布里奇特·萊斯利｜文 郁振山｜編譯

2018年5月31日是歐盟《化學(xué)品注冊、評估、許可和限制法規(guī)》（簡稱REACH）規(guī)定的最后一個(gè)“現(xiàn)有化學(xué)品”（existing substances）注冊登記截止日。而由于英國選擇“脫歐”，給REACH的實(shí)施籠罩了一層陰影。

簡而言之，REACH是歐盟為加強(qiáng)對人員安全和環(huán)境安全的保護(hù)，而制定的一部化學(xué)品管理法規(guī)，既適用于工業(yè)生產(chǎn)所用的化學(xué)物，也包括日常生活中的化學(xué)品，如清潔產(chǎn)品，因此其影響力幾乎覆蓋歐盟所有企業(yè)。按照REACH的要求，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所有化學(xué)品年產(chǎn)量不小于1 t的公司，都要經(jīng)過注冊才能在歐盟生產(chǎn)或進(jìn)口至歐盟。REA CH對歐盟之外的公司并未作任何直接要求，而是將注冊登記的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了歐盟進(jìn)口商。但實(shí)際中，這些歐盟之外的公司，為了減輕進(jìn)口商的負(fù)擔(dān)，會(huì)指定歐盟的某一自然人或法人作為其“唯一代表”，進(jìn)行化學(xué)品注冊和相關(guān)數(shù)據(jù)的提交。

但英國“脫歐”后，這些化學(xué)品法規(guī)如何實(shí)施？英國國內(nèi)外的化學(xué)品生產(chǎn)商如何應(yīng)對？若這些公司生產(chǎn)的化學(xué)品再想進(jìn)入歐盟市場，又要滿足哪些條件？文本將探討英國“脫歐”后在REACH執(zhí)行上面臨的問題，以及化學(xué)品生產(chǎn)商將受到的影響。

歐盟約60%的化學(xué)品來自英國，而英國75%的化學(xué)品也是由其他歐盟國家進(jìn)口?？紤]到今后的情況，依靠英國供應(yīng)商的歐盟企業(yè)可能要另尋合作伙伴了，而對于通過英國供應(yīng)商進(jìn)入歐盟市場的非歐盟企業(yè)或許也要重新尋找合作者了。另外，大家也普遍認(rèn)為，英國監(jiān)管者積極影響REACH實(shí)施的局面，也將成為過去。

走還是留？

英國政府已排除完全參與歐盟市場的可能性，所以它要么通過其他自由貿(mào)易組織與歐盟達(dá)成新協(xié)議，留在REACH框架內(nèi)，要么退出框架。

如果2019年3月未達(dá)成任何協(xié)議，退出REA CH框架也將成為定局。英國某化學(xué)品咨詢公司董事總經(jīng)理卡洛斯·米格爾·福森德羅解釋說，“若未達(dá)成協(xié)議，20 19年3月后，英國將會(huì)被歐洲化學(xué)品管理局認(rèn)為是第三方國家。在英國登記注冊的唯一代表也不再被認(rèn)可，必須遷移至其他歐盟國家。同時(shí)，英國的化學(xué)品生產(chǎn)商也要在歐盟國家尋找唯一代表?！比裟芰粼赗EACH框架內(nèi)，很多公司就不必重新注冊登記化學(xué)品，這樣會(huì)節(jié)省大量資金。但在部分專家看來，情況似乎并不樂觀。

英國版REACH的成本

英國政府曾表示，將把歐盟法規(guī)納入《歐盟退出法案》。有些專家據(jù)此推測，英國不會(huì)放棄化學(xué)品法規(guī)。然而，僅僅納入《歐盟退出法案》還不夠，可能還要耗費(fèi)化學(xué)品行業(yè)及納稅人大量的資金來建立英國版的REACH。

需要納稅人買單的是建立一個(gè)平行的化學(xué)品注冊、評估、許可和限制體系。歐洲化學(xué)品管理局約有500名員工，每年的預(yù)算超1億英鎊。而英國職業(yè)健康安全執(zhí)行局（HSE）的資源已被削減，因此難以提供上述化學(xué)品相關(guān)的服務(wù)。英國下議院環(huán)境審計(jì)委員會(huì)在其關(guān)于未來化學(xué)品法規(guī)的報(bào)告中也承認(rèn)，“在英國建立一個(gè)完全獨(dú)立的化學(xué)品法規(guī)體系對納稅人和化學(xué)品行業(yè)來說，似乎都過于昂貴”。

建立平行法規(guī)體系所需資金，以及化學(xué)品行業(yè)在退出框架后在出口貿(mào)易、進(jìn)口成本上面臨的損失，都難以計(jì)算。英國每年向歐盟出口的化學(xué)品價(jià)值約150億英鎊，而退出REA CH會(huì)導(dǎo)致英國企業(yè)的訂單減少，歐盟進(jìn)口商的進(jìn)口價(jià)格也會(huì)升高。據(jù)估算，英國企業(yè)在REA CH注冊上已經(jīng)花費(fèi)了2.5億英鎊，這些巨額資金在退出REACH后又不能退還。另外據(jù)英國化學(xué)品行業(yè)協(xié)會(huì)的計(jì)算，按照新的國家法規(guī)重新注冊化學(xué)品將花費(fèi)3.5億英鎊。

2018年3月2日，英國首相特蕾莎·梅就未來英國與歐盟的關(guān)系發(fā)表演講（圖片源自谷歌）

對于使用化學(xué)品的下游用戶而言，情況也是不確定的。如果不能平穩(wěn)過渡，2019年3月29日之后，注冊失效，下游用戶所依賴的化學(xué)品將會(huì)在數(shù)周之內(nèi)斷供。

如果能通過談判控制退出過程，新的注冊體系或許就能引進(jìn)。注冊成本雖然會(huì)因此上升，但供應(yīng)鏈會(huì)比另外一種情況更穩(wěn)定。

雖然歐洲化學(xué)品管理局在其網(wǎng)站上自信地表示，“我們的總體運(yùn)營目標(biāo)不會(huì)受到英國退出的影響”，但REACH與毒理學(xué)專家杰夫·凱爾西認(rèn)為，英國退出框架對化學(xué)品評估和許可過程的影響是不可避免的。

數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月，13%的注冊來自英國，在所有歐盟國家中只低于德國。如果英國退出，其他國家就要填補(bǔ)這一空缺。

REACH的成功之處在于，它促進(jìn)了歐盟各機(jī)構(gòu)間的溝通交流，互相分享數(shù)據(jù)和事故信息。因此，有人擔(dān)心無論《歐盟退出法案》說了什么，英國退出后再也不能像之前一樣參與信息分享了。英國環(huán)保政策論壇就強(qiáng)調(diào)了這種后果并提醒道，“不僅是生成重復(fù)的安全信息會(huì)帶來高昂的成本，重復(fù)大量的動(dòng)物實(shí)驗(yàn)也會(huì)有很大影響?！?/p>

“摘櫻桃”

退出REA CH框架的另一個(gè)選擇就是采用REA CH對化學(xué)品的檢測結(jié)果，以此避免高額評估費(fèi)用。這就意味著，英國要繼續(xù)遵守歐盟法規(guī)，同時(shí)又無法獲得檢查結(jié)果背后的相關(guān)數(shù)據(jù)。目前，英國已經(jīng)同意將這種方法作為過渡時(shí)期的方案，也就是從2019年3月29日至2020年12月31日之間。雖然過渡協(xié)議需要英國和歐盟在最終的退出條款上達(dá)成一致，但該協(xié)議已經(jīng)說明，在這19個(gè)月中，英國將繼續(xù)遵守歐盟的化學(xué)品法規(guī)，包括REACH，同時(shí)保留其歐洲化學(xué)品管理局成員的資格，但只是觀察國的身份，在政策制定上并無話語權(quán)。

根據(jù)英國首相特蕾莎·梅在2017年1月的發(fā)言來判斷，這種方法似乎不是長久之計(jì)。特蕾莎·梅說，“我們?nèi)绻荒苷瓶刈约旱姆桑筒荒芩阏嬲孛撾x了歐盟。”

凱爾西提出了另外一種可能，既能獲得離開歐盟的益處，又能保留其在歐盟項(xiàng)目中的利益。“如果英國能保留REACH的注冊資格，但把化學(xué)品許可和限制的資格掌控在自己手里?！眲P爾西也認(rèn)為，他所傾向的方法意味著，歐洲化學(xué)品管理局所禁止或嚴(yán)格控制的化學(xué)品，可能依然會(huì)在英國被使用?！斑@樣不會(huì)影響我們對歐盟的出口，因?yàn)槲艺f的這種情況里，化學(xué)品只是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)使用，不會(huì)出現(xiàn)在最終出口的產(chǎn)品中。”

但歐盟認(rèn)為這種方案就像“摘櫻桃”一樣，只選于已有利的。而實(shí)際上，這也是歐盟一直以來批評英國的地方。

第二視覺的展望

從代表化學(xué)品生產(chǎn)商的化學(xué)品行業(yè)協(xié)會(huì)，到環(huán)境政策論壇等組織，都曾呼吁采用留在REACH框架內(nèi)的方案。但有人擔(dān)心，任何變化可能都會(huì)導(dǎo)致英國進(jìn)口并使用那些在歐盟其他國家已經(jīng)禁止的危險(xiǎn)化學(xué)品。英國《衛(wèi)報(bào)》也對此表示悲觀，并在文章中警告說，“特蕾莎·梅對于和美國簽訂貿(mào)易協(xié)議的興趣，似乎暗示著英國要舍棄一個(gè)更包容的體系，暗示著將有更多的有毒化學(xué)品?！?/p>

同時(shí)有跡象表明，英國政府不僅在考慮建立REA CH之外的體系，還為新體系制訂了計(jì)劃。歐洲化學(xué)品管理局開發(fā)了“國際統(tǒng)一化學(xué)品信息數(shù)據(jù)庫”。這款軟件能記錄、存儲(chǔ)、交換化學(xué)品危險(xiǎn)屬性的相關(guān)信息。歐洲化學(xué)品管理局也多次表示，將與那些想引進(jìn)類似于REACH的國家分享這款軟件，其中就包括印度、中國和土耳其。

2018年1月，英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部審批通過了600萬英鎊的經(jīng)費(fèi)來實(shí)施第一階段的軟件開發(fā)。這也暗示出，英國的國務(wù)大臣也不是樂觀地認(rèn)為，英國與歐洲化學(xué)品管理局的關(guān)系如同歐洲化學(xué)品管理局與中國關(guān)系那樣近。

2018年2月，英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部部長泰蕾茲·科費(fèi)告訴下議院稱，留在REACH框架內(nèi)的方案可能無法實(shí)現(xiàn)。泰雷茲·科費(fèi)的回應(yīng)也證實(shí)了，建立英國版的REACH體系是政府所傾向的方案。她說，“我們不會(huì)留在REACH框架本身之內(nèi)，而是通過《歐盟退出法案》中的各項(xiàng)條款，把相關(guān)法規(guī)引進(jìn)我們的法律體系。”

然而，就在2月底，情況似乎發(fā)生了變化。首先，反對黨領(lǐng)袖杰瑞米科爾賓一改之前對英國“脫歐”保留觀點(diǎn)的狀態(tài)，轉(zhuǎn)而在一次演講中提到了歐洲化學(xué)品管理局及其他歐盟機(jī)構(gòu)在“評估、許可能夠安全使用的化學(xué)品方面的重要作用”。他總結(jié)道，“英國放棄歐盟眾多機(jī)構(gòu)是沒有任何意義的，更何況英國還想支持國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展，保護(hù)工人、消費(fèi)者，保護(hù)環(huán)境。”他建議英國應(yīng)該“通過談判來支持、資助個(gè)別的歐盟機(jī)構(gòu)，而不是花費(fèi)更多的資金去復(fù)制那些機(jī)構(gòu)?！?/p>

之后是在3月初，特蕾莎·梅似乎又開啟了“留在REACH框架內(nèi)”的大門。在一次關(guān)于英國“脫歐”的重要演講中，特蕾莎·梅表示，英國想要與歐盟繼續(xù)探索一些條件，能夠“讓英國繼續(xù)保留在某些歐盟機(jī)構(gòu)中，比如對化學(xué)品、藥品、航空行業(yè)非常重要的歐洲藥品管理局、歐洲化學(xué)品管理局以及歐洲航空安全局。當(dāng)然，我們也明白這需要遵守上述機(jī)構(gòu)的規(guī)定，并為其提供相應(yīng)的資金支持?！彼a(bǔ)充道，英國會(huì)確?！袄^續(xù)向歐盟提供我們的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

有專家認(rèn)為，特蕾莎·梅對于英國官員及其技術(shù)專家繼續(xù)參與REACH運(yùn)行的決心也會(huì)受到歐盟合作伙伴的歡迎。她的這種做法不僅能避免英國花費(fèi)巨額資金復(fù)制歐盟的法規(guī)體系，也保護(hù)了英國化學(xué)品公司過去十年對REACH的資金投入。

為軟件開發(fā)所投資的600萬英鎊可能就要浪費(fèi)了，但對于英國公司，尤其是在化學(xué)品注冊上已經(jīng)投入資金的公司而言，留在REACH框架內(nèi)所節(jié)省的花費(fèi)，或許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過600萬英鎊。