龍生平

[摘 要]

我國易地扶貧搬遷主要針對生態(tài)貧困區(qū)，可實現(xiàn)緩解貧困、保護生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用土地資源等多重目標(biāo)，打破“貧困→環(huán)境退化→加劇貧困”惡性循環(huán)。寧夏平羅縣“插花移民”采取“大分散、小集中”或“組團式”的方式，利用多個目標(biāo)村莊，把移民分散安置到退出產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民所在村組集中（小集中），不進行集中安置，解決移民安置中“成本高、教育難、就業(yè)難、融入難”等問題。提高移民的生存能力，真正把移民“移活”；最大限度盤活農(nóng)村資源，提升脫貧工作的質(zhì)量和水平；給移民后代帶來希望，解決貧困代際傳遞的根本性問題。“插花移民”是一項政策性強、創(chuàng)新性強的系統(tǒng)工程，需要充分測算和利用農(nóng)村客觀存在的“插花移民”吸納空間，及時跟進政策配套和部門協(xié)調(diào)以及農(nóng)村公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]

易地搬遷；插花移民；精準(zhǔn)脫貧

中圖分類號：F323.8 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008410X（2018）03009006

易地搬遷安置，是指把居住在深山、高寒、生態(tài)脆弱區(qū)以及艱苦地區(qū)的貧困農(nóng)戶搬遷到條件較好的地區(qū)，從根本上解決困擾他們生存的問題，是扶貧脫貧的一種重要方式。貧困與生態(tài)環(huán)境脆弱往往是共存共生的，貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，在原地實現(xiàn)脫貧難度較大，即使依靠外界力量脫貧，也會因自然災(zāi)害及生態(tài)條件影響極易返貧，因此易地搬遷安置是解決貧困問題的重要舉措[1]。中央提出全面實施脫貧攻堅任務(wù)后，各地因地制宜開展了形式多樣的移民安置行動，“十二五”期間國家累計搬遷貧困人口591萬人，其中寧夏實現(xiàn)移民安置35萬人[2]。 “十三五”期間，國家計劃用五年時間再搬遷1000萬貧困人口，“挪窮窩”與“換窮業(yè)”并舉，實現(xiàn)有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧。易地扶貧搬遷的任務(wù)十分艱巨，應(yīng)選取適宜的方式方法，因地制宜實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

寧夏易地搬遷扶貧規(guī)模大、時間長，積累了許多經(jīng)驗，形成了扶貧搬遷中的寧夏模式。在易地搬遷過程中，寧夏以新建移民村集中安置為主，也有一些地方采取了插花式的分散安置，包括允許一些移民投親靠友，一部分移民被安置在自然條件較好的村莊中，與村莊原居民插花居住[3]。平羅縣在移民安置中，緊緊抓住農(nóng)村改革試驗的任務(wù)和機遇，針對進城農(nóng)民定居后已脫離農(nóng)村，不再依賴土地生活，愿意有償退出承包地、宅基地和房屋這一現(xiàn)實情況，采取收儲閑置住房和利用閑置宅基地新建住房相結(jié)合的方式，因地制宜地實現(xiàn)了移民安置與閑置資源盤活利用的有機結(jié)合，取得了“政府滿意、退出農(nóng)民滿意、移民滿意”的成效，摸索出一條精準(zhǔn)扶貧的新路子。研究、總結(jié)平羅縣在易地移民安置中的做法、經(jīng)驗，有益于加快推進全國扶貧脫貧攻堅、推進精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)。

一、 易地搬遷與生態(tài)移民

（一） 我國的易地搬遷安置。我國自2001開始實施易地扶貧搬遷。我國的易地扶貧搬遷主要針對生態(tài)貧困區(qū)，可同時實現(xiàn)緩解貧困、保護生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用土地資源等多重目標(biāo)，是打破“貧困→環(huán)境退化→加劇貧困”惡性循環(huán)的有效辦法，是解決生態(tài)貧困問題的根本方法。十多年來，一些地方根據(jù)本地實際情況，統(tǒng)籌各類資金，實施了扶貧移民、生態(tài)移民、避災(zāi)搬遷等移民搬遷工程，全國一盤棋，累計搬遷1200萬人以上，取得明顯的成效。一是建設(shè)并完善安置住房和安置區(qū)的水、路、電、氣、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，加強教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大幅改善和提升貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，進一步推動我國貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集和城鎮(zhèn)化進程。二是引導(dǎo)和幫助搬遷者實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工程、培育和發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟，提高搬遷者的勞動收入，幫助搬遷者加快了脫貧致富的步伐，改變原搬出地“越窮越墾、越墾越窮”的狀況，有力地遏制住原搬出地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢，實現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)保護“雙贏”的結(jié)果。三是我國的易地搬遷安置進行大量的規(guī)劃、組織和動員，充分考慮搬遷群眾的意愿，總體上產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，受到搬遷者的普遍歡迎。

（二） 國外生態(tài)移民典型案例。國外沒有易地扶貧搬遷概念，與此相近的概念是生態(tài)移民。中國的易地扶貧安置與國外的生態(tài)移民搬遷安置在組織方式、建設(shè)內(nèi)容、實施目的方面是一致的?！吧鷳B(tài)移民”是人群由于某種自然災(zāi)害（如龍卷風(fēng)、颶風(fēng)以及沙塵暴等所造成的遷移）、環(huán)境的崩潰而造成的遷移或生態(tài)環(huán)境的持續(xù)緩慢退化所造成的遷移[4]。國外生態(tài)移民安置主要有一次補貼性移民安置和長期開發(fā)性移民安置兩種類型[5]。一是泰國農(nóng)村移民扶貧。泰國南北差別極大，北部少數(shù)民族居多、經(jīng)濟文化落后，每平方千米居住25人以上，以原始農(nóng)業(yè)為主，墾殖嚴(yán)重，農(nóng)作物產(chǎn)量極低，每2年～3年遷徙異地耕作，導(dǎo)致自然和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，珍稀動植物銳減。另一方面，罌粟種植成為北部“山民”的主業(yè)，制、販、吸毒泛濫，造成了封閉、落后、貧困的生活環(huán)境和惡劣的社會環(huán)境。1969年泰國推出《國王計劃》，建立4個“山民自主居住區(qū)”，結(jié)束刀耕火種的落后生產(chǎn)，鏟除鴉片生產(chǎn)，森林等資源得到有效的保護和改善，農(nóng)民生活大大提高[6]。二是蘇丹農(nóng)村移民扶貧。20世紀(jì)80年代蘇丹達爾富爾北部干旱及荒漠化嚴(yán)重，降水量銳減，農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收，當(dāng)?shù)卣黄葘嵤┮泼癜仓?。一是在已?jīng)建成的農(nóng)村社區(qū)進行安置，同時擴大已有農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模。二是重新選擇安置點，國家通過提供交通、糧食、搭建房屋所需的原材料、種子、勞動工具等予以援助，并在安置點建設(shè)衛(wèi)生室、學(xué)校、辦公場所和小市場等公共設(shè)施[7]。三是南非索韋托貧民窟搬遷安置。南非市場化發(fā)展過快，超過市政投資基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的速度，住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)凸顯，導(dǎo)致貧民窟和棚戶區(qū)數(shù)量激增，供水短缺，居住條件差，醫(yī)藥衛(wèi)生和生活必需品匱乏。1994年，南非政府啟動基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，重點解決住房問題。到2001年，建設(shè)住房113萬套，并通過政府補貼金支持自主建房[8]。

（三）國外生態(tài)移民的經(jīng)驗。世界各國因自然環(huán)境、資源狀況、經(jīng)濟水平和歷史人文的不同，選擇不同的移民搬遷安置方式，在政策扶持、補貼、組織、國際援助和環(huán)境保護方面積累了寶貴經(jīng)驗。一是普遍建立靈活高效的財政支持體系。財政資金在移民安置過程中至關(guān)重要，包括醫(yī)療、教育、道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，特別是住房建設(shè)。蘇丹達爾富爾政府為移民提供建房用的原料，以降低房屋建設(shè)成本；南非對月收入低于1500蘭特的貧困人群給予16000蘭特的住房補貼，用于改善居住條件。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，受物價、勞動力成本和通貨膨脹等因素影響，移民安置成本逐漸上升，各國及時調(diào)整安置補貼標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)變化要求。二是注重發(fā)揮非政府組織的作用。非政府組織在移民安置過程中在推動基層活力及開展工作方面發(fā)揮了重要作用。非政府組織直接深入社會底層，能為群眾所接受。如在印度野生動物保護區(qū)移民安置項目中，非政府組織努力與準(zhǔn)移民建立共識，不斷尋求解決安置過程中人們的憂慮、恐懼等問題，協(xié)助政府有關(guān)部門順利推進安置計劃的實施。三是充分吸取搬遷群眾的意見。實踐表明，促進貧困人口移民安置的過程，也是政府不斷提高自身能力建設(shè)的過程，應(yīng)尊重群眾意見和建議，使得搬遷移民的意見能夠融入決策。蘇丹達爾富爾在安置過程中賦予搬遷移民足夠的自主權(quán)利，包括學(xué)校、醫(yī)院的位置選擇、居民區(qū)道路的設(shè)計等。居民參與決策能增強搬遷農(nóng)戶建設(shè)家園的積極性、激發(fā)主人翁意識，也能減少來自同一部落或民族之間潛在的沖突，適應(yīng)性強、過渡時間短。國外移民安置及生態(tài)移民的基本經(jīng)驗對我國深化異地搬遷，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

二、平羅縣“插花移民”基本做法

“插花移民”是對移民不進行集中安置，而是采取“大分散、小集中”或“組團式”的方式，利用多個目標(biāo)村莊，把移民分散安置到退出產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民所在村組集中（小集中），解決了移民安置中“成本高、教育難、就業(yè)難、融入難”等突出問題。

（一）創(chuàng)新安置思路，變移植為嫁接，把農(nóng)民產(chǎn)權(quán)自愿有償退出與貧困山區(qū)移民安置有機結(jié)合。平羅縣充分利用農(nóng)村既有的承包地、宅基地和房屋閑置資源，緊緊把握全國農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革試驗、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)試點、農(nóng)村土地制度改革三項試點和改革機遇，結(jié)合農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款國家級改革試點機遇，允許具備一定條件的農(nóng)民自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，結(jié)合移民需求和本地農(nóng)民實際情況，有組織、有計劃地實行宅基地和農(nóng)地的集體收儲，并對收儲的房屋進行維修完善，將收儲的土地和住宅用于安置來自貧困山區(qū)的移民，實現(xiàn)集體收儲與移民需求的有效對接。本地農(nóng)民自愿報名退出宅基地和部分承包農(nóng)田，由第三方機構(gòu)對其房屋價值進行評估，村、鄉(xiāng)評議后，村集體進行收儲并給予退出補償。整個辦理過程評估公開、權(quán)力下放。

（二）凝聚政策合力，提高扶貧精準(zhǔn)度，為移民脫貧打點滴、疏經(jīng)絡(luò)。為增強移民內(nèi)生脫貧動力和能力，平羅縣通過一系列農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款與農(nóng)村金融創(chuàng)新政策扶持，將資源聚集在“戶”上。平羅縣政府出臺了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，給插花安置的移民及時辦理“三權(quán)”權(quán)屬變更證明，允許移民用“三權(quán)”證書辦理抵押貸款，進一步幫助移民拓寬融資渠道。平羅縣制定政策，依法將移民確認為村集體經(jīng)濟成員，移民與原住戶同樣享受所有涉農(nóng)支農(nóng)政策和集體經(jīng)濟收益分配。為保證工作的順利進行，平羅縣同時出臺多項配套政策，如《平羅縣農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》，從退出原則、退出條件、退出程序、收儲補償、退出土地和房屋處置、資金籌措和管理以及保障機制等方面進行明確規(guī)定，給插花移民的順利進行提供規(guī)范章程，使得插花移民的前期、中期和后期工作有序開展，有章可依。平羅縣設(shè)立13個村鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，并成立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，對縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，同時簡化貸款程序，方便移民貸款。

（三）強化監(jiān)督示范，減少“排異反應(yīng)”，用“脫貧測度”和“鄰里效應(yīng)”促進移民的社會融入。插花安置移民為精準(zhǔn)脫貧創(chuàng)造了條件：為每戶插花移民分配5畝二等以上水澆地，移民可以用現(xiàn)有的圈舍發(fā)展特色養(yǎng)殖，從產(chǎn)業(yè)上保證了移民穩(wěn)定增收；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開展了農(nóng)業(yè)實用技術(shù)、電子商務(wù)、電焊、挖掘機司機、裝載機司機、設(shè)施農(nóng)業(yè)、手工制品等技能培訓(xùn)，使移民人均掌握 1項或2 項實用技術(shù)，從創(chuàng)業(yè)渠道上保證了插花移民穩(wěn)定增收；將上學(xué)、就醫(yī)納入當(dāng)?shù)厣鐣芾硐到y(tǒng)，保證了移民入學(xué)率和基本醫(yī)療；及時為移民辦理權(quán)屬變更，頒發(fā)權(quán)證，依法將移民確認為村集體經(jīng)濟成員，使其享受所有涉農(nóng)支農(nóng)政策和集體經(jīng)濟收益分配。平羅縣整合社會扶貧力量，增大“外接”扶貧力度，通過對接市級107個單位和縣級76個單位“幫扶到戶”，實現(xiàn)農(nóng)村扶貧“輸血”與“造血”的結(jié)合。通過“扶貧”檔案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部充當(dāng)信息員和監(jiān)督員，及時了解扶貧脫貧進程，建立觀測脫貧機制。通過采取“增收與農(nóng)民勤勞相結(jié)合、減支與農(nóng)民需求優(yōu)化相結(jié)合”的方式，讓國家的扶貧政策從臺賬上、文件上落實到農(nóng)民手上。為避免矛盾產(chǎn)生，安置插花移民采用一村接納幾戶的方式，實現(xiàn)“行政小塊化”管理。插花移民戶在本地村組農(nóng)戶先進思想意識的影響和引領(lǐng)示范下，由村干部直接指導(dǎo)幫助開展生產(chǎn)經(jīng)營，掌握生產(chǎn)技能。引導(dǎo)鄰里之間幫傳幫帶、幫耕幫種，幫助移民實施創(chuàng)業(yè)或從事勞務(wù)工作，加快了脫貧致富目標(biāo)實現(xiàn)。移民戶參加村里婚喪嫁娶、婦女興趣小組，子女結(jié)伴上下學(xué)，移民的社會融入更加順暢。

三、“插花移民”取得的成效

平羅縣的“插花移民”方式新、力度大、效率高，移民反悔少、評價高、成效顯著。移民不再“撤不走、留不下、兩頭跑”，基本實現(xiàn)了“搬得來、穩(wěn)得住、管得好、能致富”。

（一）降低了易地移民安置的綜合成本。平羅縣新的移民安置方式直接激活了土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，一攬子解決了農(nóng)村土地、房屋閑置問題、移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和配套設(shè)施建設(shè)問題等。插花安置移民解決了農(nóng)村資源閑置問題，提高了農(nóng)村資源利用率，拓寬了農(nóng)村資源有效利用渠道。一是通過收儲基金與移民專項使用資金相結(jié)合，減少了集體收儲資金壓力。二是移民插花安置到現(xiàn)有村組，不再新設(shè)村委“兩委”班子、新增村干部，管理上實現(xiàn)“小單元”，使移民社會管理工作快速步入有序化、正?；?，降低了政府社會管理成本。三是將移民進行插花安置，可直接利用當(dāng)?shù)卦械尼t(yī)療、教育、衛(wèi)生、宗教等服務(wù)設(shè)施，移民入住后，可及時安排孩子上學(xué)、就醫(yī)、參加宗教活動，節(jié)約了資金和土地，降低了政府服務(wù)成本和移民成本。

（二）提升了易地移民的安置效率?！安寤ㄒ泼瘛笔挂椎匕徇w安置的實施效率有明顯提高，省錢、省力、省時。目前平羅縣“插花移民”已安置移民1628戶、9646人。集中移民安置的戶均費用是25萬，“插花移民”只要16萬元，極大降低了政府安置成本。集中安置時農(nóng)戶平均投入5萬元～10萬元，“插花移民”只要2萬元左右即可入住，大大降低了農(nóng)戶負擔(dān)。收儲房屋修繕裝修后可立即入住，一般只要3個月，耕地即到即用；而集中安置點建設(shè)至少要1年，并且耕地由于開發(fā)自沙荒地，需要育熟?！安寤ㄒ泼瘛辈挥眯略O(shè)村級“兩委”班子，不用新建道路、學(xué)校、衛(wèi)生機構(gòu)和清真寺，也不用再投入新的管理服務(wù)人員，政府的管理和服務(wù)成本均有所下降。移民和當(dāng)?shù)鼐用裣碛型瑯拥墓卜?wù)，就業(yè)更容易，子女接受教育更方便。

（三）移民有了更高的安置滿意度。移民搬遷前處于“山大、溝深、無水、無路、無地、收入低”狀態(tài)，搬遷后安置點均選擇交通便捷、基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)濟條件好的中心村或保留莊點，按照“七通”（通水、通路、通車、通廣播電視、通郵、通電話、通網(wǎng)絡(luò)）及“七近”（離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近、離學(xué)校近、 離村部近、離鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院近、離超 市近、離文化廣場近、離環(huán)保設(shè)施近） 的標(biāo)準(zhǔn)對基礎(chǔ)設(shè)施進行了建設(shè)和完善，移民成為當(dāng)?shù)匦戮用窈?，生產(chǎn) 生活環(huán)境、用水、通信、道路交通等方面與山區(qū)相比，得到極大改善，出行、上學(xué)、 就醫(yī)等都很方便，生活水平明顯提高。集中移民安置在育熟沙荒地前期每畝僅有300元收入，而“插花移民”可以直接使用農(nóng)戶退出的成熟水澆地，能夠馬上投入生產(chǎn)，畝收入在1000元以上，戶均耕地5畝以上，收入基本有保障。市、縣兩級政府對“三權(quán)”的確權(quán)登記、評估補償、交易流轉(zhuǎn)、退出收儲、重新分配做出詳細規(guī)定，讓“插花移民”有制度可循、有法可依。移民可以提前到遷入地看查，滿意后再搬遷。遷入農(nóng)戶房子大、院子大、投入少、設(shè)施全，遷出農(nóng)戶閑置資產(chǎn)能變現(xiàn)、補償高。根據(jù)移民回訪、現(xiàn)場咨詢，移民對“插花移民”的滿意度很高。

（四）農(nóng)村公共服務(wù)品質(zhì)進一步改善。通過收儲農(nóng)戶閑置的宅基地用于安置移民，可以逐步實現(xiàn)農(nóng)民適度規(guī)模和集中居住，為改善農(nóng)村面貌，實施各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)創(chuàng)造了條件。由于“插花移民”將移民分散到各個自然村，精準(zhǔn)扶貧對接準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，村鎮(zhèn)干部和村組干部服務(wù)指向性強，更容易實現(xiàn)一對一幫扶，脫貧更精準(zhǔn)，移民融入社會更快。

四、平羅縣“插花移民”的啟示

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)有償自愿退出屬于一個新生事物，與易地扶貧搬遷的插花安置移民相結(jié)合推進精準(zhǔn)脫貧，是完成黨中央和國務(wù)院提出的脫貧攻堅任務(wù)的新鮮嘗試。從目前試行的情況來看，“插花移民”比較適合寧夏的實情，也適合中國當(dāng)下的國情，對于易地搬遷移民和精準(zhǔn)脫貧具有啟示和借鑒意義。

（一）只有同步提高移民的生存能力，才能真正把移民“移活”。易地移民的首要目的是提高生存能力?！安寤ㄒ泼瘛币揽渴諆Φ拈e置農(nóng)地，能夠有更高的生產(chǎn)效率；通過發(fā)展庭院經(jīng)濟和各種創(chuàng)業(yè)，能夠有快速穩(wěn)定的增收；和本地居民共同生產(chǎn)生活，學(xué)習(xí)先進技術(shù)和理念，能夠真正擺脫原來的生產(chǎn)生活貧困，讓移民有了“活”的條件和出路。移民“移活”才是長久之計。

（二）只有最大限度盤活農(nóng)村資源，才能提升脫貧工作的質(zhì)量和水平。加強遷出地和移入地政府的對接，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，增強政策的透明度。兩地政府前期要出臺文件，明確在遷出地和移入地的具體政策，通過紙質(zhì)版和信息網(wǎng)絡(luò)平臺公示。村干部要仔細理解文件和政策，給移民詳細耐心講解，明確政府的相關(guān)政策。對自愿有償退出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶，要設(shè)置一定的前提條件。做好這些工作，可以讓移民和退出農(nóng)民安心、放心，減少后續(xù)社會風(fēng)險。“插花移民”工程整合農(nóng)村閑置土地、宅基地和社會基礎(chǔ)設(shè)施，最大程度地盤活和利用農(nóng)村資源。政府花同樣多的錢，讓更多的建檔立卡貧困戶脫貧致富，降低了政府扶貧資金的壓力。

（三）只有給移民后代帶來希望，才能解決貧困代際傳遞這一根本性問題。“插花移民”通過以戶為單位的教育幫扶和就業(yè)幫扶，能夠比較好地為第二代避免貧困，提高了物質(zhì)和文化基礎(chǔ)，移民的就業(yè)和后一代的教育有了新出路，徹底阻斷代際傳遞。平羅縣為“插花移民”子女教育出臺“特殊政策”，減免各項費用；出臺具體的產(chǎn)業(yè)扶持政策，結(jié)合移民所能，幫助移民與企業(yè)家對接，鼓勵移民發(fā)揮從事養(yǎng)殖業(yè)的特長，發(fā)展庭院經(jīng)濟，養(yǎng)雞養(yǎng)羊養(yǎng)牛等增加收入；聯(lián)合寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行對建檔立卡貧困戶實行評級授信全覆蓋，制定特殊政策解決貸款問題，如采取釋放“黑名單”措施。同時，由農(nóng)商行、扶貧辦向農(nóng)戶宣講金融政策，幫助支持建檔立卡貧困戶配合原搬出地金融機構(gòu)還清舊有貸款，在平羅縣獲得新貸款，有效解決了部分移民的融資和創(chuàng)業(yè)就業(yè)問題。

（四）只有下好易地移民分散安置的繡花功夫，將易地安置移民中適應(yīng)能力較強的群體剝離出來，降低絕對貧困人口數(shù)量，才能更好保障易地扶貧戰(zhàn)役的決戰(zhàn)決勝?！度珖笆濉币椎胤鲐毎徇w規(guī)劃》計劃五年內(nèi)，對981萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，其中分散安置人數(shù)占23.6%。二百多萬人口中有多少可以作為“插花移民”安置，需要按照什么樣的條件精確“插花”，寧夏及全國各地的建檔立卡戶哪些還可以找到合適的“插花”目的地，這都需要政府加大摸底統(tǒng)計調(diào)查力度，做到有選擇的“插花”，“插”一戶“活”一戶。在現(xiàn)有政策下，讓原生產(chǎn)生活條件惡劣的建檔立卡貧困戶“插花”到稍好一點的地方，差別不是特別大，也沒有背井離鄉(xiāng)很遠，同樣需要繡花的功夫。

五、小 結(jié)

“插花移民”是一項政策性強、創(chuàng)新性強的系統(tǒng)工程，這種移民安置方式，對政策尺度的把握要求高，對當(dāng)?shù)貙嶋H的匹配性要求高，對具體情況的了解要求細，下的是繡花功夫。另一方面，也需要決策者在更高的層面對相關(guān)做法給予關(guān)注，加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo)。

（一）充分測算和利用農(nóng)村客觀存在的“插花移民”吸納空間。平羅縣“插花移民”的實踐證明，農(nóng)村的空心村經(jīng)過資源整合，仍可以重新煥發(fā)活力。在“插花移民”之前，平羅縣144個行政村1044個自然村房屋平均空置率40%，最高達到55%。目前“插花移民”已經(jīng)收儲閑置房屋1635套，收儲農(nóng)民承包地8090畝，還有很大的收儲空間，可以進一步摸底收儲。在寧夏的其他市縣，也可以建立調(diào)研機制和數(shù)據(jù)平臺，掌握農(nóng)村“空心村”閑置宅基地和農(nóng)地的基本數(shù)量，并根據(jù)收儲資金規(guī)模大小，掌握好“老農(nóng)戶退出、新移民進入”的節(jié)奏。對于收儲的房屋，通過維修和評估以后，明確政府和移民各自的事后維修責(zé)任，可以減少移民過度依賴政府。

（二）政策配套和部門協(xié)調(diào)及時跟進。加強形成插花移民中的農(nóng)戶有償退出宅基地和土地收儲機制的事前摸底、事中協(xié)調(diào)和事后跟蹤機制，以及建立合理的價格評估機制和配套法律政策等。農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革還在摸索階段，在堅持農(nóng)村集體所有權(quán)不變的前提下，平羅縣通過事先的調(diào)查摸底，根據(jù)設(shè)定的收儲條件，掌握有可能收儲的宅基地和土地數(shù)量，推出部分退出和永久退出兩種機制。特別需要注意的是，在部分退出機制中，由于農(nóng)民家庭中只是部分家庭成員退出，針對只退宅基地和承包土地不退身份、還是兩者都退，需要建立明確的退出條件和反悔機制。平羅經(jīng)驗表明，農(nóng)村的“三權(quán)”確立和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)有償退出，政府需要出臺相關(guān)的收儲配套法律制度和政策，充分調(diào)動各部門包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村委會的積極性，允許地方根據(jù)實際情況對部門職能和機構(gòu)進行合理調(diào)整；還需要權(quán)威的第三方評估機構(gòu)公平公正合理的為宅基地和土地定級定價，特別是保障收儲房屋的質(zhì)量，只有在這個基礎(chǔ)上，才能保障退出農(nóng)戶的根本利益，減少反悔機會，確保插花移民自愿長久移民，使政府的工作真正落到實處、發(fā)揮實效。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)及時跟進。“插花移民”初到移入村，對當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)包括教育、醫(yī)療和社會保險等政策不夠了解，需要村集體的基層干部及時宣傳和講解，幫助對接好各種需要，同時要了解“插花移民”的特殊困難，有針對性地向上級部門反映。相關(guān)主管部門可因地制宜出臺相應(yīng)的政策，化解矛盾、及時解決問題，讓“插花移民”真正安心。

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責(zé)任編輯：楊 俊