呂萍 鐘榮桂 楊柏文 趙禎

江西省余江縣位于江西省東北部，屬于我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)，自2015年8月開始正式啟動(dòng)農(nóng)村土地改革三項(xiàng)試點(diǎn)中的宅基地制度改革試點(diǎn)。經(jīng)過兩年多的試點(diǎn)實(shí)踐，余江縣騰出了建設(shè)用地，為村莊長(zhǎng)期建設(shè)提供了場(chǎng)所，探索出了農(nóng)村宅基地制度建設(shè)和完善的經(jīng)驗(yàn)；強(qiáng)化了政府公共管理的基層隊(duì)伍，總結(jié)出了農(nóng)村治理的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?；在掌握農(nóng)村基本資源情況的基礎(chǔ)上，拓展了農(nóng)業(yè)增收渠道，增強(qiáng)了農(nóng)民致富意識(shí)，夯實(shí)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)。

健全制度，規(guī)范管理

長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村宅基地空置、閑置問題明顯，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，以及由此引發(fā)的農(nóng)村住宅開發(fā)、小產(chǎn)權(quán)房等問題屢見不鮮。針對(duì)宅基地制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，國(guó)家不斷推出完善宅基地制度各種措施，同時(shí)也推出了一系列的農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃和政策。但由于政策推進(jìn)的成本較大，土地制度深層次的問題解決難度大，目前政策成效并不顯著?，F(xiàn)實(shí)中存在的問題也表明我們需要更科學(xué)民主的政策決策，更規(guī)范細(xì)致的政策方法，更科學(xué)有效的監(jiān)督執(zhí)行，余江縣農(nóng)村宅基地制度改革的順利推進(jìn)，探索總結(jié)出了農(nóng)村宅基地制度完善方面的經(jīng)驗(yàn)。

目前，余江縣共退出宅基地24160宗3270畝，其中有償退出4576宗795畝，無(wú)償退出19584宗2475畝；退出宅基地復(fù)墾574畝；流轉(zhuǎn)宅基地56宗20.5畝。釋放的空間可以解決未來(lái)10年～15年農(nóng)民建房用地需要，避免了新占耕地。

余江縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)以提升農(nóng)村品質(zhì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展為方向，以落實(shí)“一戶一宅”為目標(biāo)，以“村民自治”為主要力量，以“政策宣傳”為重要助力，采取了全域、限時(shí)推進(jìn)的戰(zhàn)略。

嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村宅基地和住房用地范疇，分類確權(quán)登記。農(nóng)村宅基地是歷史形成的概念，從對(duì)宅基地的規(guī)定來(lái)看，可以理解成與城市保障性住房劃撥用地類似。因此，“一戶一宅”也就是相當(dāng)于城市一戶居民只能享受一次保障房待遇，是必須堅(jiān)持的準(zhǔn)則。然而，隨著農(nóng)村住房市場(chǎng)的興起，在農(nóng)村集體內(nèi)部發(fā)生了通過有償方式進(jìn)行房產(chǎn)交易的行為，但從宅基地給予農(nóng)民基本保障的意義上說(shuō)，有些住宅用地已經(jīng)超出了宅基地的概念。其次是在城市與農(nóng)村之間通過有償方式進(jìn)行的房產(chǎn)交易行為，包括以“農(nóng)家樂”“觀光農(nóng)業(yè)”“度假住所”等名目，以短期租賃或者長(zhǎng)期租賃的形式使用住宅用地，而這些用地也已經(jīng)不再是宅基地的范疇了。所以，對(duì)宅基地的管理，有必要以村鎮(zhèn)規(guī)劃確定的住宅用地范圍為基礎(chǔ)，明確具有保障性質(zhì)的宅基地規(guī)模和其他建設(shè)用地的規(guī)模，并規(guī)定兩種農(nóng)村住宅用地的差異和管理規(guī)則，使農(nóng)村房產(chǎn)交易市場(chǎng)明晰化和有序化。

余江縣的農(nóng)村宅基地制度改革正是抓住了問題關(guān)鍵，探索出了一套整體治理模式。這個(gè)模式可概括為：規(guī)劃先行、身份確認(rèn)、確權(quán)基礎(chǔ)、拆除難點(diǎn)、補(bǔ)償協(xié)商、登記保障。余江縣的各個(gè)村都完成了村鎮(zhèn)規(guī)劃，并對(duì)村民身份按照一定的規(guī)則進(jìn)行了確認(rèn)，依照“一戶一宅”的界址和測(cè)量面積來(lái)作為確權(quán)依據(jù)，并對(duì)“一戶一宅”以外的住宅進(jìn)行清理拆除，對(duì)被拆除的村或進(jìn)行貨幣補(bǔ)償、或登記造冊(cè)進(jìn)行備案（臺(tái)賬），最后完成全村宅基地的登記和統(tǒng)計(jì)工作。余江縣農(nóng)村宅基地改革的重要成果之一，就是明確區(qū)分了宅基地和住宅用地，實(shí)際占用宅基地面積減少、儲(chǔ)備住宅用地增加、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地面積增加。

夯實(shí)制度基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地有序利用。盡管國(guó)家和地方層面都有關(guān)于農(nóng)村土地管理的立法和政策規(guī)定，但過于原則和寬泛，不便于實(shí)際操作，難以滿足和適應(yīng)實(shí)際的需要，形成沉淀多年的農(nóng)村管理的巨額“欠債”。在政府解決這些歷史遺留問題的過程中，拆除村民的住宅是難度最大的。余江縣在拆除村民住宅的工作過程中，首先通過宣傳國(guó)家法律法規(guī)，讓“宅基地不是祖產(chǎn)，是集體財(cái)產(chǎn)”等內(nèi)容深入人心；其次通過編制村莊規(guī)劃，合理確定保留、撤并村莊、中心村，隨意亂建、侵占耕地等不正之風(fēng)得到遏制，變無(wú)序違規(guī)的住房為有規(guī)劃依據(jù)、法律許可的住房。余江縣在探索農(nóng)村宅基地有償退出方面，創(chuàng)造性地使用了臺(tái)賬管理制度。即由村集體將村民退出的住宅超出部分，由村集體記錄臺(tái)賬入冊(cè)，等到村民的孩子成年后分家立戶需要申請(qǐng)宅基地的時(shí)候，村集體可將這部分宅基地按規(guī)定建筑面積退還給該戶人家。這種方式既體現(xiàn)了宅基地有償退出的理念，也在保障村民住宅用地的前提下為集體節(jié)約了行政成本，實(shí)現(xiàn)了多贏。余江縣農(nóng)村宅基地改革的做法，解決了農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法滿足新增人口需求，以及宅基地供需長(zhǎng)期緊張的矛盾。

通過“一戶一宅”為目標(biāo)的農(nóng)村宅基地制度改革，余江縣探索出宅基地有償使用和有償退出機(jī)制，合理確定宅基地收益分配方案，在節(jié)約集約利用宅基地資源的同時(shí)，通過建立宅基地測(cè)量、登記備案制度，促進(jìn)了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的開展，完善了農(nóng)村宅基地的利用和管理，建立和完善了農(nóng)村住宅市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地利用和管理從混亂到規(guī)則有序的轉(zhuǎn)變。

村民自治，強(qiáng)化基層

農(nóng)村發(fā)展的落后，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，也表現(xiàn)在社會(huì)、政治等方面，是由多種復(fù)雜的原因交織在一起的。首先，普通農(nóng)民對(duì)國(guó)家政策了解有限，關(guān)心程度不夠，因此許多正式規(guī)則在農(nóng)村形同虛設(shè)；其次，農(nóng)村的基層組織建設(shè)相對(duì)薄弱，關(guān)心集體的觀念淡薄；第三，多數(shù)農(nóng)村的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)方式依然落后，農(nóng)業(yè)收益低下。在這一背景下，強(qiáng)化基層治理對(duì)于改革的順利推進(jìn)至關(guān)重要。

余江縣在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在1040個(gè)村建立和完善了村民事務(wù)理事會(huì)，選出了8752名理事會(huì)成員。村民事務(wù)理事會(huì)由村兩委成員、鄉(xiāng)賢和村民共同組成，主要負(fù)責(zé)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的事宜。村民事務(wù)理事會(huì)的主要權(quán)責(zé)包括：配合編制并執(zhí)行村莊規(guī)劃；對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行初審，受理村民建房申請(qǐng)；制訂本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地分配方案；制訂本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地增值收益分配方案；確定本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地有償使用費(fèi)的起征標(biāo)準(zhǔn)；制訂本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地?zé)o償退出有償退出辦法；對(duì)符合有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的住戶收取相應(yīng)費(fèi)用，對(duì)有償退出宅基地的村民按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的條件進(jìn)行把關(guān)，并收取流轉(zhuǎn)收益；對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革資料進(jìn)行整理歸檔，建立臺(tái)賬等。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，關(guān)于是否有償退出、退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，各個(gè)村之間并不相同。但從實(shí)施的效果來(lái)看，村內(nèi)部居民之間的矛盾并不大，原因就在于基層的村民事務(wù)理事會(huì)在了解本集體經(jīng)濟(jì)組織情況的基礎(chǔ)上，因地制宜地制訂和實(shí)施了適合本集體經(jīng)濟(jì)組織特色的改革方案。這一實(shí)踐證明，第一，制定規(guī)則重要的是追求相對(duì)公平，這對(duì)村民至關(guān)重要；第二，正式規(guī)則與非正式規(guī)則結(jié)合，可以更為有效的達(dá)到規(guī)范和治理的目的。國(guó)家法律法規(guī)、各級(jí)政府政策規(guī)定是規(guī)范宅基地的正式規(guī)則，而村民事務(wù)理事會(huì)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約是非正式規(guī)則，將國(guó)家的大政方針等正式規(guī)則與鄉(xiāng)村的村民自治等非正式規(guī)則有效結(jié)合，可以取得事半功倍的成效。

余江縣的農(nóng)村宅基地制度改革，強(qiáng)化了集體組織的建設(shè)和集體觀念，為農(nóng)村發(fā)展提供了保障；強(qiáng)化了農(nóng)村基層組織建設(shè)在農(nóng)村發(fā)展中的地位和作用，規(guī)范和完善了農(nóng)村發(fā)展的社區(qū)組織、鄉(xiāng)村文化和村規(guī)民約等制度。

顯化資產(chǎn)，城鄉(xiāng)發(fā)展

余江縣的農(nóng)村宅基地制度改革，就一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，尤其是改革推進(jìn)的比較快和早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)初見端倪。不論是鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)，還是村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；不論是農(nóng)業(yè)專業(yè)戶的發(fā)展、農(nóng)業(yè)合作社的建設(shè)，還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展等；不論是返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，還是農(nóng)村信貸融資發(fā)展，都已小有成效。

余江縣通過農(nóng)村宅基地制度改革，不僅得到了政府的建設(shè)資金資助，也獲得了鄉(xiāng)賢的大力支持，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)得到了極大改善。余江縣作為糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)縣，打破一家一戶的耕作方式，通過種植專業(yè)戶、養(yǎng)殖專業(yè)戶、農(nóng)業(yè)合作社等方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是必然趨勢(shì)，同時(shí)在穩(wěn)定傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增加農(nóng)民收入，也是未來(lái)的發(fā)展方向。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，余江縣人均耕地為0.5畝～1.5畝，農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍。一些規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，利用各個(gè)村莊的優(yōu)勢(shì)資源，形成了生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷售的綜合體，提高了生產(chǎn)效率。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要資金支持，農(nóng)村宅基地制度改革也為其提供了契機(jī)。目前，余江縣農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作已經(jīng)基本完成，為農(nóng)民進(jìn)行住房抵押貸款奠定了基礎(chǔ)。全縣農(nóng)房抵押、宅基地抵押和承包地抵押基礎(chǔ)工作已經(jīng)逐步完善，以村民個(gè)人信用、村整體信用，以土地和房屋為抵押物的農(nóng)村信貸融資的探索，使農(nóng)村的發(fā)展如虎添翼。余江縣的農(nóng)村宅基地制度改革，可以說(shuō)是完成了城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的第一步，為提升農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共管理服務(wù)設(shè)施水平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。