu)基本一致,渤海中部海水季節(jié)性層化及其對溶氧的阻滯作用是低氧區(qū)產(chǎn)生的關(guān)鍵物理機制,低氧區(qū)產(chǎn)生是渤海生態(tài)系統(tǒng)劇變的結(jié)果和集中體現(xiàn)[15]。遼東灣北部淺海區(qū)底泥中砷元素含量較高,高值區(qū)分布在錦州灣及附近,錦州灣的底泥污染主要是由頻繁的圍填?；顒雍完懺次廴疚锱藕Ｒ餥16]。對渤海灣圍填海造成的重金屬污染的研究表明,2011年沉積物中Cu、Cd、Pb的含量均比2003年偏高,重金屬污染形勢趨于嚴峻,Cu、Zn、Cd高值區(qū)集中在渤海灣的中部海域,Pb高值區(qū)主要集中在近岸河口和渤海灣中部及南部[17]。對集約用海的生態(tài)影響進行評價,發(fā)現(xiàn)萊州灣西部和南部近岸海域生境質(zhì)量綜合指數(shù)低于中部和東部,水質(zhì)的主要污染因子是無機氮、活性磷酸鹽和COD,其中無機氮的含量已超過海洋水質(zhì)一類標準[18]。對曹妃甸圍填海區(qū)重金屬污染及潛在生態(tài)危害進行評價,結(jié)果表明,圍填海區(qū)附近海域表層沉積物中5種重金屬的平均含量均高于渤海灣沉積物重金屬背景值,表層沉積物中Hg為主要污染元素,具有較強的生態(tài)危害[19]。

2.4 造成潮灘濕地的面積減損與生態(tài)功能下降

圍填海工程占用大量沿海灘涂濕地,徹底改變濕地的自然屬性,導致其生態(tài)服務功能基本消失。沿海灘涂和河口是各種魚類產(chǎn)卵洄游、遷徙鳥類棲息覓食、珍稀動植物生長的關(guān)鍵棲息地,圍填海導致濕地生物種群數(shù)量大量減少甚至瀕臨滅絕,完全改變生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu),生態(tài)服務功能嚴重下降。研究表明：大連市大規(guī)模圍填海致使近海濕地減損、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物多樣性降低[20];曹妃甸圍填海工程占用灘涂濕地每年造成的生態(tài)多樣性、氣候調(diào)節(jié)功能、空氣與水質(zhì)量調(diào)節(jié)等生態(tài)服務功能損失達4736萬元[21];濰坊北部沿海地區(qū)圍填海造成的濕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值損失為1.02×104萬元/a,單位面積損失為1.06萬元hm-2a-1[22]。針對黃河三角洲圍填海活動對濱海濕地植被有機碳含量的影響的研究發(fā)現(xiàn),東營港和五號樁等圍填?；顒訌娏业牡貐^(qū)植被類型比較單一,圍填?；顒痈淖兞酥脖簧L的關(guān)鍵環(huán)境因子,并導致植被元素配比的變化[23]。20世紀70—80年代、90年代和2000—2010年的圍填海活動強度都超出了黃河三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)的承受能力,而且呈現(xiàn)為不斷增加的趨勢[24]。

2.5 導致近岸底棲生物棲息地減損與群落破壞

圍填海工程海洋取土、吹填、掩埋等過程帶來近海底質(zhì)條件和海域底棲生存條件劇變,導致底棲棲息地損失和破碎化,底棲環(huán)境惡化,底棲生物數(shù)量減少,群落結(jié)構(gòu)改變,生物多樣性降低。對大連凌水灣圍填海產(chǎn)生的懸浮物的環(huán)境生態(tài)影響進行分析,發(fā)現(xiàn)海底沉積物和海水水質(zhì)變化使海域生態(tài)系統(tǒng)受到影響,眾多的底棲生物、浮游生物因棲息和繁殖環(huán)境的變換而出現(xiàn)遷移、死亡甚至滅絕[25]。岸線、灘涂、近岸淺海等棲息要素變化對渤海灣近岸海域大型底棲動物群落結(jié)構(gòu)具有顯著的影響,圍填海工程引起的環(huán)境變化不利于軟體和甲殼動物生存,導致物種數(shù)量減少和多樣性的降低[26]。圍填海工程對底棲生物、浮游生物、魚卵和仔稚魚、游泳動物等海洋生物資源均有突出的影響,例如,毛蚶、四角蛤蜊被掩埋后表現(xiàn)出垂直遷移行為,隨著掩埋深度增加,死亡率逐漸增加,隨著懸浮物暴露時間的延長,幼魚對懸浮物的敏感性逐漸增強[27]。圍填海加劇黃渤海底棲生物棲息地的減損、生物物種多樣性的降低以及平均生物量和豐度的減少,而近海底棲生物棲息地減損和破碎化致使底棲動物分布格局也發(fā)生顯著的變化[28]。

2.6 嚴重侵占和破壞海洋漁業(yè)資源“三場一通道”

海洋漁業(yè)資源是我國海洋經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要基礎,但是,大規(guī)模圍填海占用和破壞“三場一通”,與水環(huán)境污染、過度捕撈、氣候變化等并列為漁業(yè)資源退化的主要原因。規(guī)模化圍填海對海洋漁業(yè)資源的影響非常嚴重,主要表現(xiàn)在[29]：工程建設引起海洋屬性永久性改變,導致水質(zhì)下降、底棲生境喪失、生物多樣性和生物量下降,影響整個食物鏈,導致海岸生態(tài)系統(tǒng)退化;導致納潮量減小,水交換能力變差,海岸帶水動力、泥沙和鹽分等物理場條件的顯著變化,進而造成漁業(yè)資源產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道(即“三場一通道”)等基本條件的萎縮甚至完全消失,高濃度懸浮顆粒擴散場對魚卵、仔稚魚造成傷害,對魚類資源造成毀滅性的破壞;水動力和沉積環(huán)境變化導致物質(zhì)循環(huán)過程改變,間接導致周邊海域環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)退化和生物資源損害。曹妃甸填海工程對沿岸潮流與海流的影響巨大,特別是阻斷淺灘潮溝,大幅度改變周圍地形地貌和沉積物沖蝕淤積,造成海岸環(huán)境、生態(tài)和資源損害,甚至對整個渤海的物質(zhì)輸移和魚類洄游也產(chǎn)生顯著的影響[30-31]。圍填海使近岸水域中懸浮物質(zhì)含量增加,水環(huán)境質(zhì)量下降,導致近岸漁業(yè)資源退化,同時,由于對捕撈的限制,使得一些捕撈作業(yè)和增養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)被迫停止,這在一定程度上嚴重影響了當?shù)貪O民的經(jīng)濟和生活,使當?shù)氐臐O業(yè)發(fā)展空間面臨前所未有的轉(zhuǎn)移壓力[32]。

2.7 對養(yǎng)殖、鹽業(yè)、旅游等海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成不利影響

科學合理的圍填?；顒涌梢詾檠睾＝?jīng)濟社會發(fā)展提供大量土地資源,滿足港口碼頭和臨港工業(yè)的發(fā)展,提供養(yǎng)殖和鹽田生產(chǎn)空間,等,從而為當?shù)貛硇碌慕?jīng)濟增長點,促進區(qū)域經(jīng)濟的健康、多樣化、可持續(xù)發(fā)展,提升地區(qū)的經(jīng)濟實力和社會發(fā)展水平[33]。但盲目的、過度的、無序的圍填海存在很多弊端,給傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、低碳型經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大沖擊,尤其是海洋養(yǎng)殖業(yè)、海洋制鹽業(yè)、海洋運輸業(yè)、海洋旅游業(yè)等。例如,圍填海占用養(yǎng)殖業(yè)和制鹽業(yè)發(fā)展空間,并由于水動力條件改變和排放廢棄物、污染物而導致海水中懸浮物濃度升高,水環(huán)境和底棲環(huán)境質(zhì)量下降,浮游動植物數(shù)量銳減,嚴重影響?zhàn)B殖業(yè)產(chǎn)量和制鹽業(yè)取水環(huán)境[34];圍填海一般分布在近岸水域和河口入海處等淺海水域,而這些區(qū)域往往是航運功能非常突出的區(qū)域,圍填海使海洋水動力條件改變,納潮量明顯減少,造成海灣和河口入?？谀嗌秤俜e、港口淤積等,影響海運船舶的航行,造成航道功能下降,港口功能和經(jīng)濟效益受損,甚至不得不另擇新港[35]。

2.8 加劇海岸帶自然災害風險和誘發(fā)經(jīng)濟社會系統(tǒng)風險

圍填海導致海岸帶和海洋自然災害風險加劇以及生態(tài)環(huán)境脆弱性增強,資源環(huán)境承載力下降,經(jīng)濟社會系統(tǒng)與自然環(huán)境系統(tǒng)之間矛盾加劇等。圍填海改變海洋水動力條件,造成泥沙淤積,近海淺水區(qū)消波能力減弱,加劇風暴潮等海洋災害的破壞作用,并直接對近海防護工程造成較大的影響;水中懸浮物和富營養(yǎng)化物質(zhì)濃度升高,周邊海域水環(huán)境變差,赤潮、水母等生態(tài)災害頻發(fā),海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)健康遭受巨大威脅[36]。圍填海打破了海陸依存關(guān)系的平衡,給海陸之間的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來阻礙,曲折的自然岸線變?yōu)槠街钡娜斯ぐ毒€,海灣及河口海域面積縮小,阻塞入海河道,影響洪水下瀉,改變地表-地下間的水循環(huán)特征[37]。圍填海侵占和破壞沿海的自然濕地,破壞動物的覓食地,導致許多珍稀物種瀕臨滅絕,很多有價值的濱海旅游資源被破壞;高污染、高重金屬含量等有毒物質(zhì)富集于貝類、魚類當中,通過食物鏈富集,對人類的身體健康有很大的威脅。圍填海導致海洋資源價值流失、不同利益相關(guān)方的矛盾加劇,容易造成社會不穩(wěn)定因素[38]：填海造地造成沙灘、灘涂等資源消失,許多漁民無法繼續(xù)從事海洋漁業(yè)生產(chǎn)而收入明顯減少,在剩余勞動力沒有被妥善安置和轉(zhuǎn)移的情況下,容易激化一定層面的社會矛盾;海洋資源管理涉及多個政府部門,在部門利益與管轄權(quán)方面往往存在分歧,容易引發(fā)部門與地區(qū)之間的矛盾與沖突。

3 我國在圍填海監(jiān)督管理方面的現(xiàn)狀與問題

渤海圍填海的發(fā)展及其環(huán)境和生態(tài)影響是我國沿海地區(qū)的一個縮影,反映了我國在圍填海監(jiān)督和管理方面的滯后與不足。近幾十年來,我國也在逐漸加強圍填海的監(jiān)管,例如,2002年實施了《中華人民共和國海域使用管理法》,近年來不斷推進海洋功能區(qū)劃、海洋保護區(qū)建設等工作,并取得了一定的成績,但是,與圍填海愈演愈烈的發(fā)展態(tài)勢及其對海岸帶環(huán)境生態(tài)和經(jīng)濟社會發(fā)展造成的不利影響相比,仍然存在明顯的不足,主要包括：

3.1 行政管理主體不清,職責權(quán)限混亂,多頭管理問題突出

我國目前實行的海岸帶與海洋行政管理體制是多部門組成的、多層級的體制,其中,在圍填海的審批、監(jiān)督與管理方面,涉及國家海洋局、國土資源部、環(huán)境保護部、國家林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門及其在省市縣的下屬機構(gòu)。在審批和管理方面,總體上遵循分級分權(quán)管理原則,但不同管理部門之間職能既有交叉、又有重疊,不同層級之間的目標原則亦有分歧。在國家層面,多部門同時接受國務院的授權(quán)和領導,而國務院直接授權(quán)省級政府開發(fā)、利用和保護沿海灘涂資源,省級政府負責全省灘涂資源的宏觀指導和管理,沿海市、縣級政府負責轄區(qū)內(nèi)灘涂的開發(fā)、建設和管理。職能交叉和重疊現(xiàn)象,以及分級分權(quán)管理原則不利于海岸帶灘涂濕地的集中管理、綜合管理和有效保護,是導致我國大規(guī)模圍填海愈演愈烈的制度性原因。

3.2 法律法規(guī)不健全,缺乏有針對性的、強有力的法律監(jiān)管和政策約束

《中華人民共和國海域使用管理法》結(jié)束了我國為期已久的“無序、無償、無度”用海的歷史,圍填海管理工作開始逐漸加強,但是相關(guān)配套的法律法規(guī)并不完善,圍填海規(guī)劃權(quán)限分散在沿海省級政府部門,缺乏全國層面灘涂資源開發(fā)與保護的總目標、總原則和圍填海總體規(guī)劃;基礎監(jiān)測和科學研究的不足也制約了海洋功能區(qū)劃的科學性、綜合性和權(quán)威性,海域的自然屬性和生態(tài)價值長期被嚴重低估,灘涂與海域的開發(fā)使用及補償金征收等未能建立在生態(tài)系統(tǒng)功能和服務的基礎之上,海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)處于過度開發(fā)、透支性開發(fā)的狀態(tài)。管理部門的職能交叉與重疊也體現(xiàn)在《海域法》、《土地管理法》、《海洋環(huán)境保護法》和《漁業(yè)法》等法律間的沖突與矛盾,而且,地方和中央之間也存在法律法規(guī)方面的矛盾和沖突,等。

3.3 圍填海生態(tài)補償機制及后效應評估制度缺位,圍填?！按鷥r”低

海洋生態(tài)補償是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中對海洋資源的所有權(quán)人或為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應的費用,其目的是支持與鼓勵保護海洋生態(tài)環(huán)境的行為,而不是一味地向海洋索取經(jīng)濟利益。但是,我國尚未建立起合理的、有效的海洋生態(tài)補償機制,與圍填海開發(fā)所帶來的經(jīng)濟效益和所造成的環(huán)境與生態(tài)服務損失相比,圍填海補償金長期偏低,客觀上放縱了圍填海開發(fā)行為。圍填海對環(huán)境和生態(tài)的影響是長期的、持久的,而且具有階段性,但是我國面臨長期監(jiān)測數(shù)據(jù)不足和基礎研究水平滯后的限制,難以實施圍填海工程的長期跟蹤和動態(tài)評價,不利于圍填海工程措施的改進以及工程區(qū)及其影響區(qū)域環(huán)境和生態(tài)恢復工作的開展。

3.4 圍填海新增土地資源開發(fā)利用不合理,行政管理存在空白和空檔期

針對圍填海過程及新增土地資源的海陸行政管理界限未得到清晰劃定,聯(lián)動機制也尚未形成,導致圍填海新增土地資源缺乏有效的法律監(jiān)管和政策約束。新填海區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展后勁不足,填海區(qū)行政管理存在空白和空檔期。2015年8月12日,位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海國際物流有限公司危險品倉庫發(fā)生特別重大火災爆炸事故,造成165人遇難,直接經(jīng)濟損失達68.66億元;導致此次事故發(fā)生的重要原因之一是填海建設的天津新港雖然已經(jīng)移交給天津市管理,但是各部門違法將多項行政職能委托天津港集團公司行使,造成安全監(jiān)管工作同企業(yè)經(jīng)營形成內(nèi)在關(guān)系;填海區(qū)行政管理存在空白、漏洞,缺乏有效監(jiān)管機制是天津港事故的重要教訓[39]。

3.5 圍填海新增土地資源高效集約利用機制缺失,資源閑置與浪費問題突出

圍填海行政管理部門分割、區(qū)域分割、法律法規(guī)缺失等導致和加劇了沿海區(qū)域盲目、無序和過度的圍填海開發(fā),圍填海項目論證不充分、審批周期短、工程實施快、審查不嚴、未批先填、化整為零、超標圍填、擅改海域用途等現(xiàn)象普遍存在,甚至存在大量沒有明確實際需求的圍填海新增土地區(qū)域;針對圍填海新增土地資源的海域使用權(quán)注銷、土地調(diào)查登記與確權(quán)、土地使用權(quán)出讓以及后續(xù)監(jiān)督檢查等的行政管理政策存在空白和空檔期,陸海行政管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制及銜接措施不到位,導致新增土地不能按期開發(fā),低效益開發(fā),或者違規(guī)開發(fā),長期閑置和浪費問題普遍存在甚至非常突出。

3.6 監(jiān)測數(shù)據(jù)不足、科學研究滯后,難以滿足圍填海監(jiān)管和生態(tài)恢復的需要

我國海洋科學研究的歷史相對較短,缺乏長期的觀測和監(jiān)測數(shù)據(jù),基礎研究發(fā)展滯后,難以滿足圍填海規(guī)劃、優(yōu)化選址、工程方案制定、環(huán)境效應評估、生態(tài)損害評估、生態(tài)補償標準計算與補償政策制定以及圍填海工程后效應評估等工作的需求,嚴重制約了圍填海監(jiān)督管理工作的科學化,也阻礙了圍填海工程及其影響區(qū)域生態(tài)恢復工作的開展。

3.7 公眾和利益相關(guān)方的參與不足

長期以來,自然資源開發(fā)利用和監(jiān)督管理領域公眾及利益相關(guān)方的參與率低、參與成效不顯著。一方面,是地方管理部門及圍填海實施方漠視現(xiàn)存的法律法規(guī)中賦予公眾的權(quán)利,違規(guī)圍填,侵占群眾和利益相關(guān)方的利益、權(quán)利與機會;另一方面,也是由于法律法規(guī)的宣傳不到位,群眾參與圍填海過程監(jiān)督管理的意識、積極性和能力有待提高。

4 政策與建議

基于上述分析,提出未來時期圍填海監(jiān)督管理的政策建議,如下：

4.1 改革和優(yōu)化圍填海管理體制,建立陸海協(xié)調(diào)與聯(lián)動機制,完善法律法規(guī)

重點是加強國家層面圍填海的整體性規(guī)劃和宏觀管控,強調(diào)地方層面的圍填海規(guī)劃必須符合國家層面整體規(guī)劃的原則和目標。改革現(xiàn)存的由多部門組成的多層級的管理體制,理順圍填海監(jiān)管中的陸海行政分割,建立貫穿各個層級和部門的陸海協(xié)調(diào)與聯(lián)動機制,消除圍填海行政管理中的空白和空檔期;成立海岸帶綜合管理機構(gòu),從政策法規(guī)制定和完善、圍填海規(guī)劃與審批、海岸帶紅線區(qū)劃定、海岸帶生態(tài)恢復等方面出發(fā),推進綜合管理;制定和出臺綜合的“海岸帶管理法”,從法律和政策層面消除海岸帶綜合管理和圍填海監(jiān)管的漏洞和政策矛盾。

4.2 嚴格執(zhí)行生態(tài)紅線制度,控制圍填海的規(guī)模與速度,推進和優(yōu)化保護區(qū)建設

2012年國家海洋局印發(fā)《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》,在自然岸線保有率、海洋生態(tài)紅線區(qū)面積比例、陸源入海直排口污染物排放達標率、海水水質(zhì)達標率等方面提出了明確目標。2016年國務院辦公廳印發(fā)《濕地保護修復制度方案》,實行濕地面積總量管控,到2020年全國濕地面積不低于0.53億hm2,其中自然濕地面積不低于0.47億hm2,新增濕地面積20萬hm2,濕地保護率提高到50%以上。2017年正式施行《海岸線保護與利用管理辦法》,海岸線納入海洋生態(tài)紅線管理,制定了2020年全國自然岸線保有率不低于35%的目標。當前及未來,建議進一步強調(diào)如下目標和措施：一是紅線區(qū)劃定的科學性,并制定可落地的配套政策和監(jiān)管措施;二是保護區(qū)劃定的科學性,重點針對生態(tài)系統(tǒng)功能和服務突出或重要的區(qū)域,科學劃定新的保護區(qū)和優(yōu)化現(xiàn)有保護區(qū);三是借鑒美國的“濕地緩解銀行”、“保護地役權(quán)”等制度,將其應用于我國灘涂濕地和自然岸線的保護。

4.3 開展對已圍填區(qū)及其周邊海域環(huán)境和生態(tài)的恢復與重建

堅持自然恢復為主、人工修復相結(jié)合的原則,通過加大各級財政支持,推進圍填海區(qū)域及其周邊海域環(huán)境和生態(tài)的恢復與重建工作,對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的自然濕地進行修復和綜合整治,優(yōu)先修復生態(tài)功能嚴重退化的國家和地方重要濕地。將污染清理、自然濕地和岸線恢復、海域環(huán)境修復、濕地植被恢復、“三場一通道”恢復、鳥類棲息地恢復、有害生物防治、陸海生態(tài)連通性維持和恢復、海岸帶生態(tài)災害防治等作為重要目標,逐漸恢復海岸帶灘涂濕地的生態(tài)功能,維持濕地生態(tài)系統(tǒng)健康。在渤海區(qū)域,建議重點目標包括：重要漁業(yè)資源“三場一通道”保護和恢復、海草床生境保護與恢復、河口濕地保護與恢復、陸海生態(tài)連通性維持和恢復、海洋低氧區(qū)環(huán)境修復、石油污染防治、有害藻類和水母災害防治等。

4.4 強化對已圍填區(qū)新增土地資源的監(jiān)管和集約優(yōu)化利用

海域使用權(quán)與土地使用權(quán)已經(jīng)分別在《海域使用管理法》和《土地管理法》等法律中得到了規(guī)范,同時,又均在我國《物權(quán)法》中得到確認。但是,進一步促進海域使用權(quán)和土地使用權(quán)在法律上的無縫銜接,是沿海區(qū)域強化已圍填區(qū)新增土地資源監(jiān)管、促進其集約優(yōu)化利用的關(guān)鍵。建議從圍填海區(qū)域的權(quán)利歸屬、權(quán)利期限、權(quán)利登記、有償使用制度、規(guī)劃制度、違法填海造地形成土地的處理等方面出發(fā),完善現(xiàn)有的政策法規(guī)體系,重點是修訂《海域使用管理法》,增加各項制度銜接的方法,消除法律規(guī)范間的沖突與空白,實現(xiàn)海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的無縫銜接。

4.5 加強基礎觀測體系建設,大力促進科學研究的發(fā)展

重點從海洋環(huán)境、海洋生物、海洋生態(tài)、海洋漁業(yè)、海洋動力、海洋災害等學科領域基礎觀測、監(jiān)測和科學研究的角度出發(fā),加快推進“空-天-地-?！毕嘟Y(jié)合的,以網(wǎng)絡化、信息化、自動化、多平臺等為基本特點的海岸帶和海洋基礎觀測與監(jiān)測技術(shù)體系建設,形成覆蓋面寬、多學科、實時、動態(tài)、立體的綜合觀測和監(jiān)測網(wǎng)絡,在此基礎上,建立觀測數(shù)據(jù)管理、使用、共享的政策體系和技術(shù)系統(tǒng),促進基礎觀測數(shù)據(jù)的共享和推廣,同時,加大基礎研究的投入力度,促進多學科基礎研究的發(fā)展。通過觀測體系建設和科學研究的發(fā)展,為圍填海規(guī)劃和選址、圍填工程方案設計、圍填海項目環(huán)境評價、圍填過程環(huán)境與生態(tài)效應實時監(jiān)測、圍填海生態(tài)補償、圍填后效應評估、圍填區(qū)及其毗鄰區(qū)域環(huán)境與生態(tài)恢復等工作提供可靠的基礎數(shù)據(jù)和堅實的科技支撐。

4.6 促進公眾、利益相關(guān)方及非政府組織的廣泛參與

重點加強如下工作：加強海岸帶和海洋相關(guān)的法律法規(guī)、政策和基礎知識的宣傳力度,提高公眾的認知水平、法律意識以及利益相關(guān)方維護自身利益的意識;建立圍填海項目審批、實施和監(jiān)管等全過程的公眾參與機制,如,普法宣傳欄、項目審批聽證會和公示制度,等;出臺政策和措施,鼓勵國內(nèi)外相關(guān)領域的非政府組織,如,世界自然基金會、國際鳥盟、濕地國際等,積極參與到海岸帶資源環(huán)境管理相關(guān)的事務中。

綜上所述,本文從面積變化、岸線變化2個角度出發(fā),分析和揭示了20世紀40年代初以來渤海圍填海的格局—過程特征,并基于文獻,總結(jié)渤海圍填海所導致的環(huán)境和生態(tài)危害,進而分析了我國圍填海監(jiān)督管理的現(xiàn)狀和問題,在此基礎上,提出政策建議。通過研究,以期進一步引起對圍填海危害性的重視,并為“拯救渤?！碧峁┙梃b。

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