陳明輝

【摘要】隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題日益嚴(yán)重。各地方政府在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，探索和建立了失地農(nóng)民社會(huì)保障的不同模式。目前，我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式主要有五種典型模式。通過對(duì)典型模式的梳理和總結(jié)，可以為云南關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障相關(guān)問題的解決提供思路和借鑒。

【關(guān)鍵詞】典型模式 失地農(nóng)民 養(yǎng)老保障

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，中國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題更加凸顯。各地方政府在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，探索和建立了失地農(nóng)民社會(huì)保障的不同模式，制定并出臺(tái)了失地農(nóng)民社會(huì)保障具體實(shí)施辦法，取得了多方面的成績?，F(xiàn)有的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式總結(jié)為以下五種；納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系、小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度、商業(yè)保障體系、被征地農(nóng)民基本生活保障制度。

一、國內(nèi)典型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式

（一）納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系模式

納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系模式，是指當(dāng)?shù)卣鶕?jù)失地農(nóng)民年齡情況和繳費(fèi)能力狀況，把失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系。由于大部分省份或地區(qū)的失地農(nóng)民繳費(fèi)能力達(dá)不到參加“城?！钡乃?，現(xiàn)僅有如北京市、成都市以及浙江的嘉興市采取該類型。

北京為將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障模式的代表城市，早在2004年，北京市政府就公布了《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，該安置辦法正式將失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)居民的身份，納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系當(dāng)中。此社會(huì)保障制度具有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：首先，將具有勞動(dòng)力的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，進(jìn)行統(tǒng)一保障，并讓城市社會(huì)救助體系吸納另外的超轉(zhuǎn)入員；其次，以年齡為劃分標(biāo)準(zhǔn)，不同年齡段尚且具備勞動(dòng)力的失地農(nóng)民，按照不同的保障項(xiàng)目進(jìn)行交納，并采取差異化保障標(biāo)準(zhǔn)；最后，征地補(bǔ)償費(fèi)用作為社會(huì)保障費(fèi)用交納主要來源，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)絕大比例用來進(jìn)行社會(huì)保障等相關(guān)費(fèi)用的交納，如有多余則用以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展。

成都市制定政策把所有農(nóng)轉(zhuǎn)非安置的失地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，標(biāo)志著該市正式建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。但對(duì)那些戶口仍然在農(nóng)村的失地農(nóng)民，該政策沒有安排相應(yīng)的社會(huì)保障制度。成都市相關(guān)政策規(guī)定，征地過程中農(nóng)轉(zhuǎn)非安置的失地農(nóng)民可以享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障待遇，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)與基本生活補(bǔ)助等方面的內(nèi)容，同時(shí)按照他們的年齡段規(guī)定不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與保障待遇水平。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的規(guī)定如下：退休年齡（男60周歲，女55周歲）的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)依照城鎮(zhèn)企業(yè)職工最低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策安排，將他們所在城市分為中心城區(qū)與郊縣，并設(shè)有相應(yīng)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保障待遇；其他年齡段的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要依照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，使個(gè)人帳戶與統(tǒng)籌帳戶相結(jié)合，且保障待遇水平與繳費(fèi)年限、繳費(fèi)指數(shù)掛鉤。成都市政府規(guī)定，失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的資金直接來源于征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

嘉興模式是政府運(yùn)作失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的典型代表，帶有一定的參保強(qiáng)制性。早在1998年，嘉興政府就出臺(tái)了《嘉興市區(qū)土地征用人員分流辦法》，該辦法明確規(guī)定全市土地征用的具體政策和操作規(guī)范，明確了征地過程中各政府職能部門的職責(zé)。辦法規(guī)定征地部門必須支付土地價(jià)格的一部分為失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，一次性納入財(cái)政專戶，由財(cái)政局統(tǒng)一監(jiān)管。個(gè)人繳費(fèi)部分從征地安置費(fèi)中由政府直接抵繳；政府承擔(dān)的部分從土地出讓金中支出，起“兜底”作用。失地農(nóng)民強(qiáng)制進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，并明確規(guī)定按不同的年齡階段劃分投保的標(biāo)準(zhǔn)和享受待遇。

（二）小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系

小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系，是指地方政府將失地農(nóng)民納入小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系。該模式最早由上海市創(chuàng)立和實(shí)施，經(jīng)過多年的努力，至今己形成了具有鮮明特色的小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)模式，成為解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的最早探索者?！吧虾ＤＪ健钡淖龇椋阂皇菍?shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)基本制度；二是保險(xiǎn)繳費(fèi)由政府強(qiáng)制征繳，社會(huì)統(tǒng)籌；三是被征地人員安置補(bǔ)助費(fèi)一次性繳納基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)后的剩余部分，應(yīng)當(dāng)首先用于繳納補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。其優(yōu)點(diǎn)主要有以下兩點(diǎn)：一是繳費(fèi)水平和待遇享領(lǐng)水平都與全市職工月平均工資掛鉤，體現(xiàn)了社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的特點(diǎn)；二是“24%+X”的繳費(fèi)比例既保障了失地農(nóng)民的基本生活，又滿足了多元化的需求，其中的“24%”目的是保障基本生活（“24%”是指這項(xiàng)制度的基本保險(xiǎn)部分為24%，覆蓋了占比17%的養(yǎng)老保險(xiǎn)、占比5%的大病醫(yī)療保險(xiǎn)和占比2%失業(yè)保險(xiǎn)），“X”表示補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)，由失地農(nóng)民自主選擇是否繳納或繳納多少。在“上海模式”中，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為：上年度全市職工月平均工資的20%計(jì)發(fā)，繳費(fèi)年限每增加1年，相應(yīng)增加上年度全市職工月平均工資的0.5%的養(yǎng)老金，但最高不超過上年度全市職工月平均工資的30%。參保失地農(nóng)民還能享受小城鎮(zhèn)基本醫(yī)保險(xiǎn)療待遇，如往院（急診觀察室、留院觀察）、門診大?。ㄖ匕Y尿毒癥透析、惡性腫瘤門診化學(xué)治療和放射治療、精神病治療）等方面的醫(yī)療費(fèi)用。

（三）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，即政府把失地農(nóng)民納入現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障體系，主要是參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）。這種養(yǎng)老模式比較成功的是“青島模式”。

“青島模式”即對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)方式為個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府扶持相結(jié)合。2005年，青島市政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)各市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》，規(guī)定各地政府把失地農(nóng)民納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，以保證失地農(nóng)民生活水平不會(huì)由于征地而下降，從而確保他們的長遠(yuǎn)生計(jì)，重點(diǎn)保障對(duì)象是被征地時(shí)享有第二輪土地承包權(quán)、且被征地后村人均農(nóng)業(yè)用地少于畝的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。對(duì)于保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的資金來源也做了明確規(guī)定：失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每年的繳費(fèi)金額標(biāo)準(zhǔn)為參保的失地農(nóng)民在上年度的人均純收入。對(duì)于保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的資金來源也做了明確描述，個(gè)人繳費(fèi)部分從被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)中優(yōu)先列支，村集體的土地補(bǔ)償費(fèi)等土地收益部分優(yōu)先用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。各地建立社會(huì)保險(xiǎn)儲(chǔ)備金制度，被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所需財(cái)政補(bǔ)助資金，從社會(huì)保險(xiǎn)儲(chǔ)備金中列支，不足部分由土地收益或財(cái)政收入補(bǔ)充。2006年，青島市郊五市39.7萬名被征地農(nóng)民全面納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，這意味著青島市在全省率先實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)全保障。

（四）商業(yè)保障體系

商業(yè)保險(xiǎn)體系，即以政府主導(dǎo)為前提、由政府進(jìn)行政策設(shè)計(jì)、由商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦，具體實(shí)施基金的保值增值、管理、養(yǎng)老發(fā)放等工作。重慶市最早提出這一模式并付諸實(shí)際，故又被稱為“重慶模式”。在這種模式中，政府仍是責(zé)任主體，購買商業(yè)壽險(xiǎn)的服務(wù)并付給商業(yè)保險(xiǎn)公司管理費(fèi)用，同時(shí)實(shí)施監(jiān)管。重慶市政府早于1992年頒發(fā)一系列相關(guān)文件，率先將商業(yè)保險(xiǎn)引入失地農(nóng)民社會(huì)保障，并委托中國人壽保險(xiǎn)公司重慶分公司獨(dú)家辦理該市的失地農(nóng)民保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這種保險(xiǎn)是以參保者的土地補(bǔ)償費(fèi)和失地安置費(fèi)建立的儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)。政府征收的統(tǒng)籌金進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)管理，向保險(xiǎn)公司一次性支付的管理費(fèi)用。商業(yè)保障模式的具體政策規(guī)定如下：在自愿的前提下，男50周歲、女45周歲的失地農(nóng)民全額或半額的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)在保險(xiǎn)公司購買儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)，再一次性領(lǐng)取其余土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)部分。保險(xiǎn)公司按失地農(nóng)民繳費(fèi)金額的10%每月向其發(fā)放生活費(fèi)，政府則要負(fù)擔(dān)10%的生活費(fèi)與實(shí)際存款利率之間的差額，5%的資金總額管理費(fèi)。商業(yè)保障模式為解決失地農(nóng)民基本生活保障問題起到了不可否認(rèn)的作用，但因?yàn)楹髞沓霈F(xiàn)的諸多問題，重慶市于2007年調(diào)整了這一政策并出臺(tái)了失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。后來出臺(tái)的新辦法具體政策包括：政府為退休年齡段失地農(nóng)民提供養(yǎng)老、大病住院保險(xiǎn)；勞動(dòng)年齡段的失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。新辦法于2008年開始施行，自此失地農(nóng)民商業(yè)社會(huì)保障模式宣告破產(chǎn)。

義烏模式也是商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作失地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)踐的典型代表。這種模式強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民參保的自愿性，引導(dǎo)失地農(nóng)民選擇符合自己需求的保險(xiǎn)組合，保險(xiǎn)可指定收益人具有可繼承性。政府征用土地時(shí)給予失地農(nóng)民一定的貨幣補(bǔ)償，同時(shí)指定中國人壽保險(xiǎn)公司為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，以各土地征用行政主體為投保單位，以商業(yè)壽險(xiǎn)公司為主體，簽訂保險(xiǎn)合同，商業(yè)壽險(xiǎn)公司履行給付失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的義務(wù)。政府規(guī)定，土地的補(bǔ)償費(fèi)要按：進(jìn)行分配，村集體可留用，兌現(xiàn)到個(gè)人，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。中國人壽保險(xiǎn)公司有“失地農(nóng)民團(tuán)體年金獎(jiǎng)金”等多種新的商業(yè)險(xiǎn)種供村集體選擇，村集體從土地補(bǔ)償費(fèi)的支付投保商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。約定本金歸村集體所有，保險(xiǎn)公司保證以的收益和至少的投資收益來支付達(dá)到規(guī)定年限的失地農(nóng)民的養(yǎng)老金。

（五）被征地農(nóng)民基本生活保障制度

被征地農(nóng)民基本生活保障制度，是政府專門針對(duì)失地農(nóng)民構(gòu)建定的社會(huì)保障制度，最早由浙江省提出并實(shí)行，因此又叫“浙江模式”。該模式專門針對(duì)失地農(nóng)民制定的社會(huì)保障政策或辦法。該模式一般參照已有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度，因此具有兩種具體操作形式：一種是失地農(nóng)民基本生活保障制度，是參照城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立起來的；另一種是專門針對(duì)失地農(nóng)民建立的社會(huì)保障制度。江蘇、浙江兩省參照城鎮(zhèn)最低生活保障制度為失地農(nóng)民建立了基本生活保障制度，保障資金來源由個(gè)人、集體和政府三個(gè)方面組成，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人專戶相結(jié)合而成，失地農(nóng)民自己繳納費(fèi)用和集體補(bǔ)助部分構(gòu)成個(gè)人專戶，國家補(bǔ)助部分構(gòu)成社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。統(tǒng)一實(shí)行財(cái)政專戶管理和收支兩條線管理。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)都被作為基本生活保障模式的資金來源。失地農(nóng)民基本生活保障制度專門針對(duì)失地農(nóng)民群體設(shè)計(jì)，在解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題上更具有針對(duì)性，而且各地根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在操作上也更具有靈活性，不失為覆蓋面比較廣的一種保障模式。目前，專門的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度可分為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)型和雙低養(yǎng)老保險(xiǎn)型?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)型參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，因此保障水平相對(duì)較高，且強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，如嘉興市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。雙低養(yǎng)老保險(xiǎn)型是參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)而建立的，基于失地農(nóng)民的低收入水平與現(xiàn)有的銜接程度，堅(jiān)持低繳費(fèi)、低待遇的原則，如杭州市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。

除了上述幾種模式以外，我國許多地方還在失地農(nóng)民社會(huì)保障工作方面有了新的舉措。例如，陜西銅川為切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，采取有力措施多方籌措資金，通過財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金的形式將5900萬元的失地保障補(bǔ)助資金全部兌付到位。其中：兌付失地農(nóng)民“5560”人員2014年下半年基本生活保障補(bǔ)助277萬元，惠及失地農(nóng)民9285人；兌付60周歲上失地農(nóng)民2014年養(yǎng)老補(bǔ)助650萬元，惠及失地農(nóng)民2724人；兌付失地農(nóng)民土地補(bǔ)償補(bǔ)助資金4128萬元，惠及失地農(nóng)民7912戶；兌付其他補(bǔ)助資金50萬元，涉及5戶失地農(nóng)民。為了支持各村的公益事業(yè)開展，該市財(cái)政還撥付失地農(nóng)民村集體補(bǔ)助資金795萬元，將失地農(nóng)民各項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)作了適當(dāng)提高，使他們得到了更多實(shí)惠。江蘇海安自2004年起試點(diǎn)失地農(nóng)民基本生活保障以來，至今己有10.5萬人被納入社會(huì)保障。當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的生活現(xiàn)狀得到很大改善，例如收入方面比種地更穩(wěn)定、社會(huì)保障有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。再如，江蘇鎮(zhèn)江市和平路街道征潤州社區(qū)于2015年3月在濱江花城小區(qū)廣場舉辦“融城”失地農(nóng)民就業(yè)招聘會(huì)，現(xiàn)場21家單位向失地農(nóng)民提供300多個(gè)就業(yè)崗位。就業(yè)招聘會(huì)上，該街道的勞動(dòng)就業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人提供現(xiàn)場解答，向失地農(nóng)民宣傳和普及政府有關(guān)創(chuàng)業(yè)扶持、小額擔(dān)保貸款等方面的優(yōu)惠政策信息。這種失地農(nóng)民就業(yè)招聘會(huì)為失地農(nóng)民和企業(yè)搭建了有效嬌梁，為雙方節(jié)省了時(shí)間、精力，大大提高了失地農(nóng)民再就業(yè)的幾率，是失地農(nóng)民就業(yè)保障的有效途徑。

通過以上幾種典型模式的分析，可以看出我國當(dāng)前各地失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對(duì)象和內(nèi)容各有異同。全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的規(guī)定和政策，導(dǎo)致各地對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障程度差別較大。

二、對(duì)云南的幾點(diǎn)啟示

解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題最根本的方法是將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民向城市居民的全面轉(zhuǎn)換。我國目前沒有統(tǒng)一的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式，各省份各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定不同類型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，這些類型和模式也為云南解決相關(guān)問題提供思路和借鑒。

一是政府要切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任。政府應(yīng)明確責(zé)任，在法律、政策制定上，在監(jiān)管過程中強(qiáng)化其主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府的政策引導(dǎo)和財(cái)力支持，著力解決土地征收補(bǔ)償和社會(huì)保障中存在的問題，尤其是養(yǎng)老保障問題，在為緩解失地農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)而做出有效的規(guī)劃與保障。社會(huì)保障部門應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)建立養(yǎng)老保障給予扶持。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障最重要的是養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集，在失地農(nóng)民養(yǎng)老保障中加大投入力度，在資金上予以支持?，F(xiàn)在我們正處在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的起步階段，政府的參與和主導(dǎo)作用更加重要。

二是制定政策要嚴(yán)密、分類管理。各地政府都應(yīng)該根據(jù)中央發(fā)布的框架和云南的具體實(shí)際，明確制定政策的大方向和大原則，然后再商討制定出地方指導(dǎo)性意見，明確地方性的框架。各州市級(jí)政府再依據(jù)省級(jí)發(fā)布的框架方法來明確框架，各縣市區(qū)級(jí)政府單位再來確定具體的操作方法和細(xì)則。最后，相關(guān)部門也在各自的職能范圍內(nèi)調(diào)整土地補(bǔ)償、財(cái)政支持及農(nóng)轉(zhuǎn)非等相關(guān)政策，再建立制度和運(yùn)轉(zhuǎn)搭建強(qiáng)硬的政策支持平臺(tái)，營造了寬松的運(yùn)行環(huán)境。

三是要符合本地特征。失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障水平應(yīng)與地方財(cái)力狀況相適應(yīng)，既不能推脫政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期間的公共管理責(zé)任，也不能盲目制定政策。可以發(fā)展有差異、多層次、可選擇的彈性的失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系，以滿足不同收入群體的養(yǎng)老需要。同時(shí)也可以兼顧公平與效率，使得失地農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)在各種保障制度中分散。針對(duì)只靠土地為生、沒有其他謀生能力的失地農(nóng)民以及農(nóng)村的弱勢群體，建立以家庭養(yǎng)老為主，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)個(gè)人、集體、政府三方投入的籌集模式，妥善解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，建立類似于城鎮(zhèn)居民最低生活保障金的救濟(jì)金制度，解決其生存基本需求，資金來源主要依靠政府補(bǔ)貼及社會(huì)捐贈(zèng)。同時(shí)，為失地農(nóng)民建立準(zhǔn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，其待遇和繳費(fèi)水平可以低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，以后不斷向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系靠近，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)保障一體化。

四是要建立統(tǒng)一多層次保障模式。國內(nèi)的浙江模式、上海模式、青島模式等提供了大量經(jīng)驗(yàn)積累。拓寬籌資渠道，改革基金管理方式，根據(jù)各地實(shí)際情況建立多層次的養(yǎng)老保障體系。根據(jù)地區(qū)不同、年齡不同、收入水平不同、城市規(guī)劃內(nèi)外等實(shí)際出發(fā)，不要單純追求制度統(tǒng)一規(guī)范、也不單純追求過高的保障水平，而是構(gòu)建適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，探索多種方式解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，做到“應(yīng)保盡?！焙汀跋缺：笳鳌?。建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系是社會(huì)保障制度建設(shè)的最終歸宿，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要采取突出重點(diǎn)、分類保障、分步推進(jìn)的策略。同時(shí)，做好養(yǎng)老保障的輔助工作，多途徑促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，完善資本市場，增加農(nóng)民收入，改革戶籍制度，解決失地農(nóng)民身份尷尬，使失地農(nóng)民“失地但不失地位”，增強(qiáng)他們的城市融入感和幸福獲得感。