采訪_本刊記者 化定興（發(fā)自北京海淀）

鄉(xiāng)村治理既是國家治理的基礎，也是國家治理的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理既包括鄉(xiāng)村的自我治理，也包含國家對鄉(xiāng)村的治理。鄉(xiāng)村治理是個大課題，必須把其放在整個國家治理結構的框架中和社會變遷的進程中去認識和理解。因此，要跳出“鄉(xiāng)村看鄉(xiāng)村”，跳出“鄉(xiāng)村治理看鄉(xiāng)村治理”。那么，目前鄉(xiāng)村治理還存在哪些問題？該如何有序推進？為此，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了北京市農村經濟研究中心研究員張英洪博士（以下簡稱“張”）。

要加強鄉(xiāng)村的民主法治供給

記：中國曾是個鄉(xiāng)土社會，不過經過幾十年的發(fā)展，中國的鄉(xiāng)村已經發(fā)生了翻天覆地的變化，那么，現在的鄉(xiāng)村有哪些特點？

張：幾千年的中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，形成了以皇權統(tǒng)治、宗法社會、小農經濟、儒家文化、鄉(xiāng)紳自治為主要特征的鄉(xiāng)村社會結構和鄉(xiāng)村社會秩序。1949年以后，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會結構和秩序被徹底顛覆?，F在講鄉(xiāng)村治理，必須認清其所處的基本體制結構。

一是集體所有制。1950年，中國所有的鄉(xiāng)村，無一例外地建立了以土地為基礎的集體所有制。集體所有制本質上是一種財產歸社區(qū)公有且由國家控制的產權制度安排，其基本特征是產權的政治性、集體性、社區(qū)性、封閉性。這是鄉(xiāng)村治理的一個產權基礎。使集體所有制適應市場化、城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，是新時代農村改革的重要內容。

二是城鄉(xiāng)二元體制。1950年建立的城鄉(xiāng)二元體制結構，將整個中國劃分為農村與城鎮(zhèn)兩種體制領域，實行城鄉(xiāng)分治，城鄉(xiāng)居民的身份、公共服務等完全不同，其最大的特征是城鄉(xiāng)居民權利的不平等以及對公民自由權利的限制甚至剝奪。加強破除城鄉(xiāng)二元體制，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，是實現鄉(xiāng)村善治的必然要求。

記：現在鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)是多方面的，您認為主要有哪些方面？

張：鄉(xiāng)村治理現在確實面臨很多挑戰(zhàn)，我認為主要有以下幾個方面：

一是有些政府的權力比較任性。長期以來，一些政府對村莊公共生活和私人生活實行強力干預，這是鄉(xiāng)村實現善治的最大挑戰(zhàn)?？梢哉f，鄉(xiāng)村的自然秩序與寧靜生活，往往是被某些不受制約的政府權力打破的。只要權力不受制約和監(jiān)督，就不可能有鄉(xiāng)村的善治。習近平總書記作為國家最高領導人，提出要把權力關進制度的籠子里，這是我國執(zhí)政者治國理念的歷史性突破和巨大飛躍。但如何將全部公共權力納入法治軌道，真正實現對當權者的制約，使當權者不再執(zhí)迷于追求特權，而是真心實意地保護人權，這是推進國家治理體系和治理能力現代化最重大的時代課題。

二是外來資本的蠻橫化。對于資本的特性，馬克思在《資本論》中曾指出：“資本來到世間，從頭到腳，每個毛孔都滴著血和骯臟的東西?！辟Y本是現代社會中一種十分強大的力量。幾十年來，我們在對待資本上有兩種極端的傾向：一種是改革開放以前，國家與老百姓結盟，實現權力與群眾的聯合，將資本踩在腳下，甚至徹底消滅了資本，從而也消滅了資本的危害。但沒有資本的社會，又陷入了極度的貧困之中。改革開放以來，非常重視資本的作用，但有些時候，老百姓便成為了被掠奪的對象。比如，一些地方政府為資本撐腰，公然將風景優(yōu)美的傳統(tǒng)村落強行圈占，大搞旅游開發(fā)。鄉(xiāng)村的建設與繁榮，肯定需要社會資本的進入。但如果放任外來資本進村恣意蠻橫掠奪，鄉(xiāng)村治理就無從談起。

三是一些鄉(xiāng)村干部的為黑惡勢力充當“保護傘”。2017年1月19日，最高人民檢察院曾印發(fā)《關于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩(wěn)定的意見》，強調要堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當“保護傘”的職務犯罪。我國鄉(xiāng)村的“村霸”現象說明，一些鄉(xiāng)村的民主法治建設還相當滯后。加強鄉(xiāng)村的民主法治供給，是實現人民對美好生活需要的戰(zhàn)略舉措。

維護和發(fā)展農民的人權、產權、治權

記：您剛才主要說了權力和資本對鄉(xiāng)村實現善治的阻礙，現實中，還有一些政策和法律掣肘鄉(xiāng)村發(fā)展，對嗎？

張：是的。就目前而言，我認為要在三個領域實現新的開放，否則鄉(xiāng)村難以取得應有的治理績效。

一是集體產權改革要確權開放。集體產權的模糊性和封閉性，是市場化、城市化進程中制約鄉(xiāng)村治理的重大產權障礙。在堅持土地集體所有權不變的前提下，土地的使用權完全可以依法流轉或轉讓。例如，在承包地上，已實施“三權分置”，承包土地的所有權歸集體，承包權歸農戶，土地經營權可以對外流轉。這就實現了承包地產權的開放。而農村的宅基地、集體建設用地、集體經營性資產的股權等，在產權的改革開放上需要邁出新步伐。

二是公共事務管理要民主開放。農村社區(qū)公共事務管理的封閉性，導致不適應市場化、城市化進程中人口流動的需要。在市場化、城市化進程中，因人口的快速流動，中國農村出現了兩種不同類型的村莊：一種是大量人口外出的“人口空心村”，另一種是大量外來人口聚焦的城鄉(xiāng)接合部“人口倒掛村”。新時代的鄉(xiāng)村治理必須突破鄉(xiāng)村產權的封閉性和社區(qū)管理的封閉性這個雙重封閉格局，實行開放式的民主治理。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度廢止后，要加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構建鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務由社區(qū)全體居民共同平等參與的新格局。

三是公共服務供給要補齊開放。鄉(xiāng)村基礎設施和基本公共服務的短缺，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分的最突出問題之一。加大農村基礎設施建設投入，加快建立健全城鄉(xiāng)均等、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，是國家的基本職責所系，是各級政府的責任所在。要盡快使城鄉(xiāng)居民享有大致均等而可及的基本公共服務。要實現基本公共服務的全國統(tǒng)籌、自由接續(xù)轉移和開放享有，確保城鄉(xiāng)居民的社會保障隨著人口走，實現農民進城有社保，市民進村同樣享有社保。

記：就當前鄉(xiāng)村治理遇到的問題，您認為應該采取哪些有效的對策？

張：新時代的鄉(xiāng)村治理，具體來說就要維護和發(fā)展農民的人權、產權、治權。

一是維護和發(fā)展農民的人權。就是要尊重、保障和實現農民的各項基本權利和自由尊嚴。習近平總書記在十九大報告中指出：“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由?！币氨Ｗo人民人身權、財產權、人格權?！蔽覈稇椃ā芬约皣H人權憲章對基本人權都作了明確規(guī)定。我國《憲法》已明確規(guī)定尊重和保障人權。農民應當享有的基本權利和自由的內容十分豐富，包括平等權、自由遷徙權、受教育權、健康權、社會保障權、生育權、環(huán)境權等基本人權，都應得到尊重和保障。特別是各級領導干部，要切實增強人權觀念和法治意識，要真正把人權觀念和法治意識融入日常治理之中去。在鄉(xiāng)村治理中，如果缺乏對農民基本人權的尊重和保障，就不可能有真正的鄉(xiāng)村善治。

二是維護和發(fā)展農民的產權。就是要賦予和保障農民享有更加充分而完整的財產權利。農民的財產權利可區(qū)分為集體財產權利和個人財產權利，主要包括承包地權利、宅基地和住房權利、集體資產權利以及其他財產權利。農村集體產權具有歸屬不清、權責不明、流轉不暢、保護不嚴等問題，這是導致鄉(xiāng)村衰敗、制約鄉(xiāng)村有效治理的重要產權因素。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高鄉(xiāng)村治理水平，必須全面深化農村集體產權制度改革，發(fā)展農民財產權利，構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理水平。

三是維護和發(fā)展農民的治權。就是要發(fā)展社會主義民主政治，健全現代國家民主治理規(guī)則，用制度體系保證農民當家作主。農民的治權就是農民參與公共事務治理的權利，這是現代國家公民的政治權利。農民的治權有兩個基本方面：一是參與國家和社會層面各項公共事務的治理；二是參與社區(qū)層面各項公共事務的治理。農民的治權，應當隨著經濟、政治、社會、文化、生態(tài)建設的發(fā)展而發(fā)展。如果農民不能有效地參與鄉(xiāng)村治理，不能成為鄉(xiāng)村治理的主體，那么，鄉(xiāng)村治理就不可能實現善治。

造就一批新鄉(xiāng)賢、新君子

記：十九大報告明確提出健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。在這三個方面，該如何穩(wěn)步推進？

張：現代鄉(xiāng)村治理是政治文明的重要內容，要真正提升鄉(xiāng)村治理水平，必須推進政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，創(chuàng)造社會主義政治文明。

一是要從發(fā)展地方自治的視野看待村民自治，大力加強地方自治立法。我國村民自治已經實行30年了，應該說取得了不少成就，但也面臨許多突出問題。比如有的村干部淪落為“村霸”，小官巨貪，村民自治異化為干部自治，村民難以真正做到民主決策、民主參與、民主管理、民主監(jiān)督。

經過30年的實踐，應當對村民自治進行認真總結和提升，實現自治的新跨越。關鍵是要從地方自治上看待村民自治，既要推進村民自治下沉，又要提高自治的層級與水平。要明確規(guī)定地方各級的自治事務范圍，處理好官治與自治、黨權與自治、經濟建設與社區(qū)自治的關系。村民自治不應只是民政部門重視和推進的工作，而應是國家政治文明建設的偉大事業(yè)，必須提高政治站位，推進村民自治的制度化、規(guī)范化、程序化建設，使村民自治制度真正有效有序運轉起來，切實保障村民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

二是要從建設法治中國的高度看待鄉(xiāng)村法治，切實推進民主法治建設。在全面推進依法治國進程中，要從法治中國建設的戰(zhàn)略高度，加強鄉(xiāng)村民主法治建設，重點是要建立健全有利于實現鄉(xiāng)村善治的法律法規(guī)體系，全面實現鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化。

為此，我想強調三個重點：第一，“三農”工作要改變過去單純的追求增加農民收入的傾向，要把加強鄉(xiāng)村民主法治建設作為重中之重。要使廣大農民在共產黨領導下既過上富裕的物質生活，又享受現代的民主自由。這是共產黨的初心和使命。第二，各級人大及其常委會要改變政府化的工作思維和方式，要圍繞鄉(xiāng)村的民主法治建設加強立法調研和立法工作，切實改變鄉(xiāng)村民主法治制度供給短缺和滯后的局面。各級人大代表要發(fā)揮代表民意的真正作用。這方面的空間還非常非常大。第三，作為“關鍵少數”的各級領導干部，要真正帶頭樹立人權觀念和民主法治意識，特別要改變一些地方領導干部在抽象上高喊為人民服務，而在具象上卻損害群眾利益的現象；改變一些地方領導干部在宏觀上擁護黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，而在微觀上卻違背黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想的現象。

三是要從重建道德中國的目標看待鄉(xiāng)村德治，不斷提高道德文明水平。中國自古以來就是禮儀之邦，有以德治國的悠久傳統(tǒng)。但是，現在卻陷入了嚴重的道德危機。在新時代，要實現鄉(xiāng)村的德治，必須走出道德危機，重建道德中國。

第一，必須建設一個講正氣、守誠信、重品德的政府。政府的品德決定和影響社會的道德風尚?？鬃诱f：“政者，正也，子帥以正,孰敢不正。”社會道德的淪喪，許多情況是由于政府對社會道德的破壞造成的。比如，一些政府的朝令夕改、不講誠信、掩蓋真相、懲善揚惡、腐敗濫權等行為，都是造成社會道德淪喪的重要原因。

第二，必須建設一支講道德的領導干部隊伍，打造有道德的社會精英群體?？鬃诱f：“君子之德風，小人之德草，草上之風必偃。”各級黨員領導干部以及社會其他精英群體的道德水準高低，直接影響整個社會風氣的好壞。上梁不正下梁歪。如果一個社會的精英群體都腐化墮落了，我們就不要指望社會道德的好轉。

第三，必須建設一批致力于社會道德建設的社會組織和鄉(xiāng)賢君子。建設一個道德中國和道德鄉(xiāng)村，單靠政府是不行的，必須激活社會的力量，大力發(fā)展致力于社會道德建設的各種社會組織，大力造就一批新鄉(xiāng)賢、新君子。政府要還權于社會，實行政社分開，讓社會在法治的環(huán)境中自主成長，使社會充滿正氣與活力。