摘 要 我國在建設法治政府、法治國家過程中，公職律師制度作為一項重要的司法配套制度，受到專家學者的重視和關注，各地區(qū)也在不斷探索，努力開展試點工作。然而從實際運行狀況來看，公職律師工作存在許多突出問題，例如：缺乏法律保障、法律地位不明確、職能范圍與有關部門交叉、管理制度混亂等， 需要進一步規(guī)范和完善。

關鍵詞 公職律師 特色模式 域外經(jīng)驗

作者簡介：范露怡，杭州電子科技大學，研究方向：法律。

中圖分類號：D926.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.248

一、 引言

1993 年司法部在《關于深化律師工作改革的方案》中提出：“要在國家機關內部建立為各級政府及行政部門提供法律服務的律師隊伍” ，我國公職律師制度處于萌芽時期。1994 年“公職律師”的概念首次在官方會議（司法廳座談會議）上被提出，并要求試行，這屬于破土時期。次年，以上海浦東新區(qū)的公職律師試點工作開展為開端，邁出了制度探索的一大步。為了明確這支新興律師隊伍成員的任職條件、權利和義務、監(jiān)督管理等事項，2002年10月，司法部又發(fā)布了《關于進一步推動律師工作改革的若干意見》重要文件，使我國公職律師制度更加完善、有章可循。直至2014年10月召開的第十八屆四中全會作出的《決定》中明確提出“構建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結構合理的律師隊伍”，再一次讓我們看到了公職律師在律師行業(yè)中是必不可少的組成部分，發(fā)展前景大有可為。 2016年6月，中共中央、國務院又發(fā)布了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，緊接著在2017年9月27日，宣布法律顧問和公職律師制度在我國正式建立。從概念提出、制度探索到試行、落實再到完善、建立，在這些中央文件出臺的制度規(guī)定和政策、方針的指引下，不僅為公職律師制度的發(fā)展奠定基礎，加快了我國公職律師發(fā)展速度，而且清晰地展現(xiàn)出制度從無到有、循序漸進的深層發(fā)展脈絡。

雖然自公職律師制度被提出之日起20余年來，在全國各地尤其以北京、廣州、上海、浙江等經(jīng)濟和法治相對發(fā)達的地區(qū)，進行了長期的試點工作和制度探索，也逐步形成了地方化特色模式，在試行過程中也制定了當?shù)毓毬蓭煿芾項l例，不斷進行制度探索和改良，例如：浙江模式、廣州（廣東）模式、廈門（福建）模式等，取得了較大的成效。但是，我國的公職律師制度畢竟屬于舶來品，該制度的發(fā)展相比于法治發(fā)達國家仍然比較滯后，且在實際試點工作中也暴露出來了許多亟待解決的問題，因此我國需要通過借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，并立足本國國情，結合自身發(fā)展需要，完善我國公職律師制度，最終形成我國本土特色的公職律師制度。

二、我國公職律師制度的試點特色模式

我國公職律師制度特色地區(qū)試點模式比較圖：

通過上表對我國特色的試點模式進行比較、分析，為公職律師制度在全國范圍內的開展提供了借鑒的經(jīng)驗。

三、 我國公職律師制度存在的問題

我國公職律師制度目前發(fā)展較為緩慢，在立法和司法實踐中還存在著一些問題。

（一）公職律師缺乏法律制度支撐

《律師法》中規(guī)定：“本法所稱律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當事人提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員?！蓖瑫r規(guī)定“公務員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”， 在大多數(shù)試點地區(qū)都規(guī)定了公職律師的身份兼具公務員和社會執(zhí)業(yè)律師，這其實是違背現(xiàn)行法律規(guī)定的，這也是公職律師地位得不到認可的原因之一，繼而使得該有的權利無法得到保障，從而將會限制公職律師的發(fā)展。

（二）公職律師職責范圍與相關部門重合

在《關于開展公職律師試點工作的意見》中規(guī)定，公職律師的職責范圍為：“為本級政府或部門行政決策提供法律咨詢意見；參與本級政府或部門規(guī)范性文件的起草、審議和修改工作；受委托調查和處理具體的法律事務；代理本級政府或部門參加訴訟、仲裁活動；為受援人提供法律援助；本級政府或部門的其他應由公職律師承擔的工作?！?其中同各級政府內部法制辦公室的工作職責重合度較大，這是目前最為突出的矛盾，除此之外也與法律援助律師、法律顧問等的職責范圍有不同程度的交叉與重疊，繼而有人認為，既然有了法制辦，二者之間職能又有交叉，不如直接擴大法制辦的職能，將其囊括公職律師的職責，節(jié)省因設立公職律師而造成的人、財、物的浪費，該矛盾的存在讓人對公職律師建立的必要性存疑。

（三）公職律師制度管理機制混亂

大部分試點地區(qū)的公職律師身份具有雙重性，但律師的行為規(guī)范與公務員的行為規(guī)范之間存在較大的差別，一個注重獨立性，另一個注重服從性。這也使得他們在管理方式上也存在很大的差異，如果公職律師所任職的單位、司法行政機關、律協(xié)三方，不能明晰各自的管理范圍，非常有可能會造成多頭管理的情況存在，而且管理方式的寬緊程度也一定程度上會影響公職律師的獨立性發(fā)展問題。

（四）公職律師工作原則不全面、特殊的權利、義務不具體

以權利為例，公職律師屬于律師隊伍，作為一名執(zhí)業(yè)律師，其應當享有一般社會執(zhí)業(yè)律師在辦理法律事務時所享有的基本權利，如人身權利、財產(chǎn)權利、相關執(zhí)業(yè)權利（閱卷權、調查取證權利等），除此之外，由于大部分公職律師還是公務員，應當享有一些特殊的權利，如：參與立法權、行政活動知情權、申請轉化為社會律師權、申請辭職權等。

（五）公職律師激勵保障措施和評價機制有待完善

目前，在公職律師制度建設中，由于缺乏對他們的準確、全面評價體系和標準，無法因人施策，此外，我國公職律師制度在激勵措施上，各地方的層次水平高低不齊，一些試點地區(qū)所給予公職律師的工資、福利、待遇較低，所能提供的職位晉升機會少，發(fā)展空間狹隘，這與他們的社會地位不對稱，與提供的勞動價值不成正比，無法保持他們工作的積極性，也不利于公職律師隊伍的發(fā)展。

四、我國公職律師制度的完善

（一）賦予公職律師頂層法律地位

在法律地位上，我們可以在《律師法》中作出覆蓋公職律師的修改，比如在性質、地位上涵蓋公職律師特殊性特點，或者像軍隊律師那樣單獨成為其中的一章進行特別規(guī)定，并解決《律師法》與《公務員法》之間存在的矛盾條款，同時制定相關的配套法律法規(guī)及規(guī)章，為公職律師制度搭建頂層法律保障。

（二）明確公職律師職能范圍

明確公職律師的職能范圍、享有區(qū)別于社會執(zhí)業(yè)律師、一般公務員的權利（例如參與立法權、申請辭職權、列席政府會議及發(fā)表意見權、直接轉換為社會律師等權利）、義務（不得向社會從事有償法律服務、保密義務、不得代理有利益沖突的案件等）及工作原則（相對獨立原則、只議不決原則、回避原則、及時原則等），使現(xiàn)有的公職律師制度更加具體完善，為該制度提供有效的法律依據(jù)。

（三）創(chuàng)設科學的管理機制

完善公職律師管理機制，理順隊伍管理模式，明確公職律師所在單位、司法行政機關、律師協(xié)會的管理內容，三方各司其職，分工合作，共同進行管理。分工如下：

由司法行政機關全權負責管理公職律師任職資質條件審核、核發(fā)公職律師證、進行變更手續(xù)和離職管理等事項。

公職律師就職單位負責安排公職律師的具體業(yè)務和工作任務，對他們工資薪金、保障待遇、日常工作進行管理。

律師協(xié)會則負責一般的行業(yè)管理，由于公職律師也屬于執(zhí)業(yè)律師之一，必須加入律協(xié)，接受律協(xié)管理，進行定期培訓、組織交流等。

（四）完善對公職律師的激勵機制、懲戒機制

建立對公職律師全面的評價體系與考核標準，根據(jù)定期評價、年終考核結果，給予相應的物質、精神獎勵或者懲戒決定。

在激勵機制方面，解決編制不足的問題；為彌補與一般社會執(zhí)業(yè)律師之間的收益差距，政府應當制定專門一類財政預算給予公職律師，提高他們的工資和福利，吸引更多優(yōu)秀社會律師；擔任公職律師一定年限并進行考核、評估后，可以轉為公、檢、法的內部人員。

由于公職律師自身身份的特殊性，懲戒力度自然應當高于社會執(zhí)業(yè)律師，除了按照《律師法》中已有處罰機制，還應當參照《公務員法》的相關規(guī)定；建立問責制度，督促公職律師盡職盡責。

注釋：

《司法部關于深化律師工作改革的方案》的通知（司發(fā)報[1993]044號）.

張哲.健全完善我國公職律師制度問題析論——以H省公職律師發(fā)展現(xiàn)狀為視角.理論導刊.2017（8）.97-101.

韓大更.探析我國公職律師制度的構建模式.山東大學.2016.

沈恒斌.公職律師制度“廈門模式”探析.中國司法.2004（5）.55.

《律師法》第二條、第十一條.

《司法部關于開展公職律師試點工作意見》（2002年10月22日）.

參考文獻：

[1]王進喜、程滔.政府律師.北京：北京大學出版社.2007.

[2]張鵬飛.政府律師制度研究.中國司法.2012（5）.

[3]吳少鷹.我國構建政府律師制度的思路與途徑探究.中國司法.2006（4）.

[4]林莉珊.論我國公職律師制度之完善.廣州大學.2016.

[5]金佳英.公職律師制度研究.浙江工商大學.2013.

[6]田愛華.我國公職律師制度問題研究.貴州大學.2016.

[7]鐘卓.政府律師制度研究.長春理工大學.2010.