余國慶

內(nèi)容提要 美國特朗普政府正式將駐以色列使館從特拉維夫遷到耶路撒冷，從而引發(fā)新一輪巴以沖突，進一步加劇地區(qū)緊張局勢。雖然美以關(guān)系在特朗普政府政策的刺激下不斷加強，但美國和以色列的地區(qū)政策正面臨被國際社會日益孤立的境地，美國版的中東和平進程方案恐難為地區(qū)帶來和平曙光。

關(guān)鍵詞 特朗普政府；巴以沖突；耶路撒冷問題；中東和平進程

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.06.011

2018年5月14日，在以色列建國70周年之日，美國將其駐以色列使館從特拉維夫遷到耶路撒冷，盡管特朗普本人沒有像此前聲稱的那樣出席遷館儀式，但其在白宮擔任高級顧問的女婿庫什納和女兒伊萬卡一起出席了儀式。為了反對美國承認耶路撒冷為以色列首都，并把美國駐以色列使館從特拉維夫遷到耶路撒冷，自2018年3月30日起，巴勒斯坦人在加沙和約旦河西岸地區(qū)舉行為期一個半月的“災(zāi)難日”[1]抗議。這是近年來巴以之間爆發(fā)的最慘烈的沖突，造成一百多人死亡，2800多人受傷[2]。特朗普總統(tǒng)上任后，在巴以問題上采取明顯的親以抑巴的做法，將本已陷于僵局的巴以關(guān)系推向更險惡的境地，對地區(qū)局勢帶來更加復(fù)雜的影響。

特朗普改變耶路撒冷地位的

做法致巴以關(guān)系徹底破裂

自2016年11月大選獲勝后，特朗普一開始還試圖通過與以色列和巴勒斯坦保持平衡關(guān)系來推動中東和平。2017年2月和5月，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡和巴勒斯坦領(lǐng)導(dǎo)人阿巴斯先后訪問美國。但巴以持續(xù)的緊張狀況使得美國難以插手。2017年7月，以色列對耶路撒冷老城內(nèi)穆斯林“尊貴禁地”（以色列稱為圣殿山）實施強制安檢，引起巴勒斯坦民眾一波強烈抗議。不久，巴勒斯坦國總統(tǒng)宣布，巴方停止與以色列各級政府之間的聯(lián)系。2018年1月，美國國務(wù)院宣布，凍結(jié)向聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處提供的資金援助，使得美國與巴勒斯坦的關(guān)系迅速走冷。

一、特朗普改變耶路撒冷地位引發(fā)眾怒

2017年12月6日，美國總統(tǒng)特朗普宣布承認耶路撒冷為以色列的首都，并準備將美國駐以色列大使館從特拉維夫遷到耶路撒冷。此言一出，引起國際社會強烈反響，尤其是在中東地區(qū)，不少國家的政要發(fā)表聲明，譴責美國的這一決定，不少國家民眾上街示威游行，抗議和反對特朗普的做法。12月21日，聯(lián)合國大會召開緊急特別會議，最終以壓倒性多數(shù)投票通過決議，認定任何宣稱改變耶路撒冷地位的決定和行動“無效”。決議還要求以色列和巴勒斯坦通過談判決定耶路撒冷的地位。

眾所周知，耶路撒冷問題是阿拉伯國家和以色列沖突的核心問題之一，也是陷入僵局的巴以和平談判中最為敏感的問題。耶路撒冷是一座具有5000年歷史的古城。歷史上，包括猶太人和阿拉伯人等在內(nèi)的不同民族，在這里建造和留下了豐富的文化遺產(chǎn)和宗教圣殿，耶路撒冷因而成為公認的猶太教、基督教和伊斯蘭教這三大宗教共同的圣地。事實上，耶路撒冷的地位問題曾經(jīng)由聯(lián)合國大會決議規(guī)定。在1947年11月聯(lián)合國巴勒斯坦分治決議（聯(lián)合國大會181號決議）中規(guī)定：成立耶路撒冷市國際特別政權(quán)，由聯(lián)合國來管理。但在1948年爆發(fā)的巴勒斯坦戰(zhàn)爭（以色列稱之為“獨立戰(zhàn)爭”）中，以色列占領(lǐng)了西耶路撒冷，東耶路撒冷由約旦控制。在1967年的第三次中東戰(zhàn)爭中，以色列控制了包括東耶路撒冷在內(nèi)的整個耶路撒冷，并在1980年單方面通過法律，宣稱整個耶路撒冷是其“永久、不可分割的首都”。阿拉伯國家一直不承認以色列在耶路撒冷問題上的一系列做法，巴勒斯坦方面則一直要求建立一個以東耶路撒冷為首都的巴勒斯坦國?？梢哉f，國際社會普遍不承認以色列對耶路撒冷擁有主權(quán)，絕大多數(shù)國家，包括美國在內(nèi)，都把駐以色列的大使館設(shè)在特拉維夫，而不在耶路撒冷。此次美國遷館后，絕大部分國家已表態(tài)不會追隨美國，將駐以使館遷往耶路撒冷。

二、特朗普挑動巴以問題的真實目的

按理說，美國應(yīng)該意識到，改變耶路撒冷地位的做法必定會引起有關(guān)方面的強烈反應(yīng)，但特朗普總統(tǒng)為什么還一意孤行？

首先，特朗普這樣做的目的之一在于通過挑動中東的核心問題，借機調(diào)整與中東相關(guān)國家關(guān)系，對長期陷入僵局的中東和平進程施以“電擊療法”，以壓促變，重新“激活”中東和平進程。特朗普當局認為，此前所有的和平計劃或方案都沒有起到美國希望的效果，應(yīng)該拋棄陳規(guī)，另起爐灶，在新的基礎(chǔ)和現(xiàn)實面前尋求和平途徑，而承認耶路撒冷為以色列的首都就是美國認為的重要現(xiàn)實基礎(chǔ)。據(jù)報道，特朗普在做出這一決定之前，就和以色列、埃及、約旦等多個中東國家通報美國將要改變的立場。特朗普發(fā)表關(guān)于耶路撒冷地位的講話后，雖然遭到了阿拉伯國家的普遍反對，但埃及、約旦、沙特阿拉伯等國家的反應(yīng)并不過度。目前看來，美國和以色列雖然頂住了阿拉伯國家和伊斯蘭世界的抗議浪潮，使得事態(tài)沒有失控，但美國和以色列是否能借此重新“激活”中東和平進程，仍然存在著很大的疑問。

其次，特朗普改變耶路撒冷地位，與特朗普本人對中東問題的認知和承諾有關(guān)。特朗普本人在2016年美國總統(tǒng)大選前，對中東問題的關(guān)注并不多，但他的女婿庫什納是猶太人，在特朗普入主白宮后擔任白宮高級顧問，庫什納在美國猶太人中具有廣泛的人脈和商業(yè)聯(lián)系，而美國猶太人一向?qū)γ绹闹袞|政策，尤其是對美國與以色列的關(guān)系有重要的影響。早在2016年3月，在庫什納的策劃下，已為總統(tǒng)候選人的特朗普在美國以色列公共事務(wù)委員會年會上發(fā)表演講，強調(diào)美國應(yīng)該重視以色列在中東的作用，為特朗普贏得國內(nèi)猶太人選票打下了良好基礎(chǔ)。也正是在此次演講中，特朗普首次承諾要將美國駐以大使館遷往耶路撒冷，也為特朗普2017年12月6日的講話做了腳注[3]。在大選期間，特朗普也放言如果自己當選總統(tǒng)，就會把美國駐以色列大使館從特拉維夫遷往耶路撒冷。因此，特朗普承認耶路撒冷為以色列首都的做法，是在兌現(xiàn)自己的競選承諾。

再次，特朗普認為，在巴以之間搞平衡不能起到實際效果，美國預(yù)見巴勒斯坦會對美國承認耶路撒冷地位之舉會抗議和反制，但整個阿拉伯世界的反應(yīng)會有限，因此，特朗普此舉也旨在提醒巴勒斯坦：美國已經(jīng)認為，耶路撒冷問題并非巴以談判的直接障礙和議題。事實上，雖然巴勒斯坦對于美國宣布耶路撒冷為以色列首都的做法感到極其震驚和憤怒，但在阿拉伯國家和整個伊斯蘭世界并沒有出現(xiàn)失控的過激反應(yīng)，沙特阿拉伯等國還對民眾的抗議進行壓制。巴勒斯坦在萬般無奈中，單方面對美國的態(tài)度做出了激烈的反應(yīng)。2017年12月31日，在紀念巴勒斯坦民族解放運動（法塔赫）成立53周年會議上，巴勒斯坦國總統(tǒng)、巴解組織執(zhí)委會主席、法塔赫領(lǐng)導(dǎo)人阿巴斯強調(diào)，耶路撒冷是“巴勒斯坦人民永恒的首都”。作為對特朗普遷館決定的回應(yīng)，巴解組織決定召回駐華盛頓辦事處代表，而特朗普也針鋒相對地表示，美國將關(guān)閉巴解組織駐美國代表處。2018年2月13日，正在俄羅斯訪問的巴勒斯坦總統(tǒng)阿巴斯對外表示，今后將“拒絕美國在巴以問題上的單獨調(diào)解人身份”。[4]可以說，巴以和平進程走進了“死胡同”。

遭到國際社會孤立的

美以特殊盟友關(guān)系

從20世紀60年代起，美國就與以色列建立了特殊的盟友關(guān)系。此后的歷屆美國政府，盡管在一些具體問題上與以色列也會產(chǎn)生分歧，但與以色列的戰(zhàn)略盟友關(guān)系始終維持。以色列對每一屆美國總統(tǒng)上任前后對以色列的態(tài)度十分關(guān)注，只要美以關(guān)系穩(wěn)固，并不在乎外界批評或指責以色列在巴以問題上的所作所為。

一、特朗普執(zhí)政后美以關(guān)系再升級

由于奧巴馬政府在戰(zhàn)略上對中東地區(qū)相對超脫，導(dǎo)致美國與沙特阿拉伯、埃及、土耳其等中東國家的關(guān)系不斷出現(xiàn)摩擦和波折。特朗普執(zhí)政后，美國傾向重新與中東的傳統(tǒng)盟友恢復(fù)和發(fā)展關(guān)系，這使得美國更加重視與以色列的關(guān)系，認為以色列是美國在中東唯一具有相同價值觀的可靠盟友。因此，特朗普承認耶路撒冷是以色列的首都，實際上是送以色列一個“大禮”，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡也毫不掩飾對特朗普的感激之情。

特朗普上臺執(zhí)政后，除了其本人外，包括副總統(tǒng)彭斯、時任國務(wù)卿蒂勒森和國防部長馬蒂斯在內(nèi)的高官紛紛到訪以色列。除了與以色列交流對地區(qū)問題的看法外，主要目的是進一步鞏固美以雙方的戰(zhàn)略合作關(guān)系。在加強雙方政治關(guān)系的同時，美國與以色列的軍事合作也進一步提升。2018年3月，以色列和美國舉行了代號“杜松眼鏡蛇2018”的聯(lián)合軍事演習，來自美軍歐洲司令部的2500名軍人參加了演習，這也是歷年來規(guī)模最大的一次，進一步加強了美國和以色列的戰(zhàn)略合作關(guān)系。但問題是，在巴以沖突仍然嚴重對立的背景下，特朗普對以色列的熱情擁抱和傾力支持必然遭到巴勒斯坦方面的激烈反對，也與其試圖重新啟動巴以和談的初衷南轅北轍。

二、巴以關(guān)系惡化使地區(qū)局勢更為錯綜復(fù)雜

美國在耶路撒冷問題上的倒行逆施，除了得到以色列的歡心外，在中東和國際社會引發(fā)普遍抗議和反對。在土耳其的號召下，2017年12月13日，伊斯蘭合作組織在土耳其伊斯坦布爾舉行特別首腦會議。會后發(fā)表公報，宣布“承認東耶路撒冷為巴勒斯坦國首都”。該組織還呼吁聯(lián)合國安理會維護耶路撒冷的法律地位，制止以色列對巴勒斯坦土地的占領(lǐng)。讓美國略感意外的是，在耶路撒冷問題上，土耳其成為對美國譴責最嚴厲的伊斯蘭國家。土耳其這么做，一方面是想鞏固自己在伊斯蘭世界的旗幟地位，另一方面也反映出在中東諸多熱點問題上，土耳其越來越親近俄羅斯與伊朗的政策趨向，未來美國和土耳其的關(guān)系也會受到此事的牽連。由于耶路撒冷問題牽涉到整個阿拉伯國家和伊斯蘭世界的共同利益，此前一度與以色列釋放改善關(guān)系跡象的沙特阿拉伯與海灣國家，將有可能放緩與以色列走近的步伐。

對美國和以色列來說，盡管在耶路撒冷問題上以色列得到了期許已久的結(jié)果，但也會導(dǎo)致美國和以色列在國際社會更加孤立。2017年夏，聯(lián)合國教科文組織將猶太教中僅次于耶路撒冷的圣城希伯倫宣布為巴勒斯坦的世界文化遺產(chǎn)，引起了以色列方面的強烈抗議。同年10月，美國與以色列分別宣布退出這一組織。這種“退群”行為遭到國際社會的普遍批評，德國聯(lián)邦政府文化國務(wù)秘書格呂特斯（Grütters）認為，美國和以色列的這一決定“傳遞了一個完全錯誤的信號”。[5] 2018年5月15日，在美國啟用耶路撒冷的駐以色列大使館新館儀式的第二天，聯(lián)合國安理會舉行了緊急會議。由于美國的否決，安理會沒有通過關(guān)于耶路撒冷問題和局勢的決議，但顯示出美國和以色列再次在安理會處于孤立的境地。

特朗普在巴以問題上的貿(mào)然之舉

難推中東和平

特朗普在巴以問題上本想通過刺激手段重啟中東和平進程，但一系列措施明顯違背巴勒斯坦人利益和國際法準則，使得巴以局勢再度惡化。2018年3月30日是巴勒斯坦第42個“土地日”[6]，此后巴勒斯坦民眾持續(xù)的示威活動遭到以色列軍警嚴酷的鎮(zhèn)壓，造成大量民眾傷亡，尤其是加沙地區(qū)的人道主義災(zāi)難不斷加劇。巴以問題目前處于一種險惡的狀況，巴勒斯坦民眾的抗議示威與以色列的圍堵鎮(zhèn)壓輪番升級。尤其在加沙地區(qū)，目前220萬巴勒斯坦民眾生活在這個被以色列圍困的365平方公里的狹小地區(qū)。加沙不僅被外界形容為“世界上最大的監(jiān)獄”，而且有可能成為世界上最大的“人肉軀體抗議火藥桶”。以色列士兵也在巨大壓力下，不斷用武力驅(qū)散靠近加沙和以色列邊界地區(qū)的巴勒斯坦民眾，使巴以關(guān)系陷入到一種令人窒息的狀況。巴勒斯坦不僅宣布中止與以色列各層級的官方聯(lián)系，同時也宣布不參加今后由美國作為單方調(diào)解人的和平進程，這將使美國在中東的和平調(diào)解效果大打折扣。

一、特朗普版的巴以和平方案難見曙光

盡管特朗普在巴以問題上已經(jīng)明顯表露出“親以抑巴”的傾向，但似乎并沒有放棄在推動巴以和平進程方面有所作為的初衷。特朗普上臺執(zhí)政后，在2017年5月選擇出訪中東作為其外交首秀。特朗普或許自信能像“中間商”那樣，在中東地區(qū)說服以色列、巴勒斯坦、沙特阿拉伯、埃及等國家“達成某種交易”。根據(jù)美國和一些西方媒體報道，特朗普已授意他的女婿、白宮高級顧問庫什納和國際談判特別代表賈森·格林布拉特出臺所謂巴以問題“世紀協(xié)議”，推動雙方實現(xiàn)最終和平。盡管到目前為止，這項由美國、沙特、以色列在幕后推動的中東和平計劃的詳細內(nèi)容并未完全公開，但據(jù)一些媒體披露，大概包含以下內(nèi)容：承認耶路撒冷為以色列的首都；承認以色列在約旦河西岸建立的部分猶太人定居點的“合法性”；要求巴勒斯坦領(lǐng)導(dǎo)人阿巴斯（法塔赫派）和哈馬斯徹底分道揚鑣；要求巴勒斯坦同意以色列負責部分巴勒斯坦領(lǐng)土的安全措施等。顯然，特朗普在巴以問題上，將更多地與以色列、沙特、埃及、約旦等盟友協(xié)商，并不太在乎巴勒斯坦的單方態(tài)度。特朗普不斷放出出臺新和平方案的風聲，但又故弄玄虛，始終沒有正式公布和平方案的具體內(nèi)容，讓外界不斷猜測美國的底細，反映了特朗普在巴以問題上并沒有真正的危機感。

為了推動美國版的新的和平計劃，2018年1月和2月，美國副總統(tǒng)彭斯和時任國務(wù)卿蒂勒森先后出訪中東，訪問了埃及、以色列、約旦、土耳其等國。但從訪問效果來看，美國顯然沒有說服巴勒斯坦和其他阿拉伯國家接受美國的和平主張。美國副總統(tǒng)彭斯在他的首次中東之行中，甚至沒有實現(xiàn)與巴勒斯坦總統(tǒng)阿巴斯的會面，顯示巴勒斯坦方面對美國立場的極端不滿。

二、巴以和談環(huán)境更趨惡化

所謂巴以和平進程，指的是在20世紀90年代以馬德里和會與《奧斯陸協(xié)議》為標志而開啟的巴勒斯坦與以色列和平談判進程。不幸的是，這一進程歷經(jīng)坎坷，巴以真正直接談判的時間并不長。2000—2003年間，巴以爆發(fā)嚴重沖突，此后，巴以談判時斷時續(xù)。2007年，巴勒斯坦內(nèi)部陷入嚴重分裂，和平談判更為艱難。巴以雙方曾在2013年7月短暫恢復(fù)和平談判，但由于雙方在猶太人定居點建設(shè)等問題上分歧嚴重，和談于次年4月中斷，至今未能重啟。近年來，國際社會普遍支持以“兩國方案”為基礎(chǔ)，推動實現(xiàn)巴以最終和平。事實上，“兩國方案”也是自20世紀90年代克林頓政府上臺后歷屆美國政府在巴以問題上秉持的基本立場。特朗普本人一開始就對“兩國方案”含糊其辭，而在耶路撒冷問題上最終拋棄美國前任歷屆政府的做法，實質(zhì)上顯示特朗普正在偏離國際社會普遍認可的巴以和平進程軌道。對美國版的巴以和平方案，阿拉伯國家還需要觀其廬山真面貌，而對巴勒斯坦來說，如何在與美國、以色列關(guān)系同時惡化的背景下，在未來的相關(guān)談判中確保和平訴求與自身利益，著實并非易事。

另一方面，巴以問題面臨的外部環(huán)境也不容樂觀。美國仍然在中東地區(qū)采取單邊行動。2018年5月8日，美國宣布單方面退出伊朗核問題全面協(xié)議，俄羅斯、歐盟等此前中東和平的調(diào)解方，不得不為挽救伊朗核協(xié)議的命運展開頻繁磋商。與此同時，圍繞敘利亞局勢和前景的地區(qū)和大國博弈仍在加劇，在這樣的背景下，多邊巴以和談短期內(nèi)更難以啟動。

總之，在以色列迎來建國70周年之際，巴以沖突再度以一種悲慘和令人絕望的方式展現(xiàn)在世人面前。早在1998年以色列建國50周年之時，當時以色列國內(nèi)主要政黨已經(jīng)認識到，“以土地換和平”的原則是以色列與鄰國實現(xiàn)和平的必要條件[7]。而如今，以色列內(nèi)塔尼亞胡政府完全沉溺于特朗普政府送來的“耶路撒冷紅包”的欣喜當中。雖然美國與以色列的關(guān)系得到進一步鞏固，但巴以關(guān)系的惡化，使和平談判正在失去基本的前提。巴以關(guān)系與美以關(guān)系的一冷一熱，讓世人沒有理由看好美國下一步準備推出的和平方案，巴以和平之路將更加險象叢生。

（作者系中國社會科學院西亞

非洲研究所研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1] 1948年5月14日，以色列宣布建國。次日，第一次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，巴勒斯坦人此后將每年5月15日作為民族“災(zāi)難日”。2018年5月15日是巴勒斯坦第70個“災(zāi)難日”。

[2] 關(guān)于此次巴以沖突中巴勒斯坦人傷亡人數(shù)有不同的報道，此文中的數(shù)據(jù)引自以色列主流報紙《國土部》?！癟op IDF Spokesperson Tells U.S. Jews： Israel Failed to Minimize Gaza Casualties， Hamas Won PR War ”. https：//www.haaretz.com/middle-east-news/palestinians/.premium-hamas-won-pr-war-we-failed-on-gaza-causalities-admits-israeli-spokesperson-1.6094562.

[3] “AIPAC Statement on President Trump's Jerusalem Announcement”，https：//www.aipac.org/learn/resources/aipac-publications/publication？pubpath=PolicyPolitics/Press/AIPAC%20Statements/2017/12/Jerusalem%20announcement。.

[4] “阿巴斯表示拒絕美國在巴以問題上的調(diào)解人身份”，http：//www.xinhuanet.com/2018-02/13/c_1122412878.htm.

[5] “Israel to join US in quitting UNESCO”，http：//www.bbc.com/news/world-us-canada-41598991.

[6] 巴勒斯坦“土地日”指的是每年的3月30日。1976年3月30日，生活在以色列的六名巴勒斯坦人在抗議以色列侵占巴勒斯坦土地的集會中被以軍士兵開槍打死，為紀念死難者，巴勒斯坦將這一天定為巴勒斯坦“土地日”。

[7] Geoffrey Aronson， Israel， Palestinians and the Intifada， England， 1999， P336.